康紀(jì)田

(湖南婁底行政學(xué)院,湖南 婁底 417000)

多年來，礦區(qū)分割零散、范圍重疊、井架林立、越界糾紛頻繁等方面的問題嚴(yán)重，導(dǎo)致全國性的礦產(chǎn)資源整合運(yùn)動(dòng)并無明顯效果。其中，礦區(qū)功能定位以及范圍劃分混亂，是礦業(yè)市場秩序混亂的制度性原因。因?yàn)橹贫壬蠜]有明確的礦區(qū)體系，礦區(qū)設(shè)立時(shí)便將這種不確定性貫穿其中，以至于制約礦業(yè)開發(fā)的全過程。

1 從現(xiàn)行制度中盤點(diǎn)礦區(qū)格局

學(xué)術(shù)界將礦區(qū)系統(tǒng)歸總為單一性的礦區(qū)，認(rèn)為礦區(qū)是指由行政機(jī)關(guān)依法劃定的、在一定范圍內(nèi)包含礦產(chǎn)資源的、由礦山企業(yè)通過井巷工程實(shí)施開采行為的空間區(qū)域；主要由特定礦產(chǎn)、礦區(qū)邊界范圍及開采范圍、生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的工業(yè)廣場和建筑設(shè)施、開采期限等多個(gè)要素組成[1]?？此迫?，實(shí)際上礦區(qū)就成了一個(gè)無所不包的大筐。當(dāng)學(xué)術(shù)研究中的籠統(tǒng)結(jié)論，最終導(dǎo)致礦業(yè)制度構(gòu)建的混亂。在礦業(yè)立法時(shí)，立法者心目中并沒有層次性的礦區(qū)概念，致使礦業(yè)制度中關(guān)于范圍、礦區(qū)、礦區(qū)范圍、開采范圍以及劃定礦區(qū)范圍等概念往往不加區(qū)別地交替使用，并經(jīng)常被不同程度地偷換。這已嚴(yán)重影響到礦業(yè)法律的合理設(shè)置，需要甄別和統(tǒng)一。

1.1 制度中的“礦區(qū)”與“范圍”相統(tǒng)一

1994年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第6條明確了下列用語的含義：采礦權(quán)是指在采礦許可證規(guī)定的“范圍內(nèi)”開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利；國家的規(guī)劃“礦區(qū)”，是指國家根據(jù)建設(shè)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。該條規(guī)定較早地分別使用了“范圍”和“礦區(qū)”兩個(gè)基本概念，其中“礦區(qū)”的使用與1986年制定的《礦產(chǎn)資源法》中關(guān)于“礦區(qū)”的含義基本相同。

可以看出，這里的“范圍”和“礦區(qū)”是相統(tǒng)一的。一方面是關(guān)于“范圍”。采礦許可證規(guī)定的“范圍內(nèi)”：是指特定礦產(chǎn)歸屬物權(quán)的區(qū)域內(nèi)，是主體在一定期限內(nèi)有權(quán)支配礦產(chǎn)的權(quán)利范圍，不是從事礦業(yè)“活動(dòng)”的范圍。采礦許可證是經(jīng)批準(zhǔn)從事開采特定對(duì)象的市場準(zhǔn)入證，“范圍內(nèi)”就是經(jīng)批準(zhǔn)開采的唯一“對(duì)象”*經(jīng)批準(zhǔn)開采的“對(duì)象”，不是經(jīng)批準(zhǔn)的“對(duì)象”。因?yàn)樾姓鷾?zhǔn)的是從事“開采”的行為活動(dòng)，不是礦產(chǎn)物的歸屬權(quán)。這是我們目前的礦業(yè)制度中長期分不清的頑癥，也是阻礙現(xiàn)代礦業(yè)制度構(gòu)建和發(fā)展的頑癥，后文所要提到的就是頑癥所致。。這個(gè)對(duì)象，就是具有法律效力的、可排他性支配的資源性“已設(shè)礦區(qū)”。另一方面是關(guān)于“礦區(qū)”。主要指資源性礦區(qū)，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第6條明確規(guī)定：規(guī)劃“礦區(qū)”就是指礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。這已經(jīng)明確了該礦區(qū)就是資源性礦區(qū)，因?yàn)檫€處于規(guī)劃階段，所以該種礦區(qū)屬于“待設(shè)礦區(qū)”。將這兩個(gè)方面結(jié)合，使制度中的“范圍”與“礦區(qū)”有了內(nèi)在聯(lián)系而相互統(tǒng)一；范圍就是同一礦區(qū)的邊界，這說明采礦許可證規(guī)定的“范圍內(nèi)”就是指“礦區(qū)”的邊界以內(nèi)。

