陜甘寧邊區(qū)基層參議會(huì)的制度建構(gòu)與設(shè)計(jì)理念

楊東

(天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津北辰300134)

陜甘寧邊區(qū)基層參議會(huì)的制度建構(gòu)與設(shè)計(jì)理念

楊東

(天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津北辰300134)

在近代以來的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度的嬗變與更替中，陜甘寧邊區(qū)的基層參議會(huì)制度無疑是對(duì)中國基層社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的一個(gè)制度安排。盡管這一制度是在戰(zhàn)時(shí)條件下形成的一個(gè)產(chǎn)物，但是中共在制度建構(gòu)上堅(jiān)持了制度建構(gòu)的歷史演繹與現(xiàn)實(shí)情境，在設(shè)計(jì)理念上緊緊圍繞基層社會(huì)的具體實(shí)際和民主自治的價(jià)值理念，以基層參議會(huì)為載體，通過重塑基層社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不僅培養(yǎng)了大批能夠適應(yīng)當(dāng)時(shí)復(fù)雜形勢(shì)的基層參議員群體，而且從根本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)權(quán)力主體的改造與重塑。

陜甘寧邊區(qū);基層參議會(huì);制度建構(gòu);設(shè)計(jì)理念

“共產(chǎn)黨人的理論原理，決不是以這個(gè)或那個(gè)世界改革家所發(fā)明或發(fā)現(xiàn)的思想、原則為根據(jù)的。這些原理不過是現(xiàn)存的階級(jí)斗爭(zhēng)、我們眼前的歷史運(yùn)動(dòng)的真實(shí)關(guān)系的一般表述?！保?］285陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的制度設(shè)計(jì)，正是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期民族危機(jī)日益嚴(yán)峻的客觀形勢(shì)之下，中國共產(chǎn)黨著眼于“眼前歷史運(yùn)動(dòng)的真實(shí)關(guān)系”而作出的一種制度安排。這一制度設(shè)計(jì)，既不同于西方國家的議會(huì)制度，也有別于民國時(shí)期的議會(huì)選舉，而是以“普遍、直接、平等、無記名”的運(yùn)作模式，通過民主選舉來重新建構(gòu)基層社會(huì)的權(quán)力體系的。由此而產(chǎn)生的基層參議員，也在時(shí)代的推演下成為陜甘寧邊區(qū)基層社會(huì)的權(quán)力主角。

一、建構(gòu)基層參議會(huì)的歷史演繹

任何真正的制度設(shè)計(jì)，都需考慮到歷史發(fā)展的邏輯演繹和現(xiàn)實(shí)情境的客觀趨勢(shì)。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的制度設(shè)計(jì)，就是依據(jù)這一基本原則而建構(gòu)起來的。其中如何將原有的蘇維埃制度轉(zhuǎn)變到更能適應(yīng)抗戰(zhàn)形勢(shì)的新的制度，就是中共首先面臨的問題。

眾所周知，蘇維埃政權(quán)是工農(nóng)民主專政政權(quán)，也就是說蘇維埃政權(quán)所建設(shè)的“是工人和農(nóng)民的民主專政的國家。蘇維埃全政權(quán)是屬于工人，農(nóng)民，紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權(quán)下，所有工人，農(nóng)民，紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理，只有軍閥，官僚，地主，豪紳，資本家，富農(nóng)，僧侶及一切剝削人的人和反革命分子是沒有選派代表參加政權(quán)和政治上自由的權(quán)利的。”［2］772－773然而伴隨著日本大舉侵華的日益緊迫，抗日救亡成為中華民族各階層的主要任務(wù)。很顯然，排除那些積極參加抗戰(zhàn)的其他社會(huì)階層已不合時(shí)宜。于是1935年12月中共中央在陜北瓦窯堡召開政治局會(huì)議，提出和制定了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略，決定將“工農(nóng)共和國”改為“人民共和國”。有關(guān)這一點(diǎn)，毛澤東曾在瓦窯堡黨的活動(dòng)分子會(huì)議的報(bào)告中作了解釋。他指出：“為什么要把工農(nóng)共和國改變?yōu)槿嗣窆埠蛧?”這是因?yàn)椤拔覀兊恼坏谴砉まr(nóng)的，而且是代表民族的?！迸c此同時(shí)，“日本侵略的情況變動(dòng)了中國的階級(jí)關(guān)系，不但小資產(chǎn)階級(jí)，而且民族資產(chǎn)階級(jí)，有了參加抗日斗爭(zhēng)的可能性?！保?］158

