蔡守秋

我國(guó)可再生能源立法的現(xiàn)狀與發(fā)展*

蔡守秋

我國(guó)已初步形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律體系，在可再生能源的開發(fā)、利用和管理方面基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。但是，我國(guó)可再生能源領(lǐng)域立法還存在法規(guī)不夠齊全、配套，綜合性的能源基本法還沒有出臺(tái)，某些可再生能源立法還相當(dāng)欠缺或立法效力級(jí)別較低、法律制度不夠健全，可再生能源法律與應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)系不夠密切等問題。我國(guó)應(yīng)在新制定的能源基本法和新修改的環(huán)境保護(hù)基本法中強(qiáng)調(diào)和突出可再生能源的開發(fā)、利用及其管理，將制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與修改《可再生能源法》緊密結(jié)合起來，實(shí)行“一種可再生能源一部法”的立法模式，進(jìn)一步發(fā)揮政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面的主導(dǎo)作用以及法律對(duì)發(fā)展可再生能源的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，針對(duì)可再生能源的特點(diǎn)，改進(jìn)和健全可再生能源立法。

可再生能源法;能源基本法;立法完善

可再生能源是可持續(xù)發(fā)展的能源、未來的能源，誰掌握了可再生能源，誰就掌握了能源的未來。面對(duì)能源的潛在危機(jī)、全球氣候變暖和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，被稱為綠色能源的風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等可再生能源的開發(fā)利用日益受到各級(jí)政府和全社會(huì)的重視。法律作為具有約束性和強(qiáng)制力的行為規(guī)范和制度資源，對(duì)于促進(jìn)和保障我國(guó)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義和作用。

一、我國(guó)可再生能源立法的現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(以下引用中國(guó)法律，略去“中華人民共和國(guó)”七個(gè)字)，目前我國(guó)法律中的可再生能源“是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源”，但“通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪柴、糞便等”不適用可再生能源法?？稍偕茉捶ㄊ侵赣嘘P(guān)可再生能源開發(fā)利用及其管理的各種法律規(guī)范和各種法律表現(xiàn)形式的總和。通過十多年的努力，目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律體系，在可再生能源的開發(fā)、利用和管理方面基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。我國(guó)可再生能源法律體系的組成包括以下兩大方面:

(一)可再生能源的專門性法律規(guī)范性文件

我國(guó)可再生能源的專門法律、基干法律是《可再生能源法》(2005年2月28日通過，2009年12月26日修訂)。該法包括總則、資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、推廣與應(yīng)用、價(jià)格管理與費(fèi)用分?jǐn)偂⒔?jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施、法律責(zé)任和附則八章，設(shè)立了可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度，可再生能源總量目標(biāo)制度，可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度，可再生能源發(fā)電分類固定電價(jià)和發(fā)電費(fèi)用分?jǐn)傊贫?，可再生能源專?xiàng)資金制度，可再生能源財(cái)政補(bǔ)貼和稅收、信貸優(yōu)惠措施等制度?！犊稍偕茉捶ā返念C布實(shí)施，有效改善了我國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的溫室氣體排放。

為實(shí)施《可再生能源法》，我國(guó)制定了一系列有關(guān)可再生能源的專門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。如《風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定(試行)》(電力工業(yè)部1994年4月10日發(fā)布)，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(國(guó)家發(fā)改委2006年1月4日印發(fā))，《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》(國(guó)家發(fā)改委2006年1月5日印發(fā))，《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)政部2006年5月30日印發(fā))，《可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)政部、建設(shè)部2006年9月4日印發(fā))，《可再生能源電力配額管理辦法》(國(guó)家發(fā)改委2007年1月11日印發(fā))，《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》(國(guó)家發(fā)改委2007年1月11日印發(fā))，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》(國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)2007年7月25日公布)，《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)政部2008年8月11日印發(fā))，《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)政部2009年3月23日印發(fā))，《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》(財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年3月23日印發(fā))，《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》(財(cái)政部、科技部、國(guó)家能源局2009年7月16日印發(fā))，《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)政部、科技部、國(guó)家能源局2009年7月16日印發(fā))，《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》(國(guó)家發(fā)改委2010年7月18日印發(fā))，《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局2011年11月29日印發(fā))等。上述部委規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)可再生能源的具體事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定。如《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》規(guī)定:可再生能源發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行中央和地方分級(jí)管理，可再生能源發(fā)電規(guī)劃應(yīng)納入同級(jí)電力規(guī)劃;發(fā)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極投資建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，并承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的可再生能源發(fā)電配額義務(wù);大型發(fā)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投資可再生能源發(fā)電項(xiàng)目?！犊稍偕茉窗l(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》規(guī)定可再生能源發(fā)電價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)即通過招標(biāo)確定的中標(biāo)價(jià)格，該法并對(duì)可再生能源發(fā)電價(jià)格作了具體規(guī)定:水力發(fā)電價(jià)格暫按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行;風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門按照招標(biāo)形成的價(jià)格確定;太陽能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門按照合理成本加合理利潤(rùn)的原則制定;生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各省(自治區(qū)、直轄市)2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加每千瓦時(shí)0.25元補(bǔ)貼電價(jià)組成。此外，各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)和人民政府還根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，依法制定了大量有關(guān)可再生能源的專門性地方法規(guī)和其他法律規(guī)范性文件，如2005年《湖南省農(nóng)村可再生能源條例》、2007年《山東省農(nóng)村可再生能源條例》、2008年《黑龍江省農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用條例》、2010年《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》等。