1.2 制度中的“礦區(qū)范圍”和“開采范圍”相矛盾

僅有“礦區(qū)”的邊界以內(nèi)的“范圍”，顯得過于單調(diào)。礦業(yè)制度便將“礦區(qū)”與“范圍”擴(kuò)展為“礦區(qū)范圍”和“開采范圍”。這種擴(kuò)展顯得周全一些，但是相互之間也顯得邏輯混亂。

《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第11條規(guī)定：開辦礦山企業(yè)，除應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件外，并應(yīng)當(dāng)有確定的“礦區(qū)范圍”和“開采范圍”。從法律規(guī)定與采礦登記來看，礦區(qū)范圍和開采范圍顯然是兩個(gè)不同的內(nèi)容。學(xué)術(shù)界認(rèn)為兩者截然分開有充足理由：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家相應(yīng)行政機(jī)關(guān)通過管理礦產(chǎn)資源而便于劃定開采范圍，因而將開采范圍列為行政許可對(duì)象；礦區(qū)范圍完全不同，礦區(qū)范圍需要土地使用權(quán)，由于土地不但分為國家所有和集體所有兩種形式，而且存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用途的障礙，占用集體所有土地要先辦理征用手續(xù)。所以，礦業(yè)立法“將其區(qū)分為礦區(qū)范圍和開采范圍具有十分重要的實(shí)際意義”[2]。根據(jù)其理由可以得出結(jié)論：法律要求確定的“開采范圍”，與采礦許可證規(guī)定的“范圍”含義相同，都屬于資源性礦區(qū)；而“礦區(qū)范圍”因?yàn)樾枰k理土地征用手續(xù)，屬于生產(chǎn)性礦區(qū)或生活性礦區(qū)。礦業(yè)制度的系列規(guī)定應(yīng)證了這種結(jié)論，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第30條規(guī)定：采礦權(quán)人享有按照采礦許可證規(guī)定的“開采范圍”從事開采活動(dòng)的權(quán)利、享有在“礦區(qū)范圍”內(nèi)建設(shè)采礦所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施的權(quán)利。該條規(guī)定第一項(xiàng)權(quán)利，就是指有權(quán)在采礦許可證規(guī)定的“范圍內(nèi)”開采；該條規(guī)定第二項(xiàng)權(quán)利，就是指有權(quán)設(shè)立生產(chǎn)性礦區(qū)和生活性礦區(qū)。

根椐分析得知，“開采范圍”與采礦許可證規(guī)定的“范圍”，兩者含義重合；而“范圍” 又與“礦區(qū)”是相統(tǒng)一的。但是，“礦區(qū)范圍”又不是“礦區(qū)”與“范圍”的合并，獨(dú)立存在的“礦區(qū)范圍”統(tǒng)領(lǐng)著生產(chǎn)性礦區(qū)和生活性礦區(qū)。這樣，礦區(qū)、范圍、開采范圍、礦區(qū)范圍四個(gè)概念同時(shí)存在于一個(gè)法律之中，可相互之間既沒有層次，也不是并列關(guān)系，既存在重合現(xiàn)象，又明顯的涵蓋不足。在制度安排中出現(xiàn)這種混亂現(xiàn)象，凸顯立法的理論準(zhǔn)備不充分。

