文◎唐 張*

加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督的“三個必須”

文◎唐 張*

*江蘇省灌云縣人民檢察院，南京大學法律碩士［222200］

加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督既是我國法治建設的重要組成部分，也是參與加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，同時，又是檢察機關法律監(jiān)督的又一體現(xiàn)。檢察機關及其派出檢察室如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督中更好地發(fā)揮作用，是當前和今后迫切需要解決的重要課題。對此，我院在法律框架內(nèi)作了償試，我們依托派出基層檢察室，以創(chuàng)新監(jiān)督理念為前題，以創(chuàng)新監(jiān)督機制為抓手，加強對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，增強了監(jiān)督的實效性，取得了明顯成效，得到了省市院領導和灌云縣委主要領導的批示肯定。僅2012年以來，灌云縣檢察院向有關行政執(zhí)法部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》20份，向反瀆部門移交案件線索4件，已立案3件，向公安機關移送案件線索6件，已立案6件10人，向縣委縣政府報送風險研判報告2份，督促相關行政執(zhí)法部門整改28項，建章立制38條。從這些數(shù)字可以看出，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督大有可為，任重道遠?；仡櫸以洪_展基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作，我們主要有三個方面的體會：

一、檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在摸準基層行政執(zhí)法現(xiàn)狀的基礎上，破解癥結(jié)，走出誤區(qū)

加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，是集“法律性、政策性、實踐性”一體的系統(tǒng)工程，需要做好方方面面的工作。其首要的就是要摸準全縣基層19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商、國土、規(guī)劃、環(huán)保等15個行政執(zhí)法部門的執(zhí)法現(xiàn)狀，這樣，才能破解監(jiān)督缺位的癥結(jié)，走出監(jiān)督誤區(qū)。

（一）從基層行政執(zhí)法狀況看，還存在“三不”現(xiàn)象

一是行政執(zhí)法不規(guī)范。主要表現(xiàn)在執(zhí)法臺帳不健全，執(zhí)法報表不嚴謹，執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法隨意性較大，有的亂罰款，亂收費，越權執(zhí)法；有的甚至吃拿卡要，搞權錢交易，收受賄賂。這些行為已嚴重傷害了群眾的感情。二是行政執(zhí)法不嚴格。主要表現(xiàn)在處罰決定不依法，處罰程序不合法，案件定性不準確，由于受利益驅(qū)動的影響，以罰代法的現(xiàn)象比較普遍，單位和群眾意見較大。三是行政執(zhí)法不文明。因缺少監(jiān)督，許多執(zhí)法者久而久之滋生特權思想，運用手中的權力，進行粗暴執(zhí)法，嚴重影響了政府形象和社會的和諧穩(wěn)定。

（二）從組織監(jiān)督檢查考核看，還存在“三難”問題

一是難以及時掌控基層行政執(zhí)法的真實情況。縣里相關部門到基層檢查法治建設(主要行政執(zhí)法)絕大部分的時間都用在聽匯報看報表上，對點上的情況，個案的情況，由于沒有建立相應的信息機制，導致信息渠道不暢通，真實情況掌控不了，監(jiān)督檢查結(jié)果只能是走馬觀花。二是難以及時發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法存在的問題。一方面，因為臺帳不健全，手續(xù)不完善，缺少必要的報備審查程序，對基層行政執(zhí)法存在深層次的問題難以發(fā)現(xiàn)；一方面，沒有專門監(jiān)督機構，各組監(jiān)督檢查各自為戰(zhàn)，形不成有效監(jiān)督檢查合力，導致問題越積越多。三是難以糾正基層行政執(zhí)法存在的問題。由于不能及時掌控和發(fā)現(xiàn)問題，也就無從監(jiān)督相關部門和人員進行整改，導致老問題依舊，新問題不斷。

（三）從基層行政執(zhí)法監(jiān)督缺位看，還存在“三個誤區(qū)”

一是基層行政執(zhí)法單位認識上的誤區(qū)。擔心接受監(jiān)督以后，執(zhí)法不自由、不方便，影響利益，怕家丑外揚，思想有抵觸情緒。二是監(jiān)督考核上的誤區(qū)。把對基層行政執(zhí)法監(jiān)督考核停留在聽匯報上，哪個單位匯報得好，這個單位的法治建設工作就好，對在執(zhí)法過程中存在的問題發(fā)現(xiàn)不了，監(jiān)督檢查考核實際上流于形式。三是檢察機關自身的誤區(qū)。認為加強對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，有些法律依據(jù)還不夠具體，尤其缺少必要程序，加之行政執(zhí)法面廣量大，檢力不足，一旦開展這項工作，擔心監(jiān)督不成體系，深度不夠，效果不佳。

二、檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在更新監(jiān)督理念創(chuàng)新監(jiān)督機制的基礎上，精心組織，嚴密實施

（一）在理念更新上，做到“三個確立”

基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀決定了必須要加強監(jiān)督，而要加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須拓寬思維，更新觀念，創(chuàng)新機制，這樣，才能把基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。