正是基于此，1936年8月25日，中共中央在《致中國國民黨書》中提出與國民黨共同建立全國統(tǒng)一的民主共和國的主張，并鄭重宣布：“在全中國統(tǒng)一的民主共和國建立之時(shí)，蘇維埃區(qū)域即可成為全中國統(tǒng)一的民主共和國的—個(gè)組成部分，蘇區(qū)人民的代表將參加全中國的國會(huì)，并在蘇區(qū)實(shí)行與全中國一樣的民主制度?！保?］83西安事變和平解決之后，為促成國共兩黨合作抗日，中共中央又于1937年2月10日致電國民黨五屆三中全會(huì)，提出5項(xiàng)要求和4項(xiàng)保證，表示只要國民黨停止內(nèi)戰(zhàn)一致抗日，并在全國實(shí)行廣泛的、真正的民主，則中共將取消兩個(gè)政權(quán)的對(duì)立，把工農(nóng)政府改名為中華民國特區(qū)政府，直接受南京中央政府之指導(dǎo)，在特區(qū)政府區(qū)域內(nèi)，實(shí)行普選的徹底民主制度。［5］2月24日，中共中央政治局常委會(huì)決定由林伯渠負(fù)責(zé)主持西北辦事處的工作，開始籌建陜甘寧邊區(qū)政府。1937年9月6日，經(jīng)更名改制的陜甘寧邊區(qū)政府正式成立。

在此過程中，陜甘寧邊區(qū)政府分別在1937年5月和1939年1月相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會(huì)及行政組織綱要》、《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，提出陜甘寧邊區(qū)在全國范圍內(nèi)，“首先實(shí)行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度。”［6］189規(guī)定各級(jí)議會(huì)議員，皆由選民直接選舉。各級(jí)行政長官——鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級(jí)議員選舉，邊區(qū)法院院長，由邊區(qū)議會(huì)選舉;邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會(huì)的同意。關(guān)于各級(jí)議會(huì)改選、開會(huì)及各級(jí)長官、邊區(qū)法院院長改選時(shí)間，要求鄉(xiāng)代表會(huì)及鄉(xiāng)長，每六個(gè)月改選一次，鄉(xiāng)代表會(huì)每一個(gè)月召集一次;區(qū)議會(huì)及區(qū)長，每九個(gè)月改選一次，區(qū)議會(huì)每二個(gè)月召集一次;縣議會(huì)及縣長，每一年改選一次，縣議會(huì)每六個(gè)月召集一次;邊區(qū)議會(huì)主席、法院院長，每兩年改選一次，邊區(qū)議會(huì)每一年召集一次。對(duì)于各級(jí)議會(huì)的職權(quán)主要是：選舉行政長官;批準(zhǔn)預(yù)算;創(chuàng)制或批準(zhǔn)各項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃;決定征收各項(xiàng)地方性的捐稅及發(fā)行地方公債;議決邊區(qū)內(nèi)的單行法律;召回所選出之行政長官等。［7］

1938年3月，國民黨在漢口召開臨時(shí)代表大會(huì)，制定《抗日建國綱領(lǐng)》，并決定設(shè)立國民參政會(huì)。9月26日，國民政府頒布《省參議會(huì)組織條例》，明令各省召開臨時(shí)參議會(huì)。而陜甘寧邊區(qū)作為隸屬于國民政府的省級(jí)建制，本著“精誠團(tuán)結(jié)，堅(jiān)持抗戰(zhàn)之主旨，爭(zhēng)取最后勝利，完成抗戰(zhàn)建國大業(yè)，遵循中央既定方針領(lǐng)導(dǎo)全邊區(qū)人民，緊張一切工作，為建立民族獨(dú)立、民權(quán)自由、民生幸福之三民主義共和國”的方針，發(fā)表通電將“陜甘寧邊區(qū)議會(huì)”改為“陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)”。［8］100