1.3 制度中的“劃定礦區(qū)范圍”彰顯公權(quán)力越位

關(guān)于“開采范圍”，應(yīng)屬于采礦技術(shù)中的用語，作為法律用語很不適合。除了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》以外，只是在1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》第13條規(guī)定中出現(xiàn)過，在1996年修改《礦產(chǎn)資源法》時(shí)取消了“開采范圍”的規(guī)定。*在《礦產(chǎn)資源法》修改前后，都找不到取消“開采范圍”的理由，但在2011年修改的《煤炭法》第18條、第31條中仍保留“有計(jì)劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍”等規(guī)定。而且，自《礦產(chǎn)資源法》修改及其以后，除了少數(shù)地方仍使用“礦區(qū)”以外，多數(shù)情況下使用的是“礦區(qū)范圍”，基本上以“礦區(qū)范圍”代替礦區(qū)的全部概念。1998年頒布《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第32條規(guī)定對(duì)“礦區(qū)范圍”專門做了解釋：“本辦法所稱礦區(qū)范圍，是指經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域”。這里的“礦區(qū)范圍”，包括了資源性礦區(qū)與生產(chǎn)性礦區(qū)，其中“井巷工程設(shè)施分布范圍”就屬于生產(chǎn)性礦區(qū)?！兜V產(chǎn)資源法》修改廢除“開采范圍”的同時(shí)，也刪除了生活性礦區(qū)。然而，“礦區(qū)范圍”則發(fā)生了根本性變化，吸收了原來的“開采范圍”。這樣，就更加顯得邏輯混亂了。

特別是，《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)又將“礦區(qū)范圍”遞進(jìn)到“劃定礦區(qū)范圍”。2011年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》第1條明確：“劃定礦區(qū)范圍是指登記管理機(jī)關(guān)對(duì)劃定礦區(qū)范圍申請(qǐng)人提出的可供開采礦產(chǎn)資源范圍及擬設(shè)開采工程分布范圍的立體空間區(qū)域，依法審查批準(zhǔn)的行政行為”。從礦區(qū)范圍到劃定礦區(qū)范圍的區(qū)別，就在于后者的“劃定”，是經(jīng)過相應(yīng)職權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)了的，可將后者視為行政許可行為。問題是，資源性礦區(qū)與生產(chǎn)性礦區(qū)都要經(jīng)過行政許可，*這就是上述所說的頑癥，資源物權(quán)要經(jīng)行政許可才能設(shè)立，這在法理上無法說得通。但就是這樣的落后制度一直奉行，至今還沒有看到變革的希望。這在制度設(shè)置上，明顯地又是一種較大的倒退。財(cái)產(chǎn)性物權(quán)要經(jīng)行政許可，是公權(quán)力越權(quán)的重要表現(xiàn)。這在實(shí)踐中帶來諸多后果，尤其是礦界糾紛和越界開采的處置等，都要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)。《礦產(chǎn)資源法》第49條規(guī)定：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理”。根據(jù)規(guī)定，礦山企業(yè)之間就礦區(qū)范圍之間產(chǎn)生的爭議，依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處理或裁決前置[3]。然而，爭議的對(duì)象是民事物權(quán)，卻要由行政裁決前置，真不可思議。

2 從功能方面界定礦區(qū)體系

礦區(qū)，是以礦產(chǎn)為主的，與土地、水、生物等要素所組成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的物質(zhì)資源區(qū)域；是利用機(jī)械設(shè)備、技術(shù)與方法、電力、交通運(yùn)輸、市場需求等諸要素對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)的勞動(dòng)場所；是在資源開發(fā)利用過程中，與經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、環(huán)境的、人口的諸要素和諸方面相互依存的社會(huì)系統(tǒng)；是礦山與人力資源、社會(huì)組織與活動(dòng)、政府管理等進(jìn)行交往的企業(yè)所在地。與生態(tài)性的林區(qū)、生活性的住宅小區(qū)以及商業(yè)性的工業(yè)園區(qū)比，具有鮮明的特性：開放性，礦區(qū)與物質(zhì)市場、生態(tài)環(huán)境、公民社會(huì)以及世貿(mào)組織之間,進(jìn)行著物質(zhì)、能量和信息的交換，相互聯(lián)系和相互作用而總是處于開放狀態(tài)；動(dòng)態(tài)性，礦區(qū)的資源是靜態(tài)的，對(duì)礦區(qū)的開發(fā)和開發(fā)所需要的環(huán)境、條件、設(shè)施和場所等，隨著時(shí)間的向前推移而每天都在不停地變化；復(fù)雜性，多功能的礦區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的體系，由多種形式、多種層次的礦區(qū)子系統(tǒng)組成，子系統(tǒng)之間交互作用而有著千絲萬縷的聯(lián)系。礦區(qū)系統(tǒng)的空間結(jié)構(gòu)、資源開發(fā)與利用、組成要素、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向等，因功能不同而呈現(xiàn)出復(fù)雜的結(jié)構(gòu)狀態(tài)[4]。

