夏一雪，郭其云

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院科研部，河北廊坊065000)

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)對公共危機(jī)的能力顯著增強(qiáng)，但是日趨復(fù)雜、愈益頻發(fā)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等公共危機(jī)仍然對我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響甚至災(zāi)難性破壞。世界各國高度重視應(yīng)急管理體系建設(shè)，美國、英國、日本、俄羅斯等國均建立了全方位、多層次的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，常設(shè)集中管理、統(tǒng)一負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，其成功經(jīng)驗(yàn)對我國應(yīng)急管理體系建設(shè)具有借鑒意義。

作為當(dāng)代應(yīng)急管理體制建設(shè)的典型代表，美國應(yīng)急管理體制的形成主要經(jīng)歷了三個(gè)階段:分散管理、統(tǒng)一管理和整合發(fā)展。分散管理階段主要是分部門應(yīng)對由自然災(zāi)害引起的危機(jī)，統(tǒng)一管理階段是建立聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)，整合零散的、有救災(zāi)責(zé)任的機(jī)構(gòu)來集中處理聯(lián)邦政府緊急事務(wù)，整合發(fā)展階段是2003年FEMA 同其他22 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目組織、辦公室共同組建國土安全部，實(shí)現(xiàn)綜合性應(yīng)急管理。且美國應(yīng)急管理體系層次清晰，每個(gè)層次均有一個(gè)在危機(jī)狀態(tài)下具有相當(dāng)職權(quán)的運(yùn)行部門(應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心)來協(xié)調(diào)救援力量的調(diào)集和指揮。2003年以來，英國針對中央層面缺乏強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急管理部門和應(yīng)急隊(duì)伍之間缺乏協(xié)同、配合等問題，以強(qiáng)化中央層面協(xié)調(diào)和各部門協(xié)同為重點(diǎn)，整合各方面應(yīng)急資源，增強(qiáng)了應(yīng)對公共危機(jī)的合力。日本建立了以內(nèi)閣府為中樞，通過中央防災(zāi)會(huì)議決策，公共危機(jī)部門牽頭，相對集中管理的全政府式的危機(jī)管理組織體制，最大限度地整合政府的各部門力量，提高處置日趨嚴(yán)峻的危機(jī)事件的效率。俄羅斯應(yīng)急管理體制的特點(diǎn)是強(qiáng)權(quán)集中的“大安全”，即設(shè)有包括應(yīng)對現(xiàn)代社會(huì)可能導(dǎo)致國家危機(jī)的所有緊急事態(tài)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦安全會(huì)議，實(shí)行以緊急狀態(tài)部為主體，其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的垂直管理體制［1］。

總體來看，其重要而突出的共同點(diǎn)是應(yīng)急管理體制的綜合性和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的常設(shè)化和實(shí)體化。在公共危機(jī)逐漸趨于各種類型危機(jī)復(fù)合化的發(fā)展形勢下，在政府層面，建立統(tǒng)管各項(xiàng)應(yīng)急事務(wù)的實(shí)體性機(jī)構(gòu)是必要的，不僅有助于政府救援力量的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，也有助于指導(dǎo)并激勵(lì)全社會(huì)力量參與應(yīng)急管理。

當(dāng)前我國公共安全形勢總體穩(wěn)定，應(yīng)急管理工作經(jīng)歷了從分部門應(yīng)對單一災(zāi)害到多部門協(xié)同應(yīng)對復(fù)合災(zāi)害的發(fā)展變化，分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體系基本建立。通過近年來應(yīng)對重大公共危機(jī)的處置實(shí)踐，逐步形成了政府主導(dǎo)下的多力量整合的應(yīng)急救援力量管理模式，各應(yīng)急救援力量獲得迅猛發(fā)展，軍隊(duì)系統(tǒng)和專業(yè)救援隊(duì)伍的應(yīng)急管理組織體系與指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均得到整體加強(qiáng)。

但是，公共危機(jī)的公共威脅性、緊急性和擴(kuò)散性，以及各種不確定性因素的耦合性，使應(yīng)急管理工作面臨新的挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理體系仍然存在主動(dòng)預(yù)防少、被動(dòng)應(yīng)付多等難以適應(yīng)公共危機(jī)處置要求的諸多關(guān)鍵問題。主要表現(xiàn)為“分而治之、各自為戰(zhàn)”的管理體系、“應(yīng)急處理多，應(yīng)急管理少”的管理理念和“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的隊(duì)伍建設(shè)模式等。應(yīng)急救援力量的管理分散和整合不足，導(dǎo)致在緊急情況下難以快速形成強(qiáng)大合力，直接影響救援效能。因此，亟需對應(yīng)急救援力量進(jìn)行統(tǒng)籌整合和集中管理，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援力量管理體系，構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急救援力量體系。