一是確立監(jiān)督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能一直是對刑事訴訟實施監(jiān)督，而對行政執(zhí)法活動一直未能有效開展，導致行政執(zhí)法活動不規(guī)范、不嚴格、不文明的現(xiàn)象大量顯現(xiàn)，引發(fā)大量信訪、越級訪和群訪，甚至還出現(xiàn)不作為、亂作為、侵權瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。實踐證明，缺少監(jiān)督的執(zhí)法活動，必將會滋生特權思想、特權利益和腐敗現(xiàn)象。為了加強對行政執(zhí)法活動有效監(jiān)督，我院注意深刻理解和把握中辦發(fā)（2011）8號文件《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的內(nèi)涵，并在適當時邀請縣內(nèi)外“法學專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監(jiān)督員”等專家學者進行研討論證。通過科學論證，使大家進一步深化檢察機關法律監(jiān)督的內(nèi)涵，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)在要求。從而，為檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供法理支持，提高加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監(jiān)督，方能更全面體現(xiàn)檢察機關的作為。二是確立監(jiān)督就是規(guī)范的理念?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)是行政執(zhí)法“集聚地”，有國土、規(guī)劃、工商等眾多部門，行政執(zhí)法面廣量大，涉及利益關系眾多，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，可以有效地規(guī)范執(zhí)法行為，促進基層行政執(zhí)法單位依法履行公務，推進法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。三是確立監(jiān)督就是創(chuàng)新的理念。積極創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，構建監(jiān)督工作模式，是推進基層行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監(jiān)督、部門司職”的監(jiān)督模式。黨委領導，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政法委對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的理念、方式、效能等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，對執(zhí)法監(jiān)督力量進行統(tǒng)一領導，對重大行政執(zhí)法監(jiān)督案件加強協(xié)調(diào)；人大支持，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大對行政執(zhí)法工作定期進行評議，并研究解決行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大疑難事項；政府負責，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其法治部門加強對執(zhí)法活動、執(zhí)法過程和執(zhí)法效能的考核驗收；檢察監(jiān)督，即檢察機關依照法律規(guī)定，對行政執(zhí)法活動進行靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)督，受理舉報、監(jiān)督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體依法履行行政執(zhí)法職責，做到及時、有效、公開、公平、公正執(zhí)法。這個監(jiān)督模式的重點是檢察監(jiān)督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法部門建立工作對接、信息通報和監(jiān)督協(xié)作機制，按照統(tǒng)一管理，分類工作的要求，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請2名行政執(zhí)法監(jiān)督信息聯(lián)絡員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態(tài)監(jiān)督，即通過定期或不定期地調(diào)取行政執(zhí)法單位有關執(zhí)法卷宗，審查行政執(zhí)法的程序是否合法，處罰是否適當，對發(fā)現(xiàn)問題及時進行糾正；另一方面抓好動態(tài)監(jiān)督，即及時受理行政執(zhí)法方面的舉報線索，對構成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構成其他刑事犯罪的及時移送公安機關立案偵查。為了更好地推進這個監(jiān)督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規(guī)范性文件，即《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯(lián)合發(fā)文印發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統(tǒng)一思想認識，加強組織領導，把基層行政執(zhí)法是否規(guī)范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監(jiān)督情況一并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關部門的綜合考核評價體系，形成權責分明、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)一致、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制；另一方面明確規(guī)定了基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督相銜接工作的主要內(nèi)容，如派出檢察室根據(jù)規(guī)定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監(jiān)督意見等形式對基層行政執(zhí)法進行監(jiān)督，并規(guī)定在限期內(nèi)答復。還規(guī)定派出檢察室在監(jiān)督中要隨時調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗等。

（二）在機制建設上，建立“三項制度”

一是聯(lián)合監(jiān)督制度?？h法治建設領導小組每半年組織縣優(yōu)化辦、縣法制辦、縣紀委糾風辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執(zhí)法部門的執(zhí)法情況進行檢查監(jiān)督考核，對存在違法行政等問題的，依據(jù)不同情況，分別作行政或法律上的監(jiān)督糾正；對行政執(zhí)法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權等違紀違法行為的，應當根據(jù)案件性質(zhì)，及時移送紀檢監(jiān)察機關或人民檢察院處理。二是聯(lián)席會議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委定期組織召開行政執(zhí)法工作聯(lián)席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應當派員參加。會議通報近期執(zhí)法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監(jiān)督情況，并研究和協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治辦確定專門人員，負責日常的信息交流，各基層執(zhí)法單位的統(tǒng)計報表及時報送派駐檢察室，以實現(xiàn)信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規(guī)定。如在報備案件的主體上，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有行政執(zhí)法權或受委托從事行政執(zhí)法的單位、縣級行政執(zhí)法機關的派出機構，包括工商、國土、規(guī)劃、城管、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、水利、林業(yè)等15個行政執(zhí)法單位。在報備范圍上，明確規(guī)定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續(xù)進行，可能導致案件性質(zhì)發(fā)生改變的；當事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規(guī)不當?shù)模赡芤鹕显L的，在當?shù)鼗蛟谌h有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規(guī)定案件事實及相關證據(jù)；認定的法律依據(jù)；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復文件等。在報備期限上，明確規(guī)定十種報備情形均應當在行政行為作為后十個工作日內(nèi)及時報備轄區(qū)檢察室。