2.1 沒有物理邊界的社會(huì)性礦區(qū)

礦山企業(yè)所在地的礦區(qū)，是以對(duì)礦產(chǎn)物的開采、加工為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工業(yè)區(qū)域；不僅僅是一個(gè)企業(yè)實(shí)體，而是一個(gè)人與人之間相互依存的社會(huì)性關(guān)系整體，是結(jié)構(gòu)復(fù)雜的、多樣性的礦業(yè)社區(qū)。礦區(qū)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，包括資源生態(tài)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面：礦山企業(yè)屬于礦區(qū)的一部分，而不是礦區(qū)屬于礦山企業(yè)；礦區(qū)包括礦山企業(yè)、相關(guān)他人以及社會(huì)組織等組成區(qū)域性社會(huì)，尤其是資源型的礦業(yè)城市更典型；與政治性管制區(qū)、公益性服務(wù)區(qū)、生活性的住宅區(qū)以及商業(yè)性的工業(yè)園區(qū)等組成一定范圍的社會(huì)生活共同體；其表現(xiàn)形態(tài)或者是一個(gè)村莊、一個(gè)集鎮(zhèn)，或者是一座城市的街區(qū)，乃至整座城市。

這種礦區(qū)的主要特點(diǎn)是開放性。礦山企業(yè)是生活在社會(huì)中的一定區(qū)域，社會(huì)因礦業(yè)開發(fā)而進(jìn)步和繁榮，礦山企業(yè)因社會(huì)提供的條件與支持而存在和發(fā)展。這種相互依存性的關(guān)系，導(dǎo)致礦區(qū)與社會(huì)相關(guān)聯(lián)人的生活之間沒有邊界。礦山企業(yè)對(duì)于社會(huì)來說，礦區(qū)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化的影響是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,其范圍和對(duì)象具有較多的不確定性；社會(huì)對(duì)于礦山企業(yè)來說，社會(huì)為礦區(qū)提供生活服務(wù)、公共秩序和安全條件等，僅以社會(huì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，而不存在明顯的范圍或邊界。

礦區(qū)的開放性體現(xiàn)了礦區(qū)的社會(huì)性特點(diǎn)。礦區(qū)里的企業(yè)融入社區(qū)之中的社會(huì)關(guān)系，就像海里的一滴海水的相互依存關(guān)系。其社會(huì)性決定了礦區(qū)的礦山企業(yè)同時(shí)應(yīng)該是社區(qū)的“居民”，即“礦山企業(yè)公民”身份。礦山企業(yè)公民，在社區(qū)中承擔(dān)重要的社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)責(zé)任，對(duì)社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)。礦山企業(yè)，既是礦區(qū)里的經(jīng)濟(jì)人，以利潤最大化為目標(biāo)，又是礦區(qū)與社會(huì)相聯(lián)系的“社會(huì)人”，以社區(qū)乃至社會(huì)整體福利為目標(biāo)。社會(huì)人身份以社會(huì)整體發(fā)展為目標(biāo)，是礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“社會(huì)責(zé)任”。承擔(dān)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任，是社會(huì)性礦區(qū)的主要功能。礦山企業(yè)，除了為股東謀利益以外還要為社區(qū)利益做貢獻(xiàn)，就源自礦業(yè)社區(qū)的社會(huì)功能。發(fā)揮社會(huì)功能的礦區(qū)，應(yīng)稱為“社會(huì)性礦區(qū)”。

