吳志剛

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

基本權(quán)利：保障農(nóng)民土地權(quán)益的新視角

吳志剛

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

研究目的：為有效解決農(nóng)民土地權(quán)益保障問題提供一個(gè)新的路徑。研究方法：現(xiàn)象溯因法，實(shí)證分析法和比較研究法。研究結(jié)果：農(nóng)民土地權(quán)益是“農(nóng)民”基于土地所享有的“權(quán)益”，而非農(nóng)民享有的“土地權(quán)益”，其不僅包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等實(shí)體權(quán)益，還包括農(nóng)民土地程序權(quán)益。農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利屬性決定了農(nóng)民土地權(quán)益具有公法性質(zhì)，并隨之也決定了保障農(nóng)民土地權(quán)益不應(yīng)只是私法的任務(wù)，也應(yīng)是公法的任務(wù)。研究結(jié)論：只有將農(nóng)民土地權(quán)益提升至基本權(quán)利的高度，才能實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和國家耕地安全的重任。

土地法；基本權(quán)利；土地權(quán)益；農(nóng)民

當(dāng)前，不容否認(rèn)的事實(shí)就是黨和國家對農(nóng)村土地和農(nóng)民土地權(quán)益問題一直都予以了高度重視[1]，但農(nóng)民土地權(quán)益卻依然沒有得到足夠的尊重和保護(hù)。對此，理論界和實(shí)務(wù)界雖已給出了不少諸如明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界、準(zhǔn)確界定“公共利益”、規(guī)范農(nóng)地征收程序、提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立失地農(nóng)民保障機(jī)制和健全農(nóng)民土地權(quán)益裁決機(jī)制等農(nóng)民土地權(quán)益保障方案[2]。但是從實(shí)際效果來看，不僅其中的不少方案仍停留于“文本”之上，即使有些已開始實(shí)施，如規(guī)范征收程序和提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方案，其所起的作用也是局部的、暫時(shí)的和有限的。原因主要在于這些方案基本都未揭示出農(nóng)民土地權(quán)益問題背后所隱藏的本質(zhì)問題，即保障農(nóng)民土地權(quán)益其實(shí)不僅是一個(gè)私法問題，還是一個(gè)公法問題。因此，如果能以明確農(nóng)民土地權(quán)益的公法性質(zhì)為突破口，來找尋到一種具有公法屬性的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑，將必然為解決農(nóng)民土地權(quán)益保障問題提供一種新的助推力量。同時(shí)，就實(shí)踐意義來看，本文還可以為即將出臺(tái)的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》提供立法參考。

1 農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？

目前，“土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實(shí)際占有者——農(nóng)民來說，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無限制地進(jìn)行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

2 農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等。

現(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。

第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。

第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因?yàn)檎鞯囟岣?，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國實(shí)行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)?，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。

第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)?，不僅征地補(bǔ)償范圍中不包括對該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。

第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>

3 農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

目前，雖然理論界和實(shí)務(wù)界均未就并非本土概念的“基本權(quán)利”形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)性定義，但卻也在一定程度上達(dá)成了共識：就內(nèi)容體系來看，基本權(quán)利不僅包括生存權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)和文化權(quán)等實(shí)體性權(quán)益，也包括相關(guān)的程序性權(quán)益和救濟(jì)性權(quán)益[8]；就主要特征來看，基本權(quán)利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉(zhuǎn)讓性等特質(zhì)。總之，基本權(quán)利是人們在經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權(quán)利[9]。

由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權(quán)益也是一種基本權(quán)利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)利。因?yàn)?，對于農(nóng)民來說，農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)、農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地生活權(quán)、農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)和農(nóng)民土地文化權(quán)等實(shí)體權(quán)益，以及以裁判請求權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權(quán)益，都屬于不可或缺的根本性權(quán)利。事實(shí)上，目前中國也已在不自覺中將農(nóng)民土地權(quán)益視為農(nóng)民的一種基本權(quán)利。例如，《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》就專門規(guī)定了農(nóng)民土地權(quán)益保障問題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題?！?/p>

此外，由于農(nóng)地不僅關(guān)系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關(guān)系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權(quán)益也就是一種代際權(quán)益，而這無疑更能證明農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民所享有的一種基本權(quán)利。不過，需要說明的是，農(nóng)民土地權(quán)益是基本權(quán)利，并不意味著農(nóng)民土地權(quán)益中的所有內(nèi)容均具有基本權(quán)利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)就不屬于基本權(quán)利的體系，而是由民事法律關(guān)系所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