從世界主要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)急管理的發(fā)展方向是:一是全風(fēng)險(xiǎn)，由分部門專項(xiàng)應(yīng)對單一災(zāi)害轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是全過程，由注重應(yīng)急處理轉(zhuǎn)向預(yù)防－準(zhǔn)備－處置－恢復(fù)－評估的全過程管理;三是全參與，由單純依靠政府完成應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向建設(shè)政府主導(dǎo)下全民參與的應(yīng)急管理體系。針對我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的分災(zāi)種、重處理、分部門等問題，應(yīng)當(dāng)樹立全風(fēng)險(xiǎn)、全過程、全參與的應(yīng)急管理新理念，將加強(qiáng)權(quán)威性、綜合協(xié)調(diào)性和有效性作為我國應(yīng)急管理體系改革的主要方向。

近年來，各地在建立綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系方面積極探索，勇于創(chuàng)新。如深圳市將民防委辦公室、安委會(huì)辦公室、地震局、核應(yīng)急辦、應(yīng)急指揮中心等機(jī)構(gòu)整合成為“大應(yīng)急辦”，湖北省襄陽市谷城縣成立應(yīng)急救援局，統(tǒng)管應(yīng)急事務(wù)等，做出了整合應(yīng)急救援力量的可貴努力。但是，由于人員編制等各方面配套改革措施尚未到位，新組建部門的綜合協(xié)調(diào)職能仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，亟需從體制建設(shè)方面為改革實(shí)踐提供制度保障，通過創(chuàng)新管理體系來推動(dòng)各項(xiàng)工作機(jī)制的完善。

加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，提高國家保障公共安全和防災(zāi)減災(zāi)能力，是“十二五”規(guī)劃中公共安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前我國保持發(fā)展穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)面臨的緊迫問題。通過體制創(chuàng)新，建設(shè)綜合協(xié)調(diào)的公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系，為提高應(yīng)急管理水平創(chuàng)造必要的體制條件，有利于政府更好履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，對維護(hù)國家公共安全、保障社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

二、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系建設(shè)的主要內(nèi)容

公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系創(chuàng)新的過程是一個(gè)集中統(tǒng)一的過程，使應(yīng)急管理中分散的部門管理和隊(duì)伍建設(shè)轉(zhuǎn)化成集中管理和統(tǒng)籌規(guī)劃，注重常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結(jié)合，縱向管理(條)與橫向管理(塊)相結(jié)合，突出政府應(yīng)急管理職能的綜合協(xié)調(diào)性和集中統(tǒng)一性，減少部門間協(xié)調(diào)困難，明確職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升管理效能和救援水平。

基于應(yīng)急管理理論和國內(nèi)外應(yīng)急救援力量管理實(shí)踐，依據(jù)整體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的漸進(jìn)式發(fā)展策略，主要從以下五個(gè)方面提出創(chuàng)新中國特色公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系的思路。

(一)國家層面應(yīng)急救援力量集中統(tǒng)一管理的實(shí)現(xiàn)

本著符合我國國情、分階段漸進(jìn)發(fā)展的原則，整合并加強(qiáng)政府應(yīng)急管理職能，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理委員會(huì);組建統(tǒng)管應(yīng)急事務(wù)的實(shí)體管理機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理總局，將分散在各部委的應(yīng)急管理和應(yīng)急救援職能加以集中整合，明確隸屬關(guān)系，劃分職責(zé)權(quán)限，使應(yīng)急管理工作逐步由多部門分散管理向集中統(tǒng)一管理發(fā)展。這符合我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門制改革的基本方向和要求［2］。

1.設(shè)立常設(shè)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理委員會(huì)

該委員會(huì)納入政府機(jī)構(gòu)序列，隸屬于國務(wù)院，采取行政首長負(fù)責(zé)制，由國務(wù)院總理或主管副總理擔(dān)任第一負(fù)責(zé)人，由各應(yīng)急救援相關(guān)部門的第一負(fù)責(zé)人組成委員會(huì)，聯(lián)合協(xié)商制定應(yīng)急管理的發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)政策。

2.組建統(tǒng)管應(yīng)急事務(wù)的實(shí)體管理機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理總局

該局納入政府機(jī)構(gòu)序列，隸屬于國務(wù)院，按照危機(jī)管理流程，下設(shè)各職能部門，如圖1 所示。在垂直管理上，應(yīng)急管理總局設(shè)置省、市、縣三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)應(yīng)急管理局指揮和協(xié)調(diào)本轄區(qū)的應(yīng)急救援管理工作，一致化的從中央到地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范了應(yīng)急管理制度，有助于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)。國家應(yīng)急管理總局負(fù)責(zé)應(yīng)急管理過程中的各項(xiàng)事務(wù)，主要包括:

