[摘要]樂都縣針對(duì)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛對(duì)地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，分析了農(nóng)村土地承包糾紛的主要類型、產(chǎn)生原因及特點(diǎn)。
　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要類型
　　產(chǎn)生原因特點(diǎn)
　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛是一個(gè)敏感而又復(fù)雜的問題，既是農(nóng)村土地管理工作中的難點(diǎn)問題，也是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)熱點(diǎn)問題。近年來，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的越級(jí)上訪、集體上訪、重復(fù)上訪事件日益增多，并呈連年遞增的趨勢(shì)。2010年縣農(nóng)經(jīng)部門共接訪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛8起，而2011年1-6月就接訪土地糾紛8起。如何更好地解決農(nóng)村土地承包糾紛問題，已經(jīng)成為各級(jí)政府職能部門工作的重中之重，也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展急需解決的重要問題。
　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛對(duì)樂都農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛是村民之間、村委會(huì)與村民之間或行政事業(yè)單位與村民之間對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛問題已成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素之一，在一定程度上阻礙了樂都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　1.土地糾紛影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在農(nóng)村，農(nóng)民因土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛而引發(fā)越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、無理纏訪，有的甚至?xí)l(fā)生群體性沖突，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。
　　2.土地糾紛制約和影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)橥恋丶m紛雙方常有你種我收、你收我搶的現(xiàn)象，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有不利影響，也使大量的耕地資源得不到充分利用，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。如李家鄉(xiāng)陳家磨村水磨灣社土地承包糾紛，爭(zhēng)議面積約2hm2，多年來，這些耕地不能很好利用，對(duì)糾紛雙方造成了一定的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失。
　　3.土地糾紛不僅增加當(dāng)事人及各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作成本，也誘發(fā)了糾紛雙方與政府機(jī)關(guān)及調(diào)處人員之間的矛盾。從樂都農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛信訪事件來看，大多都屬于越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪。究其原因一方面是因農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)條件有限，證據(jù)不全，向法院起訴取證難、費(fèi)用高，致使農(nóng)民大多不愿通過司法途徑解決；另一方面是各級(jí)人民法院不受理此類案件所致。2008年11月底，國(guó)家最高人民法院要求各級(jí)人民法院本著保護(hù)農(nóng)民利益、尊重事實(shí)、防止矛盾激化的目的，對(duì)因農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等問題而引發(fā)的民事糾紛暫不受理和執(zhí)行，而以縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府調(diào)解為主。
　　由于樂都農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛呈現(xiàn)的主體多元化、時(shí)間跨度長(zhǎng)的特點(diǎn)，一些糾紛單靠一個(gè)部門是無法處理的。目前農(nóng)經(jīng)部門在處理土地糾紛時(shí)，往往只能在調(diào)查了解的基礎(chǔ)上依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及政策提出處理意見或建議，但因這種處理意見或建議缺乏法律效力及強(qiáng)制性，落實(shí)起來難度很大，一般都需組成專項(xiàng)調(diào)查組，而且由政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，相關(guān)部門配合才能完成，致使一些領(lǐng)導(dǎo)把相當(dāng)一部分精力用于抓調(diào)處工作，分散了抓經(jīng)濟(jì)工作的精力，直接或間接地影響了樂都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　還有一些久拖不決的土地糾紛，或因多次調(diào)處未果，或因一方當(dāng)事人不滿，使農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生不滿情緒，集體越級(jí)到縣狀告鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級(jí)政府不作為，這不僅加重了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也加大了各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作成本，致使干群關(guān)系愈加緊張。
　　二、樂都縣農(nóng)村土地承包糾紛的主要類型、產(chǎn)生原因及特點(diǎn)
　　1.土地糾紛的主要類型
　　(1)“機(jī)動(dòng)地”、“四荒地”發(fā)包不規(guī)范產(chǎn)生糾紛
　　過去，部分鄉(xiāng)村干部在發(fā)包集體“四荒地”、“機(jī)動(dòng)地”等土地時(shí)，沒有嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的原則和程序進(jìn)行，沒有召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，只是在個(gè)別商議或決定后進(jìn)行發(fā)包。由于過去種地效益低，農(nóng)民對(duì)集體“四荒地”、“機(jī)動(dòng)地”等此類土地由誰來承包、承包費(fèi)的高低并不關(guān)注，但隨著中央惠農(nóng)政策的出臺(tái)，種地效益日益顯現(xiàn)，致使農(nóng)民紛紛要求承包土地，甚至部分農(nóng)戶以種種理由要求終止現(xiàn)承包戶的合同，按人口全部平均分掉或按戶平均承包這些土地，從而引發(fā)糾紛。