二、基層參議會(huì)的制度建構(gòu)

應(yīng)該說將議會(huì)改為參議會(huì)，一方面是陜甘寧邊區(qū)作為國民政府的一個(gè)特區(qū)，為了與其地方議會(huì)制度保持一致，更為重要的則是為了更好地發(fā)動(dòng)邊區(qū)人民的有生力量，以便積極投入到反對(duì)日本帝國主義的滾滾洪流中。因?yàn)閷?duì)于當(dāng)時(shí)的中共而言，“發(fā)動(dòng)全民族中的一切生動(dòng)力量，這是唯一無二的方針。”［9］523而且“在今日，誰能領(lǐng)導(dǎo)人民驅(qū)逐日本帝國主義，并實(shí)施民主政治，誰就是人民的救星?！保?］674所以毛澤東明確地指出：“參議會(huì)的目的，只有一個(gè)，就是要打倒日本帝國主義，建設(shè)新民主主義的中國，也就是革命的三民主義的中國?，F(xiàn)在的中國不能有別的目的，只能有這個(gè)目的。因?yàn)楝F(xiàn)在我們的主要敵人不是國內(nèi)的，而是日本和德意法西斯主義?！保?0］807

于是，陜甘寧邊區(qū)政府積極著手抗日民主制度的建設(shè)，并開創(chuàng)了一種全新的民主制度和政權(quán)建構(gòu)模式。根據(jù)相關(guān)政策法令規(guī)定，陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)是抗日民主政權(quán)的民意機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)。1939年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》就明確規(guī)定：“邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)為代表邊區(qū)之各級(jí)民意機(jī)關(guān)?！保?1］551941年邊區(qū)第二屆參議會(huì)修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》又將參議會(huì)的性質(zhì)由“民意機(jī)關(guān)”改變?yōu)椤叭嗣翊頇C(jī)關(guān)”。［11］116同時(shí)規(guī)定各級(jí)參議會(huì)不僅有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，而且有選舉和罷免同級(jí)行政長官的權(quán)力，各級(jí)政府必須執(zhí)行民意機(jī)關(guān)的決定，并定期向其報(bào)告工作。

這也就意味著各級(jí)參議會(huì)除了作為代表人民的民意機(jī)關(guān)，還必須同時(shí)擁有立法權(quán)和作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的政權(quán)形態(tài)存在。值得一提的是，陜甘寧邊區(qū)的基層參議會(huì)，則實(shí)行議行合一制。就鄉(xiāng)(市)參議會(huì)而言，規(guī)定它既是決議機(jī)關(guān)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，是鄉(xiāng)市最高政權(quán)機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，“鄉(xiāng)市參議會(huì)開會(huì)時(shí)，鄉(xiāng)政府停止辦事，這時(shí)有事由參議會(huì)辦理?！编l(xiāng)市參議會(huì)休會(huì)時(shí)，一切事情由鄉(xiāng)市政府委員會(huì)辦理，它是休會(huì)時(shí)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)市參議會(huì)與鄉(xiāng)市政府并非隸屬關(guān)系，“而是一個(gè)東西的兩面：開會(huì)時(shí)是鄉(xiāng)市參議會(huì)，休會(huì)時(shí)是鄉(xiāng)市政府——鄉(xiāng)市政府委員會(huì)。［11］180