(1)起草或修改國家應(yīng)急管理法規(guī)和規(guī)章，完善應(yīng)急救援法律體系;制定公共安全和應(yīng)急管理中長期發(fā)展規(guī)劃;統(tǒng)籌規(guī)劃各種應(yīng)急救援力量的建設(shè)發(fā)展。

(2)設(shè)置或調(diào)整應(yīng)急管理局組織框架體系，設(shè)計(jì)和規(guī)劃應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，綜合協(xié)調(diào)國家相關(guān)職能部門參與應(yīng)急管理工作。

(3)按照危機(jī)管理流程，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備、預(yù)警、處置、恢復(fù)和評估等管理工作。

(4)編制或修訂應(yīng)急救援預(yù)案，制定培訓(xùn)、演練計(jì)劃。

(5)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)急管理工作。

(6)指導(dǎo)社會(huì)救援力量的發(fā)展，建立公共安全知識(shí)培訓(xùn)教育體系。

圖1 國家應(yīng)急管理總局組織框架圖

(7)統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)度物資裝備等應(yīng)急保障資源。

(8)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對危機(jī)的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有權(quán)調(diào)動(dòng)和指揮各種應(yīng)急救援力量［3］。

當(dāng)前，我國公共危機(jī)應(yīng)急救援力量主要包括公安消防、解放軍、武警、礦山救援隊(duì)、專職消防隊(duì)、各類社會(huì)志愿救援組織等，見表1。其中，公安消防部隊(duì)、解放軍、武警等是我國應(yīng)急救援的主要力量。公安消防部隊(duì)為專業(yè)化的公共危機(jī)應(yīng)急救援力量，是一支分布廣泛、晝夜執(zhí)勤、反應(yīng)迅速、裝備專業(yè)、訓(xùn)練有素、作風(fēng)頑強(qiáng)的綜合性常備救援力量;解放軍、武警、預(yù)備役、民兵是養(yǎng)兵千日、用兵一時(shí)的公共危機(jī)應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)力量，當(dāng)發(fā)生社會(huì)影響極大、地域范圍很廣、應(yīng)急救援時(shí)間長、有大量人員傷亡且超出常備力量處置能力時(shí)，調(diào)集解放軍、武警、預(yù)備役、民兵等充實(shí)救援力量，其器材裝備和訓(xùn)練內(nèi)容逐步向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。

醫(yī)療急救隊(duì)伍、地震救援隊(duì)、礦山救援隊(duì)、武警森林、水電、交通部隊(duì)等是我國應(yīng)急救援的專業(yè)力量，主要承擔(dān)各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)急救援工作，是完成本行業(yè)、企業(yè)單位的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等公共危機(jī)先期處置的主要力量，是應(yīng)急救援力量體系的重要組成。

企事業(yè)專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)和各類社會(huì)志愿救援組織等是我國應(yīng)急救援的社會(huì)力量。據(jù)公安部消防局《2011年全國消防業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)資料》，全國企業(yè)、事業(yè)單位專職消防隊(duì)共有58 個(gè)支隊(duì)、206 個(gè)大隊(duì)、2454 個(gè)中隊(duì)，共計(jì)15 萬余人，志愿消防隊(duì)共有1083 個(gè)大隊(duì)、16598 個(gè)中隊(duì)，共計(jì)20 萬余人［4］。這部分力量是遍布我國城市社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各企事業(yè)單位的重要滅火救援力量，是公安消防部隊(duì)的重要補(bǔ)充力量，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，接受消防部門統(tǒng)一調(diào)動(dòng)指揮，參與各類災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作。此外，民間自發(fā)組織的山岳救援等社會(huì)救援力量，如藍(lán)天救援隊(duì)等，也是應(yīng)急救援力量體系的重要組成［5］。

表1 我國公共危機(jī)應(yīng)急救援力量構(gòu)成

通過設(shè)立國家應(yīng)急管理委員會(huì)和國家應(yīng)急管理總局，有助于建立權(quán)威高效的指揮系統(tǒng)，整合應(yīng)急救援力量，逐步改變?nèi)粘ＮC(jī)管理職能分散在各個(gè)部門，難以快速、高效地對危機(jī)管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀。在暫不改變現(xiàn)有力量分布的情況下，轉(zhuǎn)變管理方式，構(gòu)建條塊融合的新模式，通過應(yīng)急管理總局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各種力量的建設(shè)發(fā)展將不再局限于本領(lǐng)域，而是融合在整個(gè)應(yīng)急救援力量體系中，較好避免了建設(shè)的盲目性和重復(fù)性［6］，有助于逐步實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。

