肖玉香

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院， 湖南 長沙 410004）

“三公”經(jīng)費公開的法制缺失與完善

肖玉香

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院， 湖南 長沙 410004）

“三公”經(jīng)費公開是預(yù)算公開的重要組成部分。從中央決定要求九十八個中央級預(yù)算部門公開2010年度“三公”經(jīng)費決算支出和2011年度“三公”經(jīng)費預(yù)算支出以來，“三公”經(jīng)費公開出現(xiàn)了公開的部門不齊全、時間不統(tǒng)一、內(nèi)容不明細和格式不規(guī)范的狀況。分析原因,主要是法律和制度的缺失，即《預(yù)算法》遲遲未修訂形成的法律缺失和預(yù)算會計制度不健全形成的核算制度缺失。完善措施是盡快修訂《預(yù)算法》，更新現(xiàn)行預(yù)算會計制度。

“三公”經(jīng)費；公開；法制缺失，完善

一、“三公”經(jīng)費公開的背景及現(xiàn)狀

“三公”經(jīng)費是指預(yù)算部門用財政撥款支出的公務(wù)接待費、因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車輛購置及運行費三項經(jīng)費，俗稱公款吃喝、公費出國和公車消費?！叭苯?jīng)費來源于財政預(yù)算撥款，近年來，因為“三公”經(jīng)費開支逐年增加且不透明廣受社會公眾關(guān)注和質(zhì)疑。

“三公”經(jīng)費公開的目的是為了滿足社會公眾（納稅人）對于預(yù)算支出的知情權(quán)，接受社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！叭苯?jīng)費公開始于2011年“兩會”，在會上，全國人大財經(jīng)委員會表示將在2010年中央財政決算報告中公開“三公”經(jīng)費支出情況。2011年3月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，在向全國人大常委會報告中央財政決算時，報告“三公”經(jīng)費支出情況，并向社會公開。2011年5月，國務(wù)院常務(wù)會議要求九十八個中央預(yù)算部門在6月份向社會公開2010年“三公”經(jīng)費決算支出和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算支出數(shù)據(jù)[1]。2011年6月30日，2010年中央決算報告獲得全國人大常委會表決通過，并首次在年度決算報告中公布“三公”經(jīng)費支出。經(jīng)過匯總，2010年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位“三公”經(jīng)費支出合計為94.7億元，其中，公務(wù)接待費15.28億元，出國（境）經(jīng)費17.73億元，車輛購置及運行費61.69億元[2]。

2011年4月14日，科技部公布了2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況，成為第一家公開“三公”經(jīng)費的部門。時隔近三個月后，2011年7月6日，中國工程院公布了2010年“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年因公出國（境）經(jīng)費預(yù)算數(shù)，成為第一家公布2010年“三公”經(jīng)費決算數(shù)的部門[3]。截止到2011年7月底，距國務(wù)院要求公開的時間過去一個月之后，九十八個被要求公開“三公”經(jīng)費的部門中，還有幾個部門以涉及國家機密為由沒有公開“三公”經(jīng)費。

首次公開“三公”經(jīng)費標(biāo)志著我國預(yù)算公開的一大進步，但還存在以下問題：一是本次“三公”經(jīng)費公開的依據(jù)是國務(wù)院的行政命令，不是法律條文。二是在公開時間上，國務(wù)院要求要在6月份完成公開，實際上除了個別部門以外，基本上是在7月份公開的。全國人大常委會批準(zhǔn)2010年決算報告是在6月30日，也就是說要求公開的時間在決算報告批準(zhǔn)之前。三是在公開的范圍上，本次公開只涉及到九十八個中央級預(yù)算部門，沒有包括地方政府級預(yù)算單位。中央級預(yù)算部門中，也有一些部門以涉及國家機密為由沒有公開。四是在公開的內(nèi)容上，有的部門只有預(yù)算數(shù)，沒有決算數(shù)。有的部門“三公”不全，只有“一公”或者“兩公”。有的部門對“三公”經(jīng)費下的具體項目進行了詳細說明，多數(shù)部門沒有說明。五是在公開的形式上，有的部門是表格式，有的部門是文字式，有的部門是表格和文字兼顧式。六是對沒有履行公開義務(wù)的部門缺乏處罰措施。