很顯然，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)同國民黨召開的國民參政會(huì)和各省參議會(huì)，是有根本區(qū)別的。按照《國民參政會(huì)組織條例》的規(guī)定，“國民政府在抗戰(zhàn)期間，為集思廣益，團(tuán)結(jié)全國力量起見，特設(shè)國民參政會(huì)”。［12］48但是由于對(duì)這一條內(nèi)涵的不同理解，在國民參政員和輿論界中，有的認(rèn)為國民參政會(huì)是民意機(jī)關(guān)，有的認(rèn)為是準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)，有的認(rèn)為是個(gè)反映民意的機(jī)關(guān)，有的說它不是民意機(jī)關(guān)。事實(shí)上蔣介石在第一屆國民參政會(huì)第一次會(huì)議上的致詞中曾對(duì)國民參政會(huì)的性質(zhì)作過說明。他指出：“第一，就是我們國民參政會(huì)在這國家血戰(zhàn)求存的時(shí)候開幕，實(shí)在是為應(yīng)時(shí)勢(shì)迫切的需要而產(chǎn)生?！薄皣駞⒄?huì)，實(shí)在是抗戰(zhàn)建國的國民參政會(huì)?！币_(dá)抗戰(zhàn)建國的目的，“第一個(gè)必須完成的任務(wù)就是要加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，鞏固統(tǒng)一!”“第二，要建立民主政治的基礎(chǔ)”?！懊駠闪⒁讯吣?，回憶這二十七年的歷史，我們國家雖亦曾有議會(huì)，但還沒有成功為真正民主憲政的國家;而且因?yàn)檫^去發(fā)生種種流弊，反致國家于紛亂衰弱，所以到現(xiàn)在就要受敵人如此侵略壓迫的恥辱!我們國民參政會(huì)當(dāng)然不是議會(huì)，但要以從前議會(huì)的民主政治失敗為戒，以期樹立一個(gè)真正的民主政治的基礎(chǔ)，這亦是貴會(huì)建立的一個(gè)重要的責(zé)任?！保?3］164－165顯然，從制度設(shè)計(jì)的初衷看，國民參政會(huì)不同于議會(huì)，國民黨召開的參政會(huì)和各省參議會(huì)只是一個(gè)咨詢機(jī)關(guān)，參政員和省參議員都是由國民黨選定的。正是由于如此，“各黨各派的領(lǐng)袖們雖然‘參’了‘政’，但是在國民黨的眼里也只是無黨無派的‘信望久著’或‘著有信望’的‘知名之士’而已。”［14］103

而陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是由邊區(qū)人民選舉產(chǎn)生的、具有人民代表大會(huì)性質(zhì)的權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)政權(quán)是推行邊區(qū)各項(xiàng)任務(wù)的樞紐?？h參議會(huì)是縣的最高權(quán)力機(jī)關(guān)?？h參議員由全縣人民直接選舉產(chǎn)生?？h參議會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)與邊區(qū)參議會(huì)大體一致。縣參議會(huì)選舉縣長、副縣長和縣政府委員，組成縣政府委員會(huì)，它是縣參議會(huì)閉會(huì)期間決定政務(wù)的機(jī)關(guān)?？h政府下設(shè)秘書、民政、財(cái)務(wù)、建設(shè)、教育、糧食、保安等科室，以及司法處、保安大隊(duì)等機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)政權(quán)是邊區(qū)的基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)參議會(huì)為鄉(xiāng)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)參議會(huì)休會(huì)期間，鄉(xiāng)政府委員會(huì)為鄉(xiāng)政權(quán)最高機(jī)關(guān)。在鄉(xiāng)一級(jí)實(shí)行議行合一的民主制度。鄉(xiāng)參議員由選民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)參議會(huì)不設(shè)議長和常駐會(huì)，只在開會(huì)時(shí)推選三人組成主席團(tuán)(鄉(xiāng)長為當(dāng)然主席團(tuán)成員)主持會(huì)議。鄉(xiāng)參議會(huì)選舉鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)政府委員組成鄉(xiāng)政府委員會(huì)，執(zhí)行全鄉(xiāng)任務(wù)，并對(duì)上級(jí)政府和鄉(xiāng)參議會(huì)負(fù)責(zé)及報(bào)告工作。［15］137－138

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度的建構(gòu)，無疑是中共從政權(quán)建設(shè)上走出蘇維埃模式的重大步驟。事實(shí)上，按照中共自身歷史發(fā)展的邏輯來觀之，通過蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)的工農(nóng)兵代表蘇維埃制度，曾被認(rèn)為“是最民主的”政治制度。因?yàn)椤八钅芪諒V大工農(nóng)群眾到政治生活中來，管理自己的政權(quán)，發(fā)揮自己的創(chuàng)造性，為獨(dú)立、自由、幸福的新中華而奮斗?！保?6］45但是現(xiàn)在卻是“讓步兌換全國所需要的和平民主與抗戰(zhàn)”。［16］44這一制度上的變革，實(shí)際上在背后隱藏的卻是一種理念的變革。