精簡政府機(jī)構(gòu)、降低行政成本的大部制改革是我國行政體制改革的方向，但是在改革實(shí)踐中，存在著部門利益等諸多問題的制約。具體到設(shè)立公共危機(jī)應(yīng)急救援力量統(tǒng)管機(jī)構(gòu)的問題，將分散于各政府部門的應(yīng)急管理職能集中到一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，有利于更好預(yù)防和應(yīng)對日益頻發(fā)和復(fù)雜的公共危機(jī)事件，避免多頭指揮、無序調(diào)動(dòng)、責(zé)任主體不清等問題，減少部門協(xié)調(diào)時(shí)間，提高救援效率。為解決部門權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)等問題，在實(shí)際工作中，采取分步驟、漸進(jìn)式的改革策略，主要分為三步:

一是法律建設(shè)層面。在完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一、權(quán)威的應(yīng)急救援基本法，統(tǒng)一規(guī)定在所有應(yīng)急狀態(tài)下政府行為的職權(quán)和職責(zé)，以法制化的方式明確應(yīng)急救援力量的管理體制、機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題，為應(yīng)急救援力量實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。

我國制定和頒布了多部應(yīng)對單一類型公共危機(jī)事件并對其進(jìn)行應(yīng)急管理和救援的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)具有較強(qiáng)的部門特征，法律效力層次不一，存在立法沖突和矛盾，難以整體協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致在應(yīng)急管理實(shí)踐中存在責(zé)任機(jī)構(gòu)各自為政、救援隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、缺少統(tǒng)一的響應(yīng)－調(diào)集－指揮機(jī)制等問題，在重大及復(fù)合危機(jī)狀態(tài)下，難以迅速形成合力，甚至出現(xiàn)無序調(diào)動(dòng)、盲目追求救援力量規(guī)模等問題。此外，包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》在內(nèi)的現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定了某些應(yīng)急管理和救援法律主體的法定職權(quán)、職責(zé)及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但是尚未對公共危機(jī)應(yīng)急救援力量的法定職權(quán)和職責(zé)制定統(tǒng)一的法律規(guī)定，對各級(jí)政府間、不同部門間應(yīng)急救援職能層面的法律關(guān)系并未做出明確規(guī)定，對于不同職能部門間橫向協(xié)調(diào)的行政程序也規(guī)定不足。

因此，需要通過法制化方式來明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組成、職能、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)流程和經(jīng)費(fèi)保障以及相關(guān)法律責(zé)任等，明確其他部門相對于應(yīng)急救援統(tǒng)管機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系，以此解決單行立法中隱含的部門利益、權(quán)力擴(kuò)張、責(zé)任規(guī)避等問題，為實(shí)際工作中明確權(quán)責(zé)和統(tǒng)一行使權(quán)責(zé)打下法律基礎(chǔ)。

二是改革階段的過渡措施。公共危機(jī)應(yīng)急救援力量的集中統(tǒng)一管理不可能一蹴而就，需要分步驟漸進(jìn)式發(fā)展。為順利實(shí)現(xiàn)由條塊分割逐漸向集中統(tǒng)一管理過渡，現(xiàn)階段應(yīng)急管理總局可采取雙重管理策略。即保證現(xiàn)有應(yīng)急救援力量體系結(jié)構(gòu)不變的前提下，將分散在公安、衛(wèi)生、交通、國防、安監(jiān)、地震、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門的專兼職應(yīng)急救援力量在人事和財(cái)政等方面實(shí)行“誰組隊(duì)，誰主管”的方法，而在業(yè)務(wù)方面接受應(yīng)急管理總局的統(tǒng)一指導(dǎo)。在應(yīng)急狀態(tài)下，各救援力量要接受應(yīng)急管理總局的統(tǒng)一調(diào)度指揮。在日常狀態(tài)下，將各部門之間的橫向協(xié)調(diào)與合作制度化，統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)和協(xié)同演練制度化，逐步推動(dòng)應(yīng)急救援職能的集中和整合。此外，在過渡階段，還需立法完善公共危機(jī)應(yīng)對中部門間的行政協(xié)助制度，包括將行政協(xié)助明確為被請求部門的義務(wù)、協(xié)助發(fā)生的情形、協(xié)助產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)、協(xié)助產(chǎn)生的法律責(zé)任承擔(dān)等，以期減少部門利益沖突，保障部門協(xié)作的有序進(jìn)行。

同時(shí)，應(yīng)急管理總局應(yīng)與軍隊(duì)建立長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依照相關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定，協(xié)調(diào)軍隊(duì)參加公共危機(jī)的應(yīng)急救援工作。由于應(yīng)急管理局屬政府機(jī)構(gòu)序列，在協(xié)調(diào)軍隊(duì)參與應(yīng)急救援時(shí)，在國家層面，在重大公共危機(jī)應(yīng)急救援任務(wù)中需要協(xié)調(diào)軍隊(duì)開展大規(guī)模救援時(shí)，向中國人民解放軍總參謀部提出，中國人民解放軍總參謀部按照國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定辦理。在地方層面，《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》規(guī)定:在險(xiǎn)情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊(duì)提出救助請求，駐軍部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告;駐軍部隊(duì)發(fā)現(xiàn)緊急險(xiǎn)情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告。同時(shí)規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府組建的搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有當(dāng)?shù)赝?jí)軍事機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人參加;當(dāng)?shù)赜旭v軍部隊(duì)的，還應(yīng)當(dāng)有駐軍部隊(duì)的負(fù)責(zé)人參加。通過將軍隊(duì)負(fù)責(zé)人納入地方應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可有效節(jié)省協(xié)調(diào)時(shí)間，并形成長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化軍隊(duì)參與應(yīng)急處置程序，提高參與效率。