礦區(qū)的社會(huì)功能，是以“利益相關(guān)者理論”為依據(jù)的。就是在這個(gè)社會(huì)中，自己獲得利益的同時(shí)要讓社會(huì)相關(guān)聯(lián)他人也有同等的獲利機(jī)會(huì)和權(quán)利。其社會(huì)功能及其理論，在法律上表現(xiàn)為一種現(xiàn)代相鄰關(guān)系。礦業(yè)相鄰關(guān)系，是指礦山企業(yè)與相鄰對(duì)方之間因礦業(yè)行為而發(fā)生的雙向性權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其中相鄰對(duì)方，是指以礦山企業(yè)為“圓心”的凡與礦業(yè)行為有直接關(guān)聯(lián)的周圍所有個(gè)人、家庭與組織等。礦山企業(yè)的開發(fā)行為權(quán)利向相鄰對(duì)方進(jìn)行必要的延伸，而相鄰對(duì)方為礦山企業(yè)提供最低限度的必要便利。如果礦山企業(yè)缺乏這種“最低性”和“必要性”的便利，則無法行使自己的權(quán)利[5]。 現(xiàn)代礦業(yè)相鄰關(guān)系，就是礦區(qū)與社區(qū)之間的社會(huì)關(guān)系，屬于物權(quán)法范疇。

2.2 有物理邊界的經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)

社會(huì)性礦區(qū)不應(yīng)有邊界，越開放越能發(fā)揮其社會(huì)功能，企業(yè)融入社會(huì)是更好的。但是，更多種類的礦區(qū)必須有明確的物理邊界，并以是否在邊界范圍內(nèi)活動(dòng)判斷其行為的合法性。而且，合理、明確的邊界范圍，是有效率行使權(quán)利和權(quán)利排他性支配的內(nèi)在要求。這種礦區(qū)，不與社會(huì)直接相聯(lián)系，而是與市場直接相關(guān)，是市場里的基本元素；封閉的范圍和清晰的邊界，既能使礦區(qū)不同于市場，又能使市場里的該礦區(qū)不同于市場里的其他元素；如果沒有邊界，就會(huì)產(chǎn)權(quán)不清而無法進(jìn)入市場，各自邊界的存在，是市場主體利用不同條件進(jìn)行競爭的前提。必須具有明確邊界的、以經(jīng)濟(jì)利益和收入為目的的礦區(qū)，當(dāng)屬于“經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)”，與社會(huì)性礦區(qū)并列存在。經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)，以開采性礦區(qū)為例按其功能進(jìn)行分類：

2.2.1 資源性礦區(qū)

礦區(qū)，是由礦產(chǎn)、土地、水、生物等諸要素所形成的一個(gè)生態(tài)性有機(jī)整體；以特定的礦產(chǎn)為中心內(nèi)容，按照國家開發(fā)規(guī)劃要求而分設(shè)出來的立體性區(qū)域。這種礦區(qū)，是為礦產(chǎn)的明確界定而設(shè)立的，沒有特定礦產(chǎn)歸屬權(quán)的明確也就無所謂礦區(qū)；具有多功能屬性，生態(tài)功能是礦產(chǎn)與地、水等要素之間的整體聯(lián)系；經(jīng)濟(jì)功能是礦產(chǎn)本身的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，礦產(chǎn)是具有所有權(quán)及其價(jià)值的載體。設(shè)立礦區(qū)的目的，是為了確定三維空間范圍內(nèi)的礦產(chǎn)歸屬物權(quán)及其排他性支配。國有礦產(chǎn)資源，是一個(gè)整體而籠統(tǒng)的不可控制物，但可以分割而不改變其質(zhì)。從整體性國有礦產(chǎn)資源中分割出特定塊段的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，簡稱為“礦產(chǎn)”。特定出來的礦產(chǎn)及其包裹礦產(chǎn)的塊段性區(qū)域，與整體性國有礦產(chǎn)資源之間產(chǎn)權(quán)界定清晰。