三、基層參議會(huì)的設(shè)計(jì)理念

一般而言，制度變革總會(huì)暗含著一種理念變革，人們用一種制度安排取代另一種制度安排，并非是一般意義上的制度轉(zhuǎn)換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。因此，所謂的制度變革乃至制度本身只是一種手段，而借助這個(gè)手段所要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的理念才是制度變革的基本目的。揆諸陜甘寧邊區(qū)的民主制度，我們至少可以窺探出這樣幾種設(shè)計(jì)理念：

首先，從價(jià)值理念來看，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)制度的建構(gòu)凸顯著鮮明的民主化運(yùn)動(dòng)色彩。有關(guān)民主制度的建構(gòu)，可謂是中共至為注重的一項(xiàng)內(nèi)容。對(duì)此，毛澤東曾明確地指出，抗日和民主這兩件事，“是目前中國的頭等大事?！薄斑@兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好。”［9］731為此，陜甘寧邊區(qū)政府在建構(gòu)民主政權(quán)和參議會(huì)的結(jié)構(gòu)模式時(shí)，就要求要“實(shí)現(xiàn)真正的民主的選舉制度及議會(huì)政治。”同時(shí)“各級(jí)議會(huì)議員的產(chǎn)生，均按照平等、直接、無記名投票方法選舉。議員應(yīng)對(duì)各該選舉區(qū)的選民負(fù)責(zé)?！睂?duì)于議會(huì)議員的選舉，“不僅按區(qū)域、按生產(chǎn)單位選舉，且應(yīng)有各該級(jí)政府所屬抗日武裝部隊(duì)直接選出的議員代表?！薄案骷?jí)行政長官(鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席)由議會(huì)及代表會(huì)議選舉，對(duì)議會(huì)要負(fù)完全責(zé)任。”［16］46

從這些制度的建構(gòu)可以看出，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的設(shè)計(jì)理念，有著鮮明的民主化運(yùn)動(dòng)色彩?？梢哉f只有通過民主化運(yùn)動(dòng)廣泛動(dòng)員社會(huì)各階層的力量，才能實(shí)現(xiàn)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利，進(jìn)而才能從根本上鞏固革命根據(jù)地。而陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)作為民主化運(yùn)動(dòng)的具體體現(xiàn)，正是體現(xiàn)了這一點(diǎn)。正如謝覺哉所說：“邊區(qū)，縣，鄉(xiāng)三級(jí)人民代表機(jī)關(guān)，是人民直接與自由選舉的，它是各級(jí)政府最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有選舉罷免政府人員及決定一切重要問題的權(quán)力。又各級(jí)人民代表及政府人員中，任何政黨不能超過1/3，邊區(qū)共產(chǎn)黨這樣提議并這樣實(shí)行，大大地團(tuán)結(jié)了社會(huì)的各階層。政策呢?大家研究，取決于多數(shù);工作呢?大家都自認(rèn)有前途，干得起勁。這是地方性的聯(lián)合政府。由陜甘寧邊區(qū)推行到有1億人民以上的解放區(qū)，因而就有廣大解放區(qū)人民的大團(tuán)結(jié)，得到現(xiàn)有的抗戰(zhàn)與建設(shè)的勝利。解放區(qū)人民享受了這勝利，全國人民看到了這勝利，因此聯(lián)合政府必然也正在全國實(shí)現(xiàn)?！保?7］623