出現(xiàn)以上問題的主要原因是法律和制度的缺失，即是處于高端層面的《預(yù)算法》遲遲未修訂形成的法律缺失、處于基礎(chǔ)層面的預(yù)算會計制度不健全形成的核算制度缺失和處于中間層面的監(jiān)督機制的缺失所造成的。因此，盡快修訂《預(yù)算法》，更新現(xiàn)行預(yù)算會計制度和健全社會監(jiān)督機制是解決“三公”經(jīng)費公開問題的重要途徑。

二、“三公”經(jīng)費公開的法律缺失與完善

“三公”經(jīng)費公開是預(yù)算決算公開的重要組成部分，預(yù)算決算公開應(yīng)屬于《預(yù)算法》規(guī)范的范疇。然而，實際上預(yù)算決算公開的法規(guī)出現(xiàn)了繁多與缺失兩種局面，一方面，近年來有關(guān)預(yù)算決算公開的規(guī)章層出不窮，效果卻不盡人意。另一方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒有涉及預(yù)算決算公開的相關(guān)條款，“三公”經(jīng)費公開無法可依。

國務(wù)院于2007年、2008和2010年先后頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》）、《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（簡稱《意見》）和《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》，對政府信息公開的范圍、方式與程序、監(jiān)督與保障、管理體制、協(xié)調(diào)機制、保密審查等問題進行了規(guī)定。財政部分別于2008年和2010年頒布了《關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），對財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)思想與原則、主要內(nèi)容、工作方式、主動公開、依申請公開和預(yù)算信息公開的基礎(chǔ)工作進行了規(guī)定。2011年11月，國務(wù)院法制辦公室公布《機關(guān)事務(wù)管理條例(征求意見稿)》，要求縣級以上政府部門定期公開“三公”經(jīng)費[4]。

如此多的《條例》、《意見》和《指導(dǎo)意見》讓人眼花繚亂，事實證明，效果并不理想。這些《條例》、《意見》和《指導(dǎo)意見》只是政府部門的規(guī)章，不具有強制性的法律效力，甚至有些條款成了某些預(yù)算部門拒絕公開的借口。

然而，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》分別頒布于1994年和1995年，其中沒有涉及預(yù)算決算公開的相關(guān)內(nèi)容，更談不上“三公”經(jīng)費公開事項?！额A(yù)算法》已經(jīng)不能滿足規(guī)范預(yù)算決算公開的要求，《預(yù)算法》的修訂勢在必行。

我國《預(yù)算法》的修訂工作已經(jīng)歷時多年，2011年11月16日召開的國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)通過了《中華人民共和國預(yù)算法修正案(草案)》，據(jù)悉該草案只公布了《預(yù)算法》修訂的五項基本原則，沒有公布修訂的具體內(nèi)容，給《預(yù)算法》的修訂留下了很大的空間。為此筆者建議在《預(yù)算法》的修訂中應(yīng)該明確以下幾方面的內(nèi)容。

首先，要明確各級人民代表大會、各級政府、預(yù)算單位和社會公眾的權(quán)利和義務(wù)，即各級人民代表大會負責(zé)審批本級預(yù)算單位的預(yù)算和決算，各級預(yù)算單位負責(zé)編制和公開本級單位的預(yù)算和決算，社會公眾有權(quán)監(jiān)督和舉報預(yù)算和決算中存在的問題。

第二，要明確預(yù)算決算公開的時間，我國現(xiàn)行的預(yù)算年度是公歷1月1日到12月31日，而預(yù)算案通過一般在3月份召開的 “兩會”，決算的審批在6月份的全國人大常委會，因此，要明確預(yù)算審批之前預(yù)算的執(zhí)行問題，明確預(yù)算決算的公開要在決算審批之后的多長時間之內(nèi)。