以礦產(chǎn)物權(quán)為主體的區(qū)域就是資源性“礦區(qū)”：沒有特定礦產(chǎn)的國有礦產(chǎn)資源所在區(qū)域，現(xiàn)在還沒有設(shè)立開采性礦區(qū)但以后總會(huì)設(shè)立的這種礦區(qū)，屬“待設(shè)礦區(qū)”*多數(shù)學(xué)者將這種情況稱為“空白區(qū)”。筆者認(rèn)為不妥，空白區(qū)沒有與其對(duì)此而存在的區(qū)域，而且也不是“空白”的。歸入“待設(shè)礦區(qū)”，說明這些地方以后總要設(shè)立礦區(qū)的，而且“待設(shè)礦區(qū)”與“已設(shè)礦區(qū)”相對(duì)而存在。；已特定出礦產(chǎn)但還未經(jīng)批準(zhǔn)登記的區(qū)域，屬“擬設(shè)礦區(qū)”；業(yè)經(jīng)登記并由特定主體排他性支配的區(qū)域，屬“已設(shè)礦區(qū)”。已設(shè)礦區(qū)的特性突出：財(cái)產(chǎn)的物權(quán)屬性，是礦區(qū)存在的根本原因，也是區(qū)別于其他礦區(qū)的標(biāo)志；礦區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)是一種“靜態(tài)”的歸屬物權(quán)，已明確由特定主體排他性支配，非依法定程序不得改變；靜態(tài)歸屬物權(quán)處于邊界確定的區(qū)域內(nèi)，就相當(dāng)于倉庫儲(chǔ)藏，主體在區(qū)域內(nèi)有權(quán)利也有自由，而且其他任何人不得入內(nèi)行使權(quán)利，財(cái)產(chǎn)區(qū)域與權(quán)利區(qū)域是同一的；獨(dú)立性顯著，已設(shè)礦區(qū)與國有礦產(chǎn)資源區(qū)域并列存在，與土地物權(quán)同樣并列存在，是否具有土地物權(quán)并不影響已設(shè)礦區(qū)的獨(dú)立性；獨(dú)立性決定了物權(quán)歸屬的無害性，礦區(qū)物權(quán)確定屬于誰支配的法律判斷，不會(huì)給周圍他人造成妨礙，也無須他人提供權(quán)利支持。

2.2.2 生產(chǎn)性礦區(qū)

資源性礦區(qū)的特點(diǎn)是相對(duì)靜態(tài)歸屬物權(quán)而言的，如果對(duì)礦產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)性開采來說，則不再是特點(diǎn)了。資源性礦區(qū)設(shè)立的目的是為了能夠進(jìn)行動(dòng)態(tài)性開發(fā)，即將礦產(chǎn)開采成礦產(chǎn)品。在一定區(qū)域內(nèi)將特定礦產(chǎn)開采為礦產(chǎn)品的行為活動(dòng)場所，應(yīng)當(dāng)屬于“生產(chǎn)性礦區(qū)”。勞動(dòng)，特別是礦業(yè)勞動(dòng)，必須以一定區(qū)域的土地作為場所。

如果說資源性礦區(qū)主要是礦產(chǎn)，那么生產(chǎn)性礦區(qū)主要是土地。礦產(chǎn)是勞動(dòng)對(duì)象，而土地是勞動(dòng)場所，土地歷來不是勞動(dòng)對(duì)象。這就使生產(chǎn)性礦區(qū)具有個(gè)性特征：其礦區(qū)設(shè)立，主要依賴于土地資源的獲取和權(quán)利的確定，獲取土地權(quán)是為了開發(fā)礦產(chǎn)但不能依賴于礦產(chǎn)，學(xué)者認(rèn)為設(shè)立礦區(qū)應(yīng)強(qiáng)制或優(yōu)先獲得土地權(quán)的觀點(diǎn)[6]，在于忽視了礦產(chǎn)權(quán)與土地權(quán)的并列地位；生產(chǎn)性礦區(qū)與資源性礦區(qū)并不重合，在露天開采礦區(qū)，排土占地是礦產(chǎn)占地的兩倍還多，則生產(chǎn)性礦區(qū)大于資源性礦區(qū)，在地下開采，因巷道所到之處并不全部占用地面，則生產(chǎn)性礦區(qū)小于資源性礦區(qū)；生產(chǎn)性礦區(qū)必須有明確的范圍，但邊界范圍不是固定的，總是隨著開采進(jìn)度的需要而不斷地改變，既有退出部分更有擴(kuò)張的時(shí)候，適時(shí)變化有利于土地集約節(jié)約利用；因開采的需要，可將開發(fā)行為適當(dāng)延伸至礦區(qū)以外，而且合理的權(quán)利延伸是必然的和多樣的*所以，越界開采糾紛，在于先將邊界和礦區(qū)種類劃定，再根椐越界的目的定性。因此，不是不可以越界，也不是越界就違法。;礦區(qū)開采對(duì)外具有影響性甚至破壞性，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響更大。