既然，農(nóng)民土地權(quán)益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權(quán)利，而基本權(quán)利又屬于典型的公法性權(quán)利，因此農(nóng)民土地權(quán)益自然也就具有了公法性質(zhì)，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題自然也就是一個(gè)如何限制公權(quán)力的公法問題。

4 農(nóng)民土地權(quán)益之保障路徑的公法轉(zhuǎn)向

正由于農(nóng)民土地權(quán)益保障問題是一個(gè)公法問題，所以保障農(nóng)民土地權(quán)益的任務(wù)自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農(nóng)民土地權(quán)益保障問題納入到公法范疇內(nèi)來，并上升到基本權(quán)利保障的高度和通過憲法規(guī)制的方式來加以規(guī)范和調(diào)整，才能有效解決農(nóng)民土地權(quán)益未受到充分尊重和保障的問題。對此，正如有觀點(diǎn)所言，只有站在農(nóng)民的角度，從權(quán)利本位的立場出發(fā)，才能找準(zhǔn)農(nóng)民土地權(quán)益問題的真正產(chǎn)生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學(xué)者所直言，“一直以來學(xué)術(shù)界認(rèn)為農(nóng)民土地權(quán)益屬于物權(quán)法等私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益主要是物權(quán)法等私法的任務(wù)。但其實(shí)許多農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的問題與憲法制度建設(shè)息息相關(guān)，如果憲法的相關(guān)問題不解決，農(nóng)民土地權(quán)益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面?！盵11]由此可見，現(xiàn)有的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑就應(yīng)該進(jìn)行即刻性的公法轉(zhuǎn)向。

當(dāng)然，也許有觀點(diǎn)會(huì)擔(dān)心轉(zhuǎn)向之后的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑不僅不能發(fā)揮預(yù)期功能，相反可能使得農(nóng)民土地權(quán)益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國缺失憲法司法化制度。對此，筆者持樂觀態(tài)度，理由在于：一方面，明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，并不意味著完全放棄私法法律體系保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時(shí)運(yùn)用，相互支撐；另一方面，一旦將農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)明確以后，那么基本權(quán)利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農(nóng)民土地權(quán)益所具有。同時(shí)，也只有通過明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，建構(gòu)起具有憲法屬性的農(nóng)民土地權(quán)益理論，才能喚醒農(nóng)民的土地保護(hù)意識，才能具備吸納農(nóng)民積極參與到保護(hù)農(nóng)地和維護(hù)自身土地權(quán)益之巨任中來的力量。

由于本文明確農(nóng)民土地權(quán)益基本權(quán)利屬性的最終目的是為了保護(hù)耕地安全和有效保障農(nóng)民土地權(quán)益，因此，必須在農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑應(yīng)進(jìn)行公法轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉(zhuǎn)向?qū)⒁蛉狈唧w的配套措施而只能停留于口號層面。為此，筆者提出如下設(shè)想。

（1）將農(nóng)民土地權(quán)益提升為憲法性權(quán)利。針對將農(nóng)民土地權(quán)益寫進(jìn)憲法的技術(shù)操作性問題，筆者提出以下初步設(shè)想：雖然目前很難將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”融入現(xiàn)行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現(xiàn)。至于規(guī)定的方式，主要有兩種：一種是將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”聯(lián)系在一起加以規(guī)定。例如，可以在第10條第5款后新增一個(gè)條款作為第6款，即“國家依照法律規(guī)定保護(hù)農(nóng)村土地，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益?！绷硪环N，則是將二者分開加以規(guī)定。例如，可以在第26條的前后新增一個(gè)條款，即“國家保護(hù)農(nóng)村土地，在合理開發(fā)利用土地資源的前提下，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和宅基地保護(hù)制度?！蓖瑫r(shí)在第44條的前后新增一個(gè)條款，即“國家保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)民的生活受到國家和社會(huì)的保障”。