第三，要明確預(yù)算決算編制及公開的范圍，應(yīng)該將全部財政資金納入預(yù)算管理的范圍，取消現(xiàn)行的預(yù)算外資金的概念和內(nèi)容。應(yīng)該將全部預(yù)算單位納入公開的范圍，包括中央和各級地方級預(yù)算單位。

第四，要明確預(yù)算決算編制和公開的內(nèi)容，要按照每年《政府收支分類科目》的內(nèi)容，預(yù)算收入部分按照類、項、款和目四級編制和公開，預(yù)算支出分別按照功能分類編制和公開到“目”和按照經(jīng)濟分類編制和公開到“款”。

第五，要明確預(yù)算決算的編制方法、形式和公開方式，特別要明確財政決算報告要以預(yù)算單位的會計核算資料為直接依據(jù)，而不是統(tǒng)計的結(jié)果。

第六，要明確法律責(zé)任，明確對拒不公開預(yù)算決算的責(zé)任人的律法處罰。

三、“三公”經(jīng)費公開的會計核算制度缺失與完善

本次中央預(yù)算部門在公開“三公”經(jīng)費時，多數(shù)部門提到和用到的是統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實際上，“三公”經(jīng)費的預(yù)算和決算應(yīng)以會計數(shù)據(jù)為依據(jù)。

關(guān)于“三公”經(jīng)費的會計核算正在不斷完善。我國現(xiàn)行的預(yù)算會計制度頒布于1998年，包括《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《財政總預(yù)算會計制度》等，并制定了相應(yīng)的《政府預(yù)算收支科目》。2004年財政部開始對政府收支分類改革進行研究，出臺了《政府收支分類改革方案》，2005年開始在部分省份和部分中央部門進行模擬試點，年底國務(wù)院批準(zhǔn)了改革方案。2007年1月開始全面實施，并按照新的《政府收支分類科目》編制財政預(yù)算報告。

《政府收支分類科目》按照功能分類，將財政預(yù)算收入分為類、款、項、目四級科目。例如，稅收收入（類）——增值稅（款）——國內(nèi)增值稅（項）——國有企業(yè)增值稅（目）等，逐級分解，由大到小。財政預(yù)算支出分別按照功能分類和按照經(jīng)濟分類，按照功能分類是根據(jù)政府部門的職能，分為類、款、項三級科目，“類”級科目反映政府部門的主要職能，共分為16類，例如，“一般公共服務(wù)”為第一類科目。“款”級科目反映政府部門履行其職能時所要從事的主要活動，例如“人大事務(wù)”為“一般公共服務(wù)”下的款級科目?！绊棥奔壙颇糠从衬稠椈顒酉碌木唧w事項，例如“行政運行”為“人大事務(wù)”下的項級科目。財政預(yù)算支出按經(jīng)濟分類是按照支出的用途分類，分為類和款兩級科目，例如，工資福利支出（類）——基本工資（款）等?！叭苯?jīng)費支出體現(xiàn)在按照經(jīng)濟分類的款級科目中，“公務(wù)接待費”、“因公出國（境）經(jīng)費”是“商品和服務(wù)支出”類級科目下面的兩個款級科目，“公務(wù)車輛購置及運行費’是“商品和服務(wù)”類級科目下的“公務(wù)用車運行維護費”與“基本建設(shè)支出”類級科目下的“公務(wù)用車購置”兩個款級科目的合計[5]。

頒布于1998年的現(xiàn)行預(yù)算會計制度已經(jīng)嚴重滯后于政府收支分類的改革進程，盡管財政部于2006年先后下達了《關(guān)于政府收支分類改革后行政單位會計核算問題的通知》、《關(guān)于政府收支分類改革后財政總預(yù)算會計預(yù)算外資金財政專戶會計核算問題的通知》、《關(guān)于政府收支分類改革后事業(yè)單位會計核算問題的通知》，對相關(guān)會計科目的核算內(nèi)容進行了補充說明，但沒有形成完整的核算體系。目前高校適用的政府與非營利組織會計教材大多沿用現(xiàn)行預(yù)算會計制度，明顯已經(jīng)過時。因此，建議在《預(yù)算法》修訂之后，盡快更新現(xiàn)行預(yù)算會計制度。

