劉 寧

(水利部，北京100053)

丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工作備受社會(huì)矚目，事關(guān)南水北調(diào)中線工程大局，事關(guān)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程自2007年實(shí)施以來，項(xiàng)目區(qū)各級(jí)黨委、政府、有關(guān)部門和廣大人民群眾團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同努力，使項(xiàng)目區(qū)水土流失得到了有效遏制，生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。

1 認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，充分肯定一期工程建設(shè)的顯著成效

截至2011年年底，丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持一期工程建設(shè)任務(wù)已全面完成，累計(jì)治理水土流失面積1.45萬km2，區(qū)域內(nèi)水土流失治理度由2007年的7.8%提高到2011年的38.1%，年均減少丹江口入庫(kù)泥沙2000萬～3000萬t。水土流失治理工作的大規(guī)模推進(jìn)，有效改善了庫(kù)區(qū)及上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推動(dòng)了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。昔日許多山洪災(zāi)害嚴(yán)重的荒山、荒坡、荒溝，如今已變成了百姓的致富基地。同時(shí)，隨著各種水土保持措施逐步發(fā)揮效益，近年來進(jìn)入丹江口水庫(kù)的面源污染物明顯減少，對(duì)庫(kù)區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)揮了重要作用。

5年來，項(xiàng)目區(qū)各級(jí)政府、有關(guān)單位和群眾大膽實(shí)踐，探索出了一系列符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的有效做法，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)。

(1)堅(jiān)持政府推動(dòng)，切實(shí)落實(shí)責(zé)任。5年來，項(xiàng)目區(qū)各級(jí)黨委、政府狠抓工程建設(shè)，從省到縣全部建立了由政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，各相關(guān)部門為成員的部門聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中出現(xiàn)的問題，為工程順利實(shí)施創(chuàng)造了十分有利的條件。陜西省水土保持局把一期工程作為全省水土保持“三大重點(diǎn)工程”之首，建立了“局領(lǐng)導(dǎo)包市、處領(lǐng)導(dǎo)包縣、技術(shù)干部包項(xiàng)目區(qū)”的責(zé)任制，在全局先后抽調(diào)6名局級(jí)干部，9名處級(jí)干部，9名業(yè)務(wù)骨干，常年深入項(xiàng)目區(qū)督促檢查治理工作，有力地推動(dòng)了庫(kù)區(qū)及上游水土保持工作的開展。

(2)堅(jiān)持以人為本，著力改善民生。在治理水土流失過程中，各級(jí)黨委、政府始終把解決群眾生計(jì)和發(fā)展問題擺在突出位置，把治理水土流失與改善人居環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，大力推進(jìn)坡改梯、溝道、臺(tái)地和坡面水系建設(shè)，取得了很好的效果。河南省淅川縣把治理水土流失與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果，現(xiàn)已成為中原地區(qū)的花椒基地和全省桑蠶大縣;西峽縣依托丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程，大力推進(jìn)獼猴桃基地建設(shè)，并科學(xué)配置蓄、排水工程，與溝頭、溝道修建的蓄水池相連，充分收集利用雨洪資源，起到了很好的防洪抗旱作用，實(shí)現(xiàn)了“旱能澆地、澇能排水”，不僅增加了收入，還大大提高了控制水土流失的能力。

(3)堅(jiān)持因地制宜，強(qiáng)化科學(xué)治理。5年來，各項(xiàng)目縣立足各自實(shí)際，因地制宜，因害設(shè)防，摸索出不少新的治理開發(fā)方式。陜西省秦巴山區(qū)各項(xiàng)目縣汲取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，上下兼顧，溝坡兼治，治山保川，堵疏結(jié)合，在治理河道時(shí)留足水路，退地還河、退路還河，有效減輕了山洪災(zāi)害。湖北省丹江口市把傳統(tǒng)水土保持治理與面源污染防治緊密結(jié)合，采用“三道防線、五級(jí)防護(hù)”模式，大力推進(jìn)生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，同時(shí)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，減少化肥農(nóng)藥使用量，對(duì)農(nóng)村污水、垃圾進(jìn)行處理，有效減輕了面源污染;鄖縣清水河小流域依托臨近十堰城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展“菜籃子”工程，為當(dāng)?shù)亍笆锌h對(duì)接”戰(zhàn)略的實(shí)施起到了良好的示范帶動(dòng)作用。