（2）構(gòu)建尊重農(nóng)民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準(zhǔn)征地決定的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的話語權(quán)，即由政府和被征地農(nóng)民共同行使征地決定的審批權(quán)。這就需要做好以下兩方面工作：一是對《憲法》和《土地管理法》等涉及農(nóng)地征收法規(guī)中的“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國家進(jìn)行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認(rèn)定機(jī)制方面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的決定權(quán)。具體來說，針對某個(gè)具體的征地決定，只有當(dāng)被征地農(nóng)民中的2/3以上多數(shù)認(rèn)為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時(shí)，才能正式啟動(dòng)下一步的征地方案。因?yàn)椋绻r(nóng)民不享有“公共利益”認(rèn)定權(quán)的話，那么就依然無法杜絕對“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大解釋的現(xiàn)象，以及以此為基礎(chǔ)冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農(nóng)民僅享有征地補(bǔ)償?shù)怯洐?quán)利的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的征地方案話語權(quán)，即由征地機(jī)關(guān)和被征地農(nóng)民來共同協(xié)商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實(shí)行征地機(jī)關(guān)主動(dòng)向被征地農(nóng)民登記征地補(bǔ)償信息制度，即由征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民來共同確認(rèn)被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機(jī)關(guān)在補(bǔ)償對象和補(bǔ)償數(shù)額上出現(xiàn)差錯(cuò)，也可以進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。二是改變征地機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定征地方案的局面，實(shí)行征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民依法共同協(xié)商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農(nóng)民對補(bǔ)償方案、社會(huì)保障方案和安置方案享有充分的話語權(quán)。實(shí)踐中，正是由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度忽視了被征地農(nóng)民的“意愿”，最終導(dǎo)致了農(nóng)民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動(dòng)，來影響補(bǔ)償額的最后決定[14]。再次，在實(shí)施征地補(bǔ)償方案階段，實(shí)行補(bǔ)償款到位、社會(huì)保障安排到位和安置計(jì)劃到位等制度，即在被征地農(nóng)民沒有獲得全額補(bǔ)償款、社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)和沒有按計(jì)劃被妥當(dāng)安置前，征地機(jī)關(guān)不能實(shí)施強(qiáng)行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補(bǔ)償款被層層克扣和截留，更是為了保證農(nóng)民享有最基本的生存保障權(quán)和居住保障權(quán)。至于有觀點(diǎn)認(rèn)為這樣一來，征地機(jī)關(guān)還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實(shí)現(xiàn)嗎？對此，筆者以為，在被征地農(nóng)民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機(jī)關(guān)完全可以通過向法院提起強(qiáng)制征收訴訟的方式，以確保征地進(jìn)程的正常開展。總而言之，只有實(shí)行“抑公揚(yáng)私”的征地理念，在尊重農(nóng)民的絕對主體地位的前提下，確保被征地農(nóng)民在征地的全過程中享有全面參與和實(shí)質(zhì)參與的征收話語權(quán)[15]，才能遏制住強(qiáng)大的征地權(quán)力，并真正起到保護(hù)耕地安全和保障農(nóng)民土地權(quán)益的目的。