三是實(shí)體化建設(shè)層面。立法賦予國家應(yīng)急管理委員會(huì)及國家應(yīng)急管理總局處理公共危機(jī)事件的最高決策權(quán)，承擔(dān)國家應(yīng)急管理職能，統(tǒng)一管理、組織、實(shí)施和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理和救援事務(wù)，在危機(jī)狀態(tài)下該機(jī)構(gòu)具有調(diào)動(dòng)指揮全國應(yīng)急救援力量、統(tǒng)籌部署救援行動(dòng)、調(diào)配應(yīng)急資源、監(jiān)督救援行動(dòng)等職權(quán)，是履行國家應(yīng)急管理職能的統(tǒng)一、權(quán)威的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。實(shí)體化建設(shè)層面的目標(biāo)是明確應(yīng)急救援力量統(tǒng)管機(jī)構(gòu)與各救援力量、部門間的主體關(guān)系、結(jié)構(gòu)關(guān)系和指揮關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全國公共危機(jī)應(yīng)急救援力量的調(diào)度指揮一體化、培訓(xùn)演練一體化、現(xiàn)場處置一體化和資源保障一體化。

(二)省級(jí)層面應(yīng)急救援力量集中統(tǒng)一管理的實(shí)現(xiàn)

省級(jí)應(yīng)急救援力量管理體系建設(shè)的可行思路是依托公安消防部隊(duì)成立省、市級(jí)綜合應(yīng)急救援隊(duì)，這是應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過了多次重大應(yīng)急救援的實(shí)踐檢驗(yàn)。省級(jí)層面作為應(yīng)急管理體系的中間層次，主要職能是統(tǒng)籌指導(dǎo)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，依托消防部隊(duì)健全各層次聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，其組織管理體系如圖2 所示。

1.設(shè)有統(tǒng)一的組織指揮機(jī)構(gòu)——應(yīng)急管理局，作為最高行政決策和應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任第一負(fù)責(zé)人，消防、公安、警備區(qū)和安監(jiān)等部門領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)班子。日常運(yùn)行中，授權(quán)消防總隊(duì)進(jìn)行組織協(xié)調(diào);應(yīng)急救援中，由應(yīng)急管理局統(tǒng)一指揮，并授權(quán)相關(guān)專業(yè)救援隊(duì)伍負(fù)責(zé)現(xiàn)場指揮。

2.在消防總隊(duì)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)日常組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置時(shí)力量調(diào)度工作。

3.應(yīng)急救援總隊(duì)包括消防、軍隊(duì)、公安和安監(jiān)等多家訓(xùn)練有素的專業(yè)隊(duì)伍。

4.以定崗、定編、定員方式，成立常設(shè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心［7］，負(fù)責(zé)監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急狀態(tài)下快速協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)醫(yī)療、市政、交通、社會(huì)組織等救援力量。

5.建立涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專家隊(duì)伍，輔助應(yīng)急處置。

圖2 省(市)級(jí)應(yīng)急救援力量管理體系

(三)縣(市)級(jí)層面應(yīng)急救援力量集中統(tǒng)一管理的實(shí)現(xiàn)

縣(市)級(jí)應(yīng)急救援力量管理體系建設(shè)主要是通過管理模式創(chuàng)新，完善應(yīng)急響應(yīng)和運(yùn)行機(jī)制。一是政府主導(dǎo)下依托消防部隊(duì)建立應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行平臺(tái)，統(tǒng)管應(yīng)急事務(wù)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制實(shí)體化;二是依托消防部隊(duì)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，整合專業(yè)救援力量，發(fā)展軍隊(duì)救援力量和社會(huì)救援力量，建構(gòu)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、決策科學(xué)、資源整合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力”的應(yīng)急救援力量體系，其組織管理體系如圖3 所示。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國消防法》、《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》等法規(guī)、政策，采取典型引路、示范指導(dǎo)和以點(diǎn)帶面的方式，依托公安消防部隊(duì)組建基層綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，以此為基礎(chǔ)，形成省、市、縣三級(jí)綜合性應(yīng)急救援力量網(wǎng)絡(luò)，即應(yīng)急救援總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì);積極推動(dòng)建立區(qū)域性應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立依托公安消防、各相關(guān)救援力量密切協(xié)同、其他應(yīng)急救援隊(duì)伍和地方多種形式志愿隊(duì)伍有效聯(lián)動(dòng)的綜合性應(yīng)急救援力量體系。