(4)堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)參與。各項(xiàng)目縣積極創(chuàng)新工程建設(shè)管理和投融資機(jī)制，取得了顯著成效，有效彌補(bǔ)了國(guó)家投入的相對(duì)不足。河南省淅川縣加大招商引資力度，先后引進(jìn)多家外地公司投資承包荒山、開發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，大大加快了水土流失治理進(jìn)程。湖北省竹溪縣為加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督，除專職技術(shù)人員外，還聘請(qǐng)項(xiàng)目區(qū)村民作為監(jiān)督檢察員，對(duì)工程進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督，既增加了工程建設(shè)透明度，又保證了工程質(zhì)量。陜西省丹鳳縣積極引導(dǎo)農(nóng)民施工專業(yè)隊(duì)參與工程建設(shè)，專門制定了《丹鳳縣丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程農(nóng)民施工專業(yè)隊(duì)組建管理辦法》，采取由各項(xiàng)目區(qū)所在鎮(zhèn)或村組推薦、有施工和墊資能力的個(gè)人自薦等辦法組建農(nóng)民專業(yè)施工隊(duì)伍，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與工程建設(shè)的積極性，又為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。

2 提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好二期工程的責(zé)任感和使命感

丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持一期工程建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但工程建設(shè)中也存在不少突出問題。一是投入不足。地方財(cái)政配套資金落實(shí)比例低，群眾投勞難度大，項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)缺乏，給工程建設(shè)管理、規(guī)范運(yùn)作和資金使用帶來諸多不利因素。在這方面，河南省西峽縣的做法值得學(xué)習(xí)，他們采取政府注資，以資引資;多方招商，引進(jìn)外部資金;政策扶持，激活內(nèi)部資金;拍賣承包，大戶注資等多元化投入，融通資金，增加投入。二是一些工程設(shè)計(jì)得不合理。有的地方重示范流域、輕面上治理，重溝道整治、輕坡面治理，重工程措施、輕林草措施，沒有形成有效的水土流失綜合防治體系。還有個(gè)別地方不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際條件，片面追求集中連片與整體效果，如將整座山坡改梯等，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。湖北省丹江口市堅(jiān)持分區(qū)防治，設(shè)立三道防線，突出五級(jí)防護(hù)，以及陜西省丹鳳縣堅(jiān)持分類指導(dǎo)、綜合治理，探索“八化同步”的治理模式值得借鑒。三是工程建設(shè)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有的地方技術(shù)指導(dǎo)不到位，工程質(zhì)量參差不齊，影響了工程效益發(fā)揮;有的地方工程監(jiān)理不到位，監(jiān)理工作流于形式，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用;還有的地方驗(yàn)收工作不及時(shí)、不規(guī)范，給工程結(jié)算、報(bào)賬等后續(xù)管理造成了極大不便。對(duì)于這些問題，我們應(yīng)高度重視。屬于客觀方面的問題，應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，開拓創(chuàng)新，爭(zhēng)取有所突破;屬于主觀方面的問題，應(yīng)采取切實(shí)有效措施，認(rèn)真研究解決，確保二期工程順利實(shí)施。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)施丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持工程，是國(guó)家為配合南水北調(diào)中線工程建設(shè)，保護(hù)丹江口水庫(kù)水源而采取的一項(xiàng)重要舉措，也是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾脫貧致富的需要。我們要從全局和戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持二期工程建設(shè)的責(zé)任感和使命感。