其次，如果再從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的制度建構(gòu)，也是順應(yīng)現(xiàn)代革命運(yùn)動(dòng)的民主訴求而作出的一種制度安排。民主化可以說是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值取向，現(xiàn)代革命運(yùn)動(dòng)無一不是以民主為基本訴求的?！皯椪\(yùn)動(dòng)的方向，決不會(huì)依照頑固派所規(guī)定的路線走去，一定和他們的愿望背道而馳，它必然是依照人民所規(guī)定的路線走去的。這是一定的，因?yàn)槿珖嗣褚@樣做，中國的歷史發(fā)展要這樣做，整個(gè)世界的趨勢(shì)要我們這樣做，誰能違拗這個(gè)方向呢?歷史的巨輪是拖不回來的?！保?］738－739這也就意味著，任何領(lǐng)導(dǎo)中國革命的政黨都必須回應(yīng)現(xiàn)代革命的民主訴求。因此之故，陜甘寧邊區(qū)要作為民主的樣板和模范的革命根據(jù)地，開展廣泛的民主化運(yùn)動(dòng)就是一項(xiàng)重要內(nèi)容。而“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人?！币虼恕叭绻腥溯p視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！倍案锩哪康模菫槔习傩涨笞杂?。選舉是老百姓行使自由的頭一樁事。我們要發(fā)展老百姓的自由，就得大量宣傳、耐煩誘導(dǎo);使每個(gè)老百姓都能憑著自己的意愿去進(jìn)行參政，選擇代表?！保?8］48，50由此可見，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的制度建構(gòu)，正是這一訴求的具體體現(xiàn)。

最后，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的制度設(shè)計(jì)，也體現(xiàn)著鮮明的地方自治色彩。參議會(huì)作為邊區(qū)人民管理國家事務(wù)的重要組織形式，首先需要?jiǎng)訂T基層民眾積極參與，這就需要民眾有較強(qiáng)的自治組織能力。因此，以參議會(huì)為載體實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自治管理就顯得尤為重要。事實(shí)上，就在1937年8月在陜北洛川召開的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，中共就把“實(shí)行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”列入抗日救國十大綱領(lǐng)之一，作為自己明確的主張。［4］329于是在1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》中明確規(guī)定，要“發(fā)揚(yáng)民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民之自治能力?！保?9］26正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，在構(gòu)建陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)的制度原則時(shí)，其主要目標(biāo)就是“為實(shí)現(xiàn)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)，完成地方自治”。［11］55為此，陜甘寧邊區(qū)政府曾幾次修改參議會(huì)的組織條例。如在1941年曾修正過一次參議會(huì)的組織條例。對(duì)于鄉(xiāng)(市)參議會(huì)制度而言，如果我們將修正后參議會(huì)的制度架構(gòu)與修正前的進(jìn)行比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了可以代表民意選舉產(chǎn)生基層政府這一內(nèi)容以外，還有幾點(diǎn)值得注意：那就是修正后的參議會(huì)組織條例把“議決并執(zhí)行本鄉(xiāng)市應(yīng)興應(yīng)革事項(xiàng)”提到了首要位置，這說明基層參議會(huì)應(yīng)該把最重要的精力放在有關(guān)鄉(xiāng)(市)人民切身利益的事情上。如修水利、修道路、辦學(xué)校、治病、改進(jìn)優(yōu)抗等。同時(shí)增加了“議決并執(zhí)行上級(jí)政府交辦事項(xiàng)”這一項(xiàng)內(nèi)容，這說明上級(jí)政府對(duì)基層參議會(huì)的自治和自我管理能力的要求更高了。因此基層參議會(huì)對(duì)上級(jí)政府交辦事項(xiàng)必須得做好，如此基層參議會(huì)的工作才會(huì)得到很大程度的認(rèn)可，否則鄉(xiāng)(市)參議會(huì)的權(quán)威會(huì)遭到質(zhì)疑。另外還增加了“罷免鄉(xiāng)市長及鄉(xiāng)市政府委員”的內(nèi)容，這就突出了民意機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村基層行政人員的罷免權(quán)，這就更增強(qiáng)了人民群眾進(jìn)行管理國家事務(wù)的能力。