新的預(yù)算會計制度應(yīng)該充分體現(xiàn)《預(yù)算法》修訂的具體內(nèi)容和政府收支分類等改革的成果，使《預(yù)算法》、政府采購、財政國庫集中支付和收支兩條線等預(yù)算管理制度與預(yù)算會計核算方法形成一套完整的體系，使包括“三公”經(jīng)費公開的預(yù)算決算公開真正落到實處。為此提出三方面的建議。

第一，要取消和調(diào)整《政府收支分類科目》經(jīng)濟分類中的相關(guān)類級科目和款級科目，取消“其他支出”類級科目，將“其他支出”類級科目下的各款級科目劃歸相關(guān)的類和款。取消所有類級科目下“其他”款級科目，將其內(nèi)容具體化。將“商品和服務(wù)支出（類）”下的“其他交通工具運行維護（款）”和“基本建設(shè)支出（類）”下的“其他交通工具購置（款）”具體化，目的是避免將“三公”經(jīng)費支出列入“其他”類或款級科目，避免隱藏“三公”經(jīng)費開支。

第二，要將預(yù)算單位的會計核算科目、會計報表與《政府收支分類科目》統(tǒng)一起來，具體核算和報告與本預(yù)算單位相關(guān)的預(yù)算收入和支出。

第三，要增加“三公”經(jīng)費支出明細報表，并適用于全國所有預(yù)算單位。報表中應(yīng)該計算出單位人均“三公”經(jīng)費開支，以便于橫向比較。

只有建立在全面、客觀的預(yù)算會計核算基礎(chǔ)上的“三公”經(jīng)費公開才能真實可靠，期待在新的《預(yù)算法》下，那些違背公眾利益、隨意開支“三公”經(jīng)費、拒不公開“三公”經(jīng)費的責(zé)任人受到應(yīng)有的處罰。

[1] 人民網(wǎng). “三公”經(jīng)費公布進展[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/GB/8198/226169/index.html

[2] 財政部預(yù)算司. 中央本級“三公”經(jīng)費2010年支出和2011年預(yù) 算 情 況 [EB/OL].（2011-7-8）[2011-7-13]. http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/13/content_1905691.htm

[3] 人民網(wǎng).中央部門“三公”經(jīng)費公開時間排行榜[EB/OL]. [2011-7-30]. http://politics.people.com.cn/GB/1027/15159247.html

[4] 國務(wù)院法制辦公室. 關(guān)于《機關(guān)事務(wù)管理條例（征求意見稿）》公開征求意見的說明[EB/OL]. [2011-11-21].http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/21/content_1999353.htm

[5] 財政部. 2011年政府收支分類科目[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2010：189－212.

The Legal Deficiency and Its Perfection about the Three Kinds of Governmental Costs Report

XIAO Yu-xiang

(Business School, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

The three kind costs report of government is an important part of the budget. Since the Central Committee decided to require ninety-eight central budgets for public annual accounts of 2010 and annual Budget of 2011, the publicity of the governmental expense is characterized by the incompleteness of reports by different departments, the disunity of reporting times, the lack of details in contents and irregularity of reporting formats. The reasons mainly lie in the legal and institutional deficiency, namely legal flaw and the imperfection of budget accounting system caused by the unrevised “ budget law” having left the deficiency of the accounting system. The measure to improve it is to amend the” budget law” as early as possible, to update the current budget accounting system.

three kind costs of government; report; the legal defect; perfect

D035

A

1673-9272(2012)02-0105-03

2012-03-29

肖玉香（1962-），女，湖南澧縣人，中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士，研究方向:企業(yè)財務(wù)會計理論與實踐。

[本文編校：易雪玲]