(四)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的形成

依據(jù)我國實(shí)際情況，建設(shè)扁平化的應(yīng)急管理體系，以地方應(yīng)急管理局為節(jié)點(diǎn)，形成全方位、多層次、縱向?qū)?、橫向聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，見圖4。

垂直方向，以國家、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急管理局為主線，實(shí)現(xiàn)以條為主的垂直管理。水平方向通過屬地管理，以地方應(yīng)急管理局為節(jié)點(diǎn)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)作為救援主體的專業(yè)救援隊(duì)伍和作為輔助力量的社會(huì)救援隊(duì)伍。整個(gè)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)以應(yīng)急指揮系統(tǒng)、公共信息系統(tǒng)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同系統(tǒng)和社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)上下層級(jí)之間、各種救援力量之間的統(tǒng)一指揮、信息暢通、有序銜接和協(xié)同一致［8］。

圖3 縣級(jí)應(yīng)急救援力量管理體系

圖4 我國應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)圖

(五)建立并完善應(yīng)急救援力量管理機(jī)制

應(yīng)急管理體制的改革和創(chuàng)新，既需要遵循分階段漸進(jìn)發(fā)展的原則，逐步推進(jìn)部門整合和力量集成，又需要相關(guān)運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過機(jī)制層面的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)體制改革逐步融入現(xiàn)行應(yīng)急管理體系。因此，亟需建立并完善應(yīng)急救援力量管理機(jī)制，主要包括法律保障機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督－評估－修正機(jī)制、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制等，為體制創(chuàng)新提供支撐和保障。

1.法律保障機(jī)制

(1)加強(qiáng)立法，完善應(yīng)急管理和救援的相關(guān)法律體系。制定統(tǒng)一、權(quán)威的應(yīng)急救援基本法——《中華人民共和國應(yīng)急救援法》，將應(yīng)急救援工作納入法制化、規(guī)范化軌道，形成依法管理、依法救援的良好局面，為應(yīng)急管理和救援提供應(yīng)有的法律保障。

(2)規(guī)范應(yīng)急管理和救援的法律依據(jù)。明確應(yīng)急救援力量的法律地位，界定各應(yīng)急救援力量在應(yīng)急救援中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)以及相互間的法律關(guān)系，保護(hù)應(yīng)急救援法律主體的合法權(quán)益，明確相關(guān)法律責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制，依法規(guī)范救援行為，進(jìn)一步整合救援力量，提高救援效率［9］。

2.標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制

確定應(yīng)急處置的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序，以某種公共危機(jī)為例，處置程序如圖5 所示。首先應(yīng)急指揮中心接到報(bào)警信息，立即報(bào)告本級(jí)應(yīng)急管理局，應(yīng)急管理局根據(jù)情況調(diào)動(dòng)救援力量到達(dá)現(xiàn)場，成立現(xiàn)場指揮部。根據(jù)處置需要，現(xiàn)場指揮部對救援力量進(jìn)行任務(wù)分工，主要是應(yīng)急處置、預(yù)警與信息發(fā)布、應(yīng)急保障和社會(huì)力量管理等任務(wù)。

3.監(jiān)督－評估－修正機(jī)制

評估機(jī)制是指針對某一危機(jī)類型或區(qū)域特點(diǎn)，對應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置和恢復(fù)重建等過程實(shí)施科學(xué)評價(jià)，并進(jìn)行有效監(jiān)督。

圖5 應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序圖

(1)評估的內(nèi)容和方法。一是評估應(yīng)急準(zhǔn)備工作，包括物資、裝備、人員、訓(xùn)練方案等多項(xiàng)內(nèi)容，找出薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行重點(diǎn)改進(jìn)。二是評估應(yīng)急處置過程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)處置機(jī)制。三是評估恢復(fù)重建過程，評價(jià)人員、物資等應(yīng)急效率，通報(bào)不合理或不合法行為，表彰先進(jìn)個(gè)人和單位。評估方法主要是利用各種科學(xué)技術(shù)手段、實(shí)地調(diào)查、媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。

(2)評估流程。確立評價(jià)要素，建立評估指標(biāo)體系，收集基本信息，完善基本信息和指標(biāo)體系之間關(guān)聯(lián)情況，保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和合理性。

(3)評估結(jié)果反饋。通過將評估結(jié)果反饋給當(dāng)事方或社會(huì)民眾，實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo):督促當(dāng)事方加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，消除隱患;針對處置過程的不足，改善處置方法;披露違法行為，追究法律責(zé)任。