　　(2)因家庭土地承包經(jīng)營(yíng)引發(fā)的糾紛
　　突出表現(xiàn)在：①侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)糾紛。一是個(gè)別村集體經(jīng)濟(jì)社織收回農(nóng)民承包土地抵頂欠款引發(fā)糾紛，二是在二輪土地延包時(shí)，許多鄉(xiāng)(鎮(zhèn))收回了戶在人不在的外出務(wù)工農(nóng)民承包地及出嫁婦女承包地引發(fā)糾紛。如壽樂鎮(zhèn)有1戶農(nóng)民上訪，要求返還二輪延包時(shí)被收回的外出務(wù)工的承包地。
　　②土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)不到位引發(fā)糾紛。在土地二輪延包時(shí)，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)二輪延包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，致使仍有部分村社到目前為止沒有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到戶而引發(fā)糾紛。
　　(3)農(nóng)戶與村社集體之間的矛盾糾紛
　　稅改前，由于種田效益低下，農(nóng)民增收緩慢，農(nóng)村大量勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，造成許多土地撂荒閑置。所在村社集體為了保證集體收入，完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，對(duì)撂荒地進(jìn)行整合集中，且大部分以合同方式承包給種植大戶或外地農(nóng)民。稅改后，隨著種田效益的提高，外出務(wù)工農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)，紛紛返鄉(xiāng)，要求重新承包土地，但村社已將土地對(duì)外發(fā)包，并簽訂了土地合同，無地可包，從而造成農(nóng)戶與村集體之間發(fā)生矛盾糾紛。
　　(4)因土地所有權(quán)權(quán)屬不清引發(fā)的糾紛
　　一是集體土地與國(guó)有土地權(quán)屬不清引發(fā)糾紛。由于歷史原因，八十年代的集體土地通過開發(fā)發(fā)包后，因集體土地與國(guó)有土地所有權(quán)限的重新確定而變?yōu)閲?guó)有土地，引起矛盾糾紛。二是村與社、村與村民、村民之間因承包地地界位置不清引發(fā)糾紛。如碾伯鎮(zhèn)前莊村和社就發(fā)生了土地權(quán)屬的問題。
　　2.產(chǎn)生土地糾紛的主要原因
　　從目前調(diào)查的情況來看，引發(fā)我縣農(nóng)村土地承包糾紛的主要原因有以下幾方面：
　　一是國(guó)家惠農(nóng)政策的刺激。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收的政策，使得土地上的負(fù)擔(dān)減少，土地使用收益增加，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種田積極性，很多農(nóng)民由原來的冷漠甚至拒絕土地轉(zhuǎn)變?yōu)闋?zhēng)取土地，在爭(zhēng)取土地的過程中難免發(fā)生利益沖突，產(chǎn)生糾紛。
　　二是遺留問題引起糾紛。首先，在二輪土地延包時(shí)，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均根據(jù)當(dāng)時(shí)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則制定了符合本地實(shí)際的土地延包實(shí)施方案，而方案中有些條款與現(xiàn)行的法律法規(guī)不相符，從而引發(fā)矛盾。其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證存在底冊(cè)不準(zhǔn)確、四至不清等問題，產(chǎn)生糾紛時(shí)難以查明事實(shí)。隨著時(shí)間的推移及基層干部的頻繁調(diào)動(dòng)，個(gè)別鄉(xiāng)村存在檔案丟失的現(xiàn)象，也給糾紛的解決帶來一定的困難。
　　三是部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，個(gè)別村干部法制觀念滯后引起糾紛。由于國(guó)家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地效益明顯增加，使農(nóng)民感覺到種地不僅不貼本，反而有利可圖。個(gè)別村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，不管當(dāng)初是否自愿流轉(zhuǎn)土地，現(xiàn)在均要求繼續(xù)承包責(zé)任地，出現(xiàn)了搶種自己原來承包地的現(xiàn)象，使土地承包合同無法繼續(xù)履行引發(fā)糾紛。個(gè)別基層干部法制觀念滯后，當(dāng)初簽訂的土地承包合同內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，留有空白，存在歧義，致使在合同履行過程中發(fā)生爭(zhēng)議，引發(fā)糾紛。如碾伯鎮(zhèn)四崗村就發(fā)生因土地承包合同內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，留有空白，與經(jīng)營(yíng)權(quán)證不符的上訪事件。
　　3.土地糾紛的主要特點(diǎn)
　　一是糾紛的群體性。由于土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛大都涉及多數(shù)農(nóng)民，容易成為群體性信訪，少則幾人、幾十人，多則上百人甚至幾百人，處理結(jié)果往往會(huì)牽涉到社會(huì)和諧穩(wěn)定。
　　二是糾紛的激化性。由于過去農(nóng)村土地承包合同不夠規(guī)范，承包主體、程序、權(quán)利義務(wù)關(guān)系及解決爭(zhēng)議的機(jī)制不夠明確和健全；加之部分農(nóng)民文化知識(shí)普遍不高、法律知識(shí)較為淡薄，容易受社會(huì)不良現(xiàn)象的影響或受一些不懂法的村民的煽動(dòng)，發(fā)生糾紛時(shí)當(dāng)事人不是通過法律途徑來解決，而是采取越級(jí)上訪、集體上訪、重復(fù)上訪的辦法，影響社會(huì)穩(wěn)定。
　　三是糾紛范圍具有廣泛性。以往農(nóng)村土地糾紛多發(fā)生在農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，發(fā)生在農(nóng)村土地制度框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)生活中，但隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)民與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府之間、農(nóng)民與土地使用單位之間、農(nóng)民與工商企業(yè)之間的矛盾和沖突使糾紛的范圍更加廣泛。
　　四是糾紛主體具有多樣性。農(nóng)村土地糾紛的主體包括作為集體經(jīng)濟(jì)社織的村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、土地征用的相關(guān)單位、單個(gè)農(nóng)戶、外村的村委會(huì)或村民；此外，近幾年因外嫁女、喪偶、外出讀書或打工等導(dǎo)致戶籍變動(dòng)引發(fā)的糾紛也日益增多，使糾紛主體呈現(xiàn)多樣化特