2.2.3 生活性礦區(qū)

礦山，尤其是大型礦山，必須為開采而建設(shè)生活服務(wù)區(qū)，包括住宅、醫(yī)院、救護(hù)等。生活性礦區(qū)是城鎮(zhèn)居住區(qū)的一種組成形式，由若干住宅組成。具有比較完整、相對(duì)獨(dú)立、并能滿足礦工及其家屬日常生活需要的生活服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)，城市道路不穿越區(qū)內(nèi)的生活居住地段。其規(guī)模主要根據(jù)礦山規(guī)模、公共建筑成套配置的經(jīng)濟(jì)合理性、方便與安全、城市道路以及自然地形條件等因素綜合考慮。生活性礦區(qū)具有穩(wěn)定、安全等特點(diǎn)。

3 從整體視角重構(gòu)礦區(qū)制度

礦區(qū)，是礦業(yè)開發(fā)的載體，也是礦業(yè)制度設(shè)置的其本工具。從理論上將礦區(qū)視為一個(gè)體系，然后按不同的功能進(jìn)行分類。將礦區(qū)分為沒有物理范圍的社會(huì)性礦區(qū)和有物理范圍的經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)。礦業(yè)立法，應(yīng)圍繞這兩類礦區(qū)分別做出明確的規(guī)定，并且主要圍繞這兩類礦區(qū)的行為活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。在礦業(yè)制度的結(jié)構(gòu)方面，要扭轉(zhuǎn)過去那種只重視經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)立法的趨勢，讓制度有利于社會(huì)整體進(jìn)步方向的發(fā)展，這就應(yīng)當(dāng)更加注重社會(huì)性礦區(qū)的社會(huì)功能。

社會(huì)性礦區(qū)承擔(dān)的社會(huì)功能，通過礦區(qū)開發(fā)活動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任去發(fā)揮作用。礦山企業(yè)與礦業(yè)社區(qū)形成伙伴關(guān)系，并在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中建設(shè)社區(qū)。礦山企業(yè)的戰(zhàn)略決策以及礦業(yè)立法的制度安排，都應(yīng)關(guān)注礦區(qū)的社會(huì)功能和社會(huì)作用。特別是在礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)發(fā)展、礦業(yè)工作場所的健康與安全、社區(qū)相鄰關(guān)系等方面，要優(yōu)先保障社會(huì)有效率，而不能讓社會(huì)承擔(dān)成本。過去，挖走地下礦產(chǎn)的企業(yè)暴富了，可社區(qū)居民變得貧窮了，甚至不能在當(dāng)?shù)厣嫦氯チ?，皆因只顧礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能而忽視社會(huì)性礦區(qū)的作用。這就要求礦業(yè)立法時(shí)，以規(guī)范社會(huì)性礦區(qū)為重要內(nèi)容，將礦業(yè)法制定成一部礦區(qū)社會(huì)管理法而不只是一部財(cái)產(chǎn)法。