4.區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制

(1)按不同危機(jī)類型，將高發(fā)省區(qū)劃歸為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)在危機(jī)準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警和響應(yīng)處置等方面的合作機(jī)制，將各應(yīng)急救援力量納入統(tǒng)一調(diào)度、訓(xùn)練和作戰(zhàn)體系，形成應(yīng)對危機(jī)的區(qū)域性力量。同時(shí)，建立鄰近省區(qū)的聯(lián)動(dòng)援助機(jī)制，提供人力、物資、裝備等資源保障。

(2)編制跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)預(yù)案和響應(yīng)方案，建立區(qū)域間定期聯(lián)席會(huì)議制度;加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)同救援的培訓(xùn)與演練，定期進(jìn)行模擬演練;逐步完善并固定統(tǒng)一調(diào)度、快速響應(yīng)、協(xié)同救援的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以滿足重大公共危機(jī)中跨域區(qū)合作和跨區(qū)域應(yīng)急資源協(xié)調(diào)等需要。健全區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制是促進(jìn)應(yīng)急資源合理布局，實(shí)現(xiàn)有效整合和共享的重要途徑。

5.部門協(xié)作機(jī)制

(1)以應(yīng)急管理局為主導(dǎo)，建立各種救援力量之間的協(xié)作機(jī)制，采用“一局統(tǒng)領(lǐng)、分勤聯(lián)動(dòng)”模式?！耙痪纸y(tǒng)領(lǐng)”即應(yīng)急管理局承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和決策職能，負(fù)責(zé)全面指揮、力量調(diào)集，以及人力、物資和信息資源協(xié)調(diào)等工作;“分勤聯(lián)動(dòng)”即實(shí)施分散定點(diǎn)執(zhí)勤，對各部門專業(yè)救援隊(duì)伍執(zhí)勤場所、值班地點(diǎn)、值班人員等進(jìn)行明確，保證各專業(yè)救援隊(duì)伍24小時(shí)有專人值守、有隊(duì)員備勤，一旦發(fā)生危機(jī)能在第一時(shí)間出動(dòng)。同時(shí)，進(jìn)行聯(lián)合處置訓(xùn)練，組織各專業(yè)救援力量開展崗位輪訓(xùn)、行業(yè)互訓(xùn)和分類組訓(xùn)，尤其是通過分類組訓(xùn)，模擬“一主多從”的救援力量配備，提高聯(lián)合作戰(zhàn)時(shí)的主戰(zhàn)與協(xié)同能力［10］。

(2)完善軍地合作機(jī)制，發(fā)揮軍隊(duì)的技戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢和資源保障優(yōu)勢。通過把國防動(dòng)員納入國家應(yīng)急管理體系之中，將應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)一體化，有利于調(diào)動(dòng)國家整體資源，以應(yīng)對重大公共危機(jī)事件。將人防信息平臺(tái)與應(yīng)急信息平臺(tái)一體化，實(shí)現(xiàn)災(zāi)情預(yù)警與空情預(yù)警的統(tǒng)一［11］;與當(dāng)?shù)丶爸苓咇v軍建立長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在獲得相關(guān)授權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)救援力量的扁平化指揮調(diào)動(dòng)，發(fā)揮軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備程度高、反應(yīng)迅速、突擊力強(qiáng)的優(yōu)勢，提高應(yīng)急救援的響應(yīng)速度，最大限度減少損失。

6.社會(huì)參與機(jī)制

非政府組織和非營利組織等社會(huì)救援力量逐漸發(fā)展壯大，已經(jīng)成為不可忽視的救援輔助力量。汶川地震救援中，自發(fā)參與的社會(huì)力量不僅彰顯了他們的愛心，也展示了其專業(yè)知識(shí)與專業(yè)救援能力。如江蘇某企業(yè)自發(fā)組織的救援隊(duì)，攜帶輕重機(jī)械設(shè)備先于政府救援力量進(jìn)入重災(zāi)區(qū)展開救援行動(dòng)，與隨后而來的部隊(duì)官兵徒手參與救援的情況形成了鮮明對照，足見社會(huì)救援力量逐漸發(fā)揮著不可替代的重要作用。與此同時(shí)，一方面是社會(huì)參與危機(jī)管理的主動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，另一方面卻是社會(huì)力量參與危機(jī)管理的制度供給尚滯后于實(shí)踐需求，管理并指導(dǎo)社會(huì)救援力量發(fā)展，建立制度化的社會(huì)參與機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。

(1)明確參與應(yīng)急救援的社會(huì)力量。建立社會(huì)參與機(jī)制，通過應(yīng)急管理局下設(shè)的社會(huì)組織管理部門統(tǒng)籌安排社會(huì)力量，整合社會(huì)資源，使其成為規(guī)范有序的機(jī)動(dòng)救援力量。