（3）構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利本位的征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償目的。目前，中國《土地管理法》所規(guī)定的補(bǔ)償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應(yīng)該持續(xù)多長時(shí)間，為此，可以借鑒國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中的相關(guān)規(guī)定，即“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，將現(xiàn)行征地目的完善為“征地補(bǔ)償安置必須要確保被征地農(nóng)民原有生活水平長期不降低、發(fā)展機(jī)會(huì)不減少和長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”其次，拓寬現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍。目前，征地補(bǔ)償范圍只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這3個(gè)方面，為此，不僅要對因征地而受損的農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，也要對因征地而受損的農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。畢竟，對于農(nóng)民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟(jì)”的法治理念下，由毫無過錯(cuò)的農(nóng)民來獨(dú)自承受那些因公共利益發(fā)展所要付出的損失或代價(jià)，并不具有天然的應(yīng)當(dāng)性。再次，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償方式。具體來說，一方面，對農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損所造成的物質(zhì)損失采用貨幣補(bǔ)償方式，但對該權(quán)益受損所造成的精神損失可不予補(bǔ)償（相對來講，這種精神損害較?。?。另一方面，對農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益所造成的物質(zhì)損失和精神損失（這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損必然產(chǎn)生精神損失，但不一定產(chǎn)生物質(zhì)損失），除了采用貨幣方式外，還應(yīng)采用環(huán)境復(fù)制、職業(yè)培訓(xùn)、住房安置和心理治療等補(bǔ)償方式。總之，對于受損的農(nóng)民土地權(quán)益來說，不是只要給了金錢補(bǔ)償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農(nóng)民復(fù)制原有的生活環(huán)境和文化氛圍，并對其失地后的生活和心理予以關(guān)注和治療。最后，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，除了要提高土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還要確立一個(gè)合適的非經(jīng)濟(jì)權(quán)益補(bǔ)償評價(jià)機(jī)制，因?yàn)?，這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益更多地體現(xiàn)為一個(gè)主觀性的東西，且往往會(huì)隨著個(gè)體的差異而表現(xiàn)不一，故而無法用金錢標(biāo)準(zhǔn)對其加以精確衡量。但是，對此，筆者認(rèn)為，很難評價(jià)不等于不能評價(jià)，更不等于不應(yīng)獲得補(bǔ)償，因此，完全可以通過征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民之間的協(xié)商，來就這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失達(dá)成一個(gè)相對公平的協(xié)議。事實(shí)上，也可以借鑒最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》的經(jīng)驗(yàn)，來確立農(nóng)民土地非經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償參考因素。例如，以農(nóng)民土地文化權(quán)益為例，筆者認(rèn)為，關(guān)于該權(quán)益的補(bǔ)償參考因素，至少應(yīng)要考慮到以下一些情況：被征土地的性質(zhì)，因?yàn)檎亍⒛沟?、自留地和耕地，各自承載的文化性價(jià)值比重應(yīng)該有所區(qū)別；農(nóng)民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實(shí)際收入；農(nóng)民在被征收土地上的生活年限，因?yàn)橥ǔＧ闆r下，生活時(shí)間長短能夠在一定程度上反映出農(nóng)民對被征收土地之文化依賴強(qiáng)度的高低；農(nóng)民在失地后可能遭遇的文化適應(yīng)難度，因?yàn)槲幕m應(yīng)難度大，精神痛苦程度就重。

（4）構(gòu)建權(quán)威的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制。在征地糾紛上，如果不賦予農(nóng)民充分司法裁判請求權(quán)的話，那么作為基本權(quán)利的農(nóng)民土地權(quán)益就仍然無法得到真正的保護(hù)，因?yàn)?，相對于?qiáng)大的征地權(quán)力來說，農(nóng)民保護(hù)土地安全和維護(hù)自身權(quán)益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個(gè)方面，不僅要賦予征收機(jī)關(guān)以司法救濟(jì)權(quán)，而且也要賦予農(nóng)民以司法救濟(jì)權(quán)。同時(shí)，只有如此，方才能實(shí)現(xiàn)私權(quán)和司法權(quán)對征地權(quán)力的聯(lián)合制約。當(dāng)然，還需要注意的是，賦予農(nóng)民就征地糾紛的司法裁判請求權(quán)，并不意味著將否定農(nóng)民就征地糾紛的行政裁決請求權(quán)。總而言之，不僅要確保農(nóng)民就征地決定、征地方案的制定和實(shí)施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請求權(quán)，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機(jī)關(guān)絕不可以強(qiáng)行實(shí)施進(jìn)一步的征地工作。這就要求所構(gòu)建的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)具有高度的權(quán)威性，否則，這種司法救濟(jì)機(jī)制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實(shí)質(zhì)意義。

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A New Way on Protecting Farmers’Land Rights:the Fundamental Right Perspective

WU Zhi-gang
（School of Law,Nanjing Normal University,Nanjing 210046,China）

The purpose of the paper is to provide a new way for protecting the land rights of farmers.Methods employed include deduction,empirical and comparative analysis.The results indicate that farmers have the land rights for the sake of using the land,which include not only the economic rights of land,political rights of land,social rights of land and cultural rights of land,but also the procedure rights of land administration.The basic natures of farmers’land rights determine that farmers’land rights belong to the nature of public law.So it is not the task of private law to safeguard farmers’land rights.It is concluded that in order to safeguard farmers’land rights effectively and accomplish the task of protecting cultivated land in our country,it is necessary to treat the farmers’land rights as fundamental rights.

land law;fundamental right;land rights;farmer

F301.11

A

1001-8158（2012）11-0009-06

2012-03-31

2012-06-26

南京師范大學(xué)法學(xué)院博士助研項(xiàng)目（NSDFXY110402）。

吳志剛（1978-），男，江蘇宿遷人，博士研究生，講師。主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。E-mail:wzg869@qq.com

book=39,ebook=195