（三）在組織實施上，搞好“三個結(jié)合”

一是點面結(jié)合，搞好聯(lián)合監(jiān)督檢查。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督要聯(lián)合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯(lián)合縣人大內(nèi)司委、縣政府法制辦、縣紀委等部門組織的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，除聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對面上行政執(zhí)法工作匯報外，還要察看工商、國土、規(guī)劃、安監(jiān)、司法等部門的行政執(zhí)法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當場提出口頭糾正檢察意見，責令其立即整改。也可及時向相關單位和部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對象，侍莊醫(yī)院亦下達了撤并衛(wèi)生室通知。但有的衛(wèi)生室長不愿意合并，繼續(xù)進行非法行醫(yī)。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結(jié)合，搞好專項監(jiān)督檢查。主要是對縣有關執(zhí)法部門派出機構進行監(jiān)督檢查。如國土、工商、環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃等條管單位。在專項監(jiān)督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統(tǒng)查、查系統(tǒng)的方法，深入查找在行政執(zhí)法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風險研判，依據(jù)檢察職能發(fā)出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農(nóng)村“小產(chǎn)權房”亂開發(fā)、非法占用、使用、買賣轉(zhuǎn)讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據(jù)，及時撰寫調(diào)查分析報告，一方面向縣國土部門發(fā)出《檢察意見書》，以引起相關部門領導的重視。如縣國土局聯(lián)合縣公安局在全縣范圍內(nèi)開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規(guī)使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監(jiān)督檢查工商系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)沂北鄉(xiāng)有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數(shù)額巨大，檢察院及時向工商部門發(fā)出了《檢察意見書》?？h工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關對其立案偵查。三是內(nèi)外結(jié)合，做好受理舉報控告。在抓好靜態(tài)監(jiān)督檢查的同時，積極抓好動態(tài)監(jiān)督，充分利用控申、民行、預防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，動員人民群眾參與監(jiān)督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息員參與監(jiān)督，形成內(nèi)外有機聯(lián)動的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉(xiāng)規(guī)劃辦，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，違反規(guī)劃不準收費的有關規(guī)定，擅自收取單位和農(nóng)戶的規(guī)劃費用，在當?shù)卦斐闪瞬涣加绊?。派出檢察室接到舉報后，立即進行調(diào)查，向侍莊鄉(xiāng)政府發(fā)了《糾正違法通知書》，責令其整改。侍莊鄉(xiāng)政府及時采取措施，停止了違規(guī)收費，同時，要求鄉(xiāng)規(guī)劃部門和相關人員嚴格執(zhí)法，確保不違規(guī)收費。

三、檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在充分認識基層行政執(zhí)法監(jiān)督艱巨性的基礎上，完善提高，鞏固成果

（一）認識再到位

對基層行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督，是檢察機關及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執(zhí)法監(jiān)督職能。從目前行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環(huán)節(jié)，歸納起來主要有以下幾點：

特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委政府和縣相關行政執(zhí)法部門的領導，要切實把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入重要議事日程，經(jīng)常分析研究本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本部門的行政執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執(zhí)法的本位思想，部門利益和習慣做法，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，把思想和行動統(tǒng)一到自覺接受監(jiān)督上來。各基層行政執(zhí)法人員也要堅決依照國家法律、法規(guī)和縣委縣政府（51）號文件《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》的規(guī)定要求，自覺做好自身行政執(zhí)法與接受檢察監(jiān)督的各項工作，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不越權執(zhí)法，自覺把執(zhí)法行為置于檢察機關的監(jiān)督之下。

（二）報備再嚴格

雖然已制定出臺了《關于基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執(zhí)法部門不想報備，存在隱案不報的現(xiàn)象；有的行政執(zhí)法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現(xiàn)報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節(jié)建議相關部門給予處理。

（三）整改再加強

對基層行政執(zhí)法監(jiān)督檢查出來的問題，檢察機關有的當場責令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現(xiàn)象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關發(fā)的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯(lián)動多個部門方能整改到位的一些行政執(zhí)法案件，檢察機關及其派出檢察室要督促相關部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監(jiān)督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔，僅憑兩個派出檢察室的現(xiàn)有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔繁重的監(jiān)督任務和監(jiān)督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構，以便統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)指導監(jiān)督工作；一方面，還要在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再派檢察室，人員也要適當增加，以便上下整合力量，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作順利開展。

（五）法律再完善

目前，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，一方面是依據(jù)憲法賦予檢察機關職能和性質(zhì)定位而創(chuàng)新延伸的。一方面是依據(jù)中辦發(fā)（2011）8號文件《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，制定出臺了《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，縣委縣政府專門聯(lián)合發(fā)文將《實施意見》印發(fā)全縣各行政單位執(zhí)行，亦取得了明顯成效。但從法律的具體性，程序的系統(tǒng)性來看，對行政執(zhí)法監(jiān)督的法條尚不夠具體，不夠完備，還需要進一步完善。以便為加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供堅實的法律依據(jù)、技術支撐和程序支持。