一是非政府組織和非營利組織，如高等學(xué)校、中國扶貧基金會(huì)、中國紅十字基金會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中華慈善總會(huì)等組織。這些組織可以利用其專業(yè)所長，為應(yīng)急處置和恢復(fù)重建提供技術(shù)、心理和物資援助。

二是各種營利性組織，具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、物資儲(chǔ)備和組織體系。政府應(yīng)努力提供機(jī)會(huì)，使其廣泛參與到危機(jī)管理活動(dòng)中，通過制定科學(xué)的互動(dòng)政策，建立良好的合作關(guān)系，簽訂緊急征召協(xié)議，明確其危機(jī)應(yīng)對職責(zé)，達(dá)成統(tǒng)一的社會(huì)協(xié)作體系。

三是普通民眾，危機(jī)發(fā)生后民眾之間及時(shí)科學(xué)的自救和互救是減少人員傷亡的重要途徑，其他普通民眾則主要通過支援和捐助等方式自愿參與到救援工作中。因此，一方面應(yīng)急管理局下設(shè)的教育培訓(xùn)部門要承擔(dān)全民公共安全教育的主體責(zé)任，對民眾進(jìn)行正確的教育和引導(dǎo)，使其強(qiáng)化危機(jī)防范意識(shí)，掌握必要的自救和互救常識(shí)及技能，另一方面做好志愿者的組織和培訓(xùn)工作，使其成為有效的救援力量。

(2)建立與社會(huì)參與力量之間的良性互動(dòng)。根據(jù)社會(huì)參與力量的技術(shù)專長和特點(diǎn)，指派適合的救援任務(wù)。如某些專家學(xué)者可參與輔助決策，某些企業(yè)負(fù)責(zé)物資保障，紅十字會(huì)協(xié)助救治傷員，某些志愿者協(xié)助安置或疏散民眾等。現(xiàn)場指揮人員通過與社會(huì)參與人員之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)其發(fā)揮更大的作用［12］。

(3)加大社會(huì)參與力量的教育培訓(xùn)。加強(qiáng)社會(huì)參與力量應(yīng)急知識(shí)和技能教育，建立定期聯(lián)合培訓(xùn)演練制度，增強(qiáng)其自救和互救能力。

三、結(jié)論

公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系建設(shè)的重點(diǎn)是從國家層面理順應(yīng)急救援力量管理體系，推進(jìn)機(jī)構(gòu)及其職能調(diào)整，明確職責(zé)分工，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的綜合協(xié)調(diào)性。難點(diǎn)是依據(jù)我國國情，采取分步驟、漸進(jìn)式發(fā)展策略，逐步實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量的集中統(tǒng)一管理。

(一)針對我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的分災(zāi)種、重處理、分部門等問題，樹立全風(fēng)險(xiǎn)、全過程、全參與的應(yīng)急管理理念，將加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)性和集中統(tǒng)一性作為我國應(yīng)急管理體系改革的主要方向。

根據(jù)我國行政管理體系特點(diǎn)，建設(shè)中國特色公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系，打破行政條塊，統(tǒng)籌救援力量，實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一調(diào)配，以“集中管理、統(tǒng)一指揮、條塊結(jié)合、綜合協(xié)調(diào)”為特征，實(shí)現(xiàn)管理體系的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)和力量組合的高效能發(fā)揮。

(二)應(yīng)急救援力量管理體系創(chuàng)新在國家層面以加強(qiáng)政府應(yīng)急管理職能的綜合協(xié)調(diào)性和集中統(tǒng)一性為重點(diǎn)。本著符合我國國情、分階段漸進(jìn)發(fā)展的原則，整合并加強(qiáng)政府應(yīng)急管理職能，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理委員會(huì)，組建統(tǒng)管應(yīng)急事務(wù)的實(shí)體管理機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急管理總局。機(jī)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)是:專門化、常設(shè)化、集中化以及制度化、規(guī)范化的指揮調(diào)度授權(quán)。

應(yīng)急救援力量管理體系創(chuàng)新在省級(jí)和縣級(jí)層面以推動(dòng)隊(duì)伍建設(shè)全面發(fā)展、依托消防重點(diǎn)突出為方向，管理體系建設(shè)目標(biāo)是:政府主導(dǎo)、依托消防、軍地協(xié)同、專兼結(jié)合、全民參與。

(三)建立并完善應(yīng)急救援力量管理機(jī)制，為體制創(chuàng)新提供支撐和保障。主要包括法律保障機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督－評估－修正機(jī)制、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制等。其中，法律保障機(jī)制是基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制是核心，監(jiān)督－評估－修正機(jī)制是保障，區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制是關(guān)鍵。建立并完善管理機(jī)制，有利于提高管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)效率，確保公共危機(jī)應(yīng)急處置科學(xué)、合理、高效。

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