經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，按具體功能分為資源性礦區(qū)、生產(chǎn)性礦區(qū)和生活性礦區(qū)三種主要類型。必須明確，三類礦區(qū)作為靜態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)，均屬于民事物權(quán)，應(yīng)按物權(quán)規(guī)則在市場平等交易進(jìn)行，不必要經(jīng)過嚴(yán)格的行政許可?，F(xiàn)行制度“劃定”資源性礦區(qū)范圍，屬于行政審批越位，為礦業(yè)開發(fā)制造了很多麻煩*學(xué)者否定礦產(chǎn)權(quán)的民事平等性，將其往行政公權(quán)力靠攏，認(rèn)為礦區(qū)范圍必須經(jīng)過行政許才可以設(shè)立的。將沒有直接關(guān)聯(lián)的民事與行政兩種法律關(guān)系融合為一個(gè)整體，并以公權(quán)力許可表示出來，這有些令人難以理解但又很少有人質(zhì)疑。。《物權(quán)法》規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有權(quán)，那么特定區(qū)域礦產(chǎn)權(quán)的設(shè)立屬于物權(quán)設(shè)立，而且，資源性礦區(qū)設(shè)立一般通過招標(biāo)、掛牌和拍賣等竟價(jià)方式獲得，出價(jià)最高者則成交。因而，物權(quán)性礦區(qū)的設(shè)立與變更等不應(yīng)與公權(quán)力管制交叉。學(xué)者認(rèn)為，“由于礦產(chǎn)資源的這一特性，礦業(yè)權(quán)是通過行政特許設(shè)立的，其轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過行政程序”[7]。這樣將國有物權(quán)與國家公權(quán)力混為一談的觀點(diǎn)，是公權(quán)力錯(cuò)位的理論原因。

礦區(qū)，無論是哪種功能的，都應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格管制，阻止礦業(yè)開發(fā)給社會(huì)帶來成本，這是世界通行作法。但是，管制的對(duì)象不是礦區(qū)財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是礦區(qū)的開發(fā)行為活動(dòng)。通過嚴(yán)格的礦業(yè)市場準(zhǔn)入管制、進(jìn)入后的監(jiān)督以及事后處置等行政行為管制礦區(qū)。過去制度設(shè)置的失誤，在于公權(quán)力應(yīng)當(dāng)管制礦區(qū)行為卻錯(cuò)位成管制礦區(qū)物權(quán)。比如，行政“劃定”礦區(qū)范圍，與批準(zhǔn)設(shè)立和進(jìn)入礦區(qū)范圍是不同的，兩者是物權(quán)設(shè)立與行為活動(dòng)準(zhǔn)許的關(guān)系。礦區(qū)登記也存在類似的情況，經(jīng)濟(jì)性礦區(qū)，尤其是特定礦產(chǎn)的資源性已設(shè)礦區(qū)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，應(yīng)著重于統(tǒng)一的民事物權(quán)登記，而不應(yīng)該將其歸入行政許可的登記。礦區(qū)物權(quán)登記從行政登記中分離出來，是礦區(qū)制度改革的切入口。

4 結(jié)語

礦區(qū)，不應(yīng)該被忽視。越界開采是糾紛還是犯罪，“界”不能確定則很難定性。開發(fā)實(shí)踐中，糾紛、違法以及犯罪的諸多問題存在，很大部分原因與礦區(qū)界定不合理有直接關(guān)系。礦業(yè)立法時(shí)，應(yīng)從整體上按礦區(qū)功能分層次構(gòu)建礦區(qū)制度。關(guān)鍵是，應(yīng)將礦區(qū)資源與礦區(qū)開發(fā)分開，才便于市場與政府職能的分工。公權(quán)力管制開發(fā)行為，由市場配置礦區(qū)資源。要下決心改變公權(quán)力配置礦區(qū)資源的格局，否則，權(quán)力與資本結(jié)合，礦區(qū)成了資源壟斷的載體。自然資源領(lǐng)域與其他行業(yè)不同，一旦資源壟斷形成，定將會(huì)綁架公權(quán)力。

[1] 鮑志芳.礦業(yè)權(quán)管理中的若干問題及技術(shù)對(duì)策[J].合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(6)：41-45.

[2] 岳美琴，連稱意.關(guān)于“礦區(qū)范圍”的話題[N].中國煤炭報(bào)，2000-07-04.

[3] 高偉.處理礦區(qū)范圍爭議須行政裁決前置[N].地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào)，2009-10-17.

[4] 孫玉峰.我國礦區(qū)系統(tǒng)復(fù)雜性探析[J].礦業(yè)研究與開發(fā)，2006(2)：18-20.

[5] 康紀(jì)田.立體性礦業(yè)相鄰關(guān)系初探[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(2)：50-56.

[6] 李鍇.礦業(yè)用地使用權(quán)取得方式的改革[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2011(3)：93-96.

[7] 張沖.礦業(yè)權(quán)法律屬性辨析[J].河北學(xué)刊，2010(5)：53-57.