(1)做好二期工程建設(shè)是促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)群眾脫貧致富、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的迫切需要。丹江口庫(kù)區(qū)及上游地處秦巴山區(qū)，山高、坡陡、溝深，土層淺薄，耕地資源缺乏。秦巴山區(qū)是我國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)之一，規(guī)劃區(qū)43個(gè)縣中有18個(gè)縣為國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。中央明確要求確保到2020年全國(guó)人民共同實(shí)現(xiàn)全面小康，丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)加快發(fā)展的任務(wù)艱巨而繁重。這一地區(qū)水熱條件優(yōu)越，生物資源豐富，發(fā)展林果業(yè)條件得天獨(dú)厚，培育農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)潛力巨大。實(shí)踐證明，進(jìn)一步搞好庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)水土流失治理，是進(jìn)行水土保持生態(tài)保護(hù)的有效措施，更是人民群眾脫貧致富、提高經(jīng)濟(jì)收入的重要途徑。盡快改善群眾生產(chǎn)生活條件，保生態(tài)，謀發(fā)展，盡快幫助群眾脫貧致富是我們的重要職責(zé)和任務(wù)。

(2)做好二期工程建設(shè)是貫徹落實(shí)中央南水北調(diào)戰(zhàn)略部署、保護(hù)丹江口水庫(kù)水源的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)施南水北調(diào)工程，是黨中央、國(guó)務(wù)院為解決我國(guó)北方地區(qū)缺水，優(yōu)化水資源配置而做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。水污染治理和水土保持能否做好是南水北調(diào)工程成敗的關(guān)鍵，保護(hù)好丹江口水庫(kù)水質(zhì)，持續(xù)改善庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對(duì)南水北調(diào)中線工程的順利實(shí)施以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。一期工程建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但該區(qū)域目前仍有水土流失面積3.8萬km2，其中2.32萬km2亟需進(jìn)行治理，庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)特別是漢江兩岸坡耕地依然分布廣泛，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失依然十分嚴(yán)重，面源污染問題依然突出。實(shí)踐證明，進(jìn)一步搞好庫(kù)區(qū)及上游水土流失治理，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，減輕面源污染，可為改善中線水源區(qū)生態(tài)環(huán)境、確保南水北調(diào)中線工程2014年順利通水提供有力支撐和保障。

(3)做好二期工程建設(shè)是探索水源區(qū)水土保持新模式的需要。伴隨水土流失，大量有害物質(zhì)進(jìn)入水體，加劇了水體污染，而全國(guó)水土保持面源污染防治工作仍處于起步和探索階段。目前，全國(guó)80%以上的水源地分布在水土流失嚴(yán)重的山區(qū)、丘陵區(qū)，如何在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的水源區(qū)，有效防治水土流失和面源污染，是當(dāng)前亟待解決的一個(gè)難題。丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程是第一個(gè)在重要水源區(qū)實(shí)施的國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程，投資大，資金渠道穩(wěn)定。我們要抓住機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，積極探索水源區(qū)水土流失治理的新模式，努力走出一條在水源區(qū)將水土流失防治與保護(hù)水源水質(zhì)、幫助群眾增收致富有效結(jié)合的新路子，以帶動(dòng)全國(guó)水源區(qū)水土流失防治工作的有效開展。

3 精心組織，全面提升二期工程建設(shè)管理水平

2012年6月4日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》。按照批復(fù)的意見，二期工程水土保持工作的目標(biāo)是:治理水土流失面積6295 km2，實(shí)施坡改梯315 km2;水土流失累計(jì)治理程度達(dá)到50%以上，項(xiàng)目區(qū)林草覆蓋率增加5%～10%;年均增加調(diào)蓄能力2億m3以上，年均減少土壤侵蝕量1000萬～2000萬t。

與一期工程相比，二期工程建設(shè)實(shí)施范圍更廣，任務(wù)更重，難度更大，對(duì)社會(huì)各方面的要求更高。為此，各地一定要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真組織實(shí)施，全面提升工程建設(shè)管理水平。

(1)切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地應(yīng)按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的要求，將二期工程建設(shè)納入地方“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任逐級(jí)分解，切實(shí)做到責(zé)任到位、措施到位、工作到位。建立目標(biāo)考核責(zé)任制，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，嚴(yán)格考核，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，加大對(duì)工作成績(jī)突出地區(qū)的支持和傾斜。各級(jí)水利部門要切實(shí)當(dāng)好政府參謀，主動(dòng)工作，積極作為，依托聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、南水北調(diào)辦等相關(guān)部門配合，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中出現(xiàn)的重大問題。