應(yīng)該說通過陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)這一組織載體，不僅可以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自我管理，更為重要的是也為中共在基層社會(huì)的工作培養(yǎng)了大批后備力量。實(shí)際上在當(dāng)時(shí)的情形之下，任何一種反對(duì)勢(shì)力要取代國民黨，必須要建立比國民黨整合模式更具動(dòng)員力的社會(huì)結(jié)構(gòu)。有人根據(jù)國民政府機(jī)構(gòu)的編制，計(jì)算了一下它真正深入管理農(nóng)村一共需要多少干部。其結(jié)論是：全國共需甲長約640余萬人，保長約77萬余人，副保長及保干事約300余萬人……總計(jì)所需人員約1118.7萬余人。［20］156也就是說用官僚機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)上、中、下三個(gè)層次的整合，總共需要上千萬的干部。共產(chǎn)黨雖在意識(shí)形態(tài)上比國民黨強(qiáng)有力，但要建立一個(gè)如此龐大的官僚機(jī)構(gòu)，就要面對(duì)國民黨同樣的困難：到哪里去尋找人數(shù)眾多的社會(huì)組織者?國民黨三十年代統(tǒng)一中國可謂不遺余力，但到頭來只能建立一個(gè)倒金字塔型的一體化結(jié)構(gòu)，這個(gè)事實(shí)本身已反映出中國社會(huì)結(jié)構(gòu)化的困難。共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)業(yè)社會(huì)的整合，只有一個(gè)選擇，這就是把農(nóng)民轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理者。因此，以參議會(huì)為載體，通過重新塑造基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，并以地方自治的形式培養(yǎng)適應(yīng)當(dāng)時(shí)復(fù)雜形勢(shì)的工作人員，也就成為中共在構(gòu)建參議會(huì)制度過程中的基本訴求。

［1］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］中共中央文件選集：第7冊(cè)［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［3］毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］中共中央文件選集：第11冊(cè)［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［5］中共中央給中國國民黨三中全會(huì)電［N］.新中華報(bào)，1937－02－13.

［6］西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組，中央檔案館，編.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地：文獻(xiàn)卷·上［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［7］陜甘寧邊區(qū)議會(huì)及行政組織綱要［N］.新中華報(bào)，1937－05－23.

［8］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第1輯［M］.北京：檔案出版社，1986.

［9］毛澤東選集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［10］毛澤東選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［11］中國科學(xué)院歷史研究所第三所，編.陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)文獻(xiàn)匯輯［M］.北京：科學(xué)出版社，1958.

［12］周勇，主編.國民參政會(huì)［M］.重慶：重慶出版社，1995.

［13］孟廣涵，主編.國民參政會(huì)紀(jì)實(shí)：上卷［M］.重慶：重慶出版社，1985.

［14］郭沫若全集：第14卷［M］.北京：人民文學(xué)出版社，1992.

［15］西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組，中央檔案館，編.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地：回憶錄卷［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［16］林伯渠文集［M］.北京：華藝出版社，1996.

［17］謝覺哉文集［M］.北京：人民出版社，1989.

［18］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第3輯［M］.北京：檔案出版社，1987.

［19］甘肅省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室，編.陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯：第1輯［G］.蘭州：甘肅人民出版社，1981.

［20］張厚安，白益華，主編.中國農(nóng)村基層建制的歷史演變［M］.成都：四川人民出版社，1992.

［責(zé)任編輯 劉瀅］

System construction and design concept about grass-roots council in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region

YANG Dong
(Marxism College，Tianjin University of Commerce，Beichen，Tianjin 300134)

The grass－roots council system in Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region undoubtedly has a profound impact on Chinese grass－roots social institutional arrangements for grass－roots power structure system in modern times．Although this system is a product of the wartime conditions，the Chinese Communists adhered to the historical interpretation of real life of the system constructed in the design concept，closely centered on the concrete practice of grassroots societies and the values of democratic self－government．By reshaping the power structure of the grass－roots societies with the grass－roots council as a carrier，the Party not only trained a large number of primary senator groups capable of adapting to the complex situations then，but also fundamentally reformed and reinvented the subject of rights in the grass－roots societies．

Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region;Grass－roots council;system construction;design concept

D621

A

1674—0351(2012)03—0120—05

2012－02－28

楊東(1978—)，男，陜西府谷人，歷史學(xué)博士，天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。主要從事中國近現(xiàn)代社會(huì)史研究。

本文為教育部人文社科項(xiàng)目“陜甘寧邊區(qū)基層議員群體研究”(10YJC770107)的階段性研究成果。