(2)切實(shí)加強(qiáng)前期工作。前期工作是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)。各地應(yīng)在充分借鑒一期工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊做好二期工程前期工作，確保工程順利實(shí)施。強(qiáng)化前期工作的針對(duì)性和實(shí)效性，緊緊圍繞減少入庫(kù)泥沙、保護(hù)水源、改善生產(chǎn)條件、促進(jìn)脫貧致富的目標(biāo)，搞好項(xiàng)目篩選和工程優(yōu)化設(shè)計(jì)。建立健全水土保持機(jī)構(gòu)，安排必要的工作經(jīng)費(fèi)，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，做好前期工作。前期工作人員應(yīng)深入基層、深入實(shí)地、深入一線，廣泛聽取當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨庖?，因地制宜，合理布設(shè)防治措施，確保工程設(shè)計(jì)符合科學(xué)、符合實(shí)際、符合廣大群眾需求。要認(rèn)真落實(shí)有關(guān)規(guī)定和要求，切實(shí)把好項(xiàng)目審查審批關(guān)，確保前期工作質(zhì)量。

(3)切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)管理。二期工程建設(shè)任務(wù)繁重、投資相對(duì)集中，各地要認(rèn)真落實(shí)《水土保持工程建設(shè)管理辦法》等有關(guān)規(guī)定和要求，加強(qiáng)和規(guī)范工程建設(shè)管理。要積極推行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、工程建設(shè)公示制等一系列管理制度，確保工程建設(shè)質(zhì)量。要加強(qiáng)工程技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改。建立健全資金使用管理制度，做到?？顚Ｓ谩Ｈ斯芾?，杜絕擠占、截留和挪用現(xiàn)象。加強(qiáng)項(xiàng)目審計(jì)，自覺接受審計(jì)部門監(jiān)督，確保工程安全、干部安全和資金安全。建立“誰審批、誰驗(yàn)收、誰負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，嚴(yán)把工程驗(yàn)收關(guān)。加強(qiáng)治理成果管護(hù)，確保治理一片、鞏固一片、見效一片。做好工程效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，為國(guó)家宏觀決策和項(xiàng)目實(shí)施提供有力的科技支撐。

(4)切實(shí)加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步強(qiáng)化“政府主導(dǎo)、水保搭臺(tái)、部門唱戲、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，加大項(xiàng)目整合力度，多渠道增加工程建設(shè)投入。堅(jiān)持“誰投資、誰所有、誰受益、誰管護(hù)”的原則，繼續(xù)積極推動(dòng)承包、拍賣、租賃、股份合作等多種形式的治理開發(fā)。認(rèn)真貫徹落實(shí)水利部近期印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，抓緊配套完善有關(guān)政策措施，吸引更多民間資本投入到水土保持生態(tài)建設(shè)。建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，從南水北調(diào)受水區(qū)和已發(fā)揮效益的水電、礦產(chǎn)等工程收益中提取一定比例的資金，用于庫(kù)區(qū)及上游水土流失治理。完善項(xiàng)目區(qū)群眾全過程參與機(jī)制，讓廣大農(nóng)民群眾在工程建設(shè)中充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(5)切實(shí)加強(qiáng)宣傳教育。各地要結(jié)合水土保持宣傳進(jìn)黨委、進(jìn)人大、進(jìn)政府、進(jìn)政協(xié)、進(jìn)黨校的“五進(jìn)”活動(dòng)，把宣傳教育作為二期工程實(shí)施的重要內(nèi)容，充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，多角度、多層次、多形式深度報(bào)道，宣傳水土保持工程實(shí)施的重大意義、優(yōu)惠政策和明顯成效，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響，使防治水土流失、保護(hù)水土資源成為全社會(huì)的自覺行為。同時(shí)，精心打造中小學(xué)生水土保持教育社會(huì)實(shí)踐基地和科技示范園區(qū)，積極推進(jìn)水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建活動(dòng)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、重視、支持水土保持工作，攜手共建生態(tài)文明的良好氛圍。