(二)有關(guān)可再生能源的非專門性法律規(guī)范性文件和政策文件

除可再生能源的專門性法律規(guī)范性文件外，我國(guó)有些非專門性的法律規(guī)范性文件和政策文件中也有可再生能源的內(nèi)容。這類非專門性的法律規(guī)范性文件和政策文件主要包括以下三方面:

1.有關(guān)可再生能源的其他能源法律規(guī)范性文件

能源法是指有關(guān)能源合理開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)運(yùn)、供應(yīng)、貿(mào)易、利用及其管理的各種法律規(guī)范或法律表現(xiàn)形式，是能源領(lǐng)域法律法規(guī)的總稱。能源法不是僅指某一部法律，而是指由能源基本法、電力法、煤炭法、核能法、水能法、節(jié)約能源法、可再生能源法等有關(guān)能源的各種法律法規(guī)所組成的能源法體系?？稍偕茉捶ㄊ悄茉捶ǖ囊粋€(gè)重要組成部分，但不是能源法的全部。除可再生能源法規(guī)外，其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章中也有可再生能源的內(nèi)容。例如，《節(jié)約能源法》(1997年11月1日通過，2007年10月28日修訂)把發(fā)展可再生能源作為節(jié)約傳統(tǒng)化石能源的一個(gè)主要措施，明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)、支持開發(fā)和利用新能源、可再生能源”(第7條)，“國(guó)家鼓勵(lì)在新建建筑和既有建筑節(jié)能改造中使用新型墻體材料等節(jié)能建筑材料和節(jié)能設(shè)備，安裝和使用太陽能等可再生能源利用系統(tǒng)”(第40條)，“國(guó)家鼓勵(lì)、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣，推廣生物質(zhì)能、太陽能和風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)，按照科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，推廣節(jié)能型的農(nóng)村住宅和爐灶等，鼓勵(lì)利用非耕地種植能源植物，大力發(fā)展薪炭林等能源林”(第59條)。《電力法》(1995年12月28日通過)第五條也規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”。

2.有關(guān)可再生能源的環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)范性文件和政策文件

一般而言，防治污染和保護(hù)環(huán)境的法律規(guī)范性文件中大都有可再生能源的內(nèi)容，因?yàn)榭稍偕茉词且环N污染少、可再生的清潔能源，要減少污染物排放、節(jié)約不可再生的礦物資源能源就必須開發(fā)利用可再生能源?，F(xiàn)行有關(guān)可再生能源的環(huán)境保護(hù)法律主要有《大氣污染防治法》(1987年9月5日通過，1995年、2000年修訂)及1991年《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》，《固體廢物污染環(huán)境防治法》(1995年10月30日通過，2004年修訂)，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年6月29日通過，2012年2月29日修訂)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年8月29日通過)等。例如，《大氣污染防治法》明確規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持大氣污染防治的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)適用的大氣污染防治技術(shù);鼓勵(lì)和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、水能等清潔能源”(第9條)，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用”(第25條)，“國(guó)家鼓勵(lì)生產(chǎn)和消費(fèi)使用清潔能源的機(jī)動(dòng)車船”(第34條)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，“有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分利用太陽能、地?zé)崮?、風(fēng)能等可再生能源”(第23條)，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù)，對(duì)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等進(jìn)行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源”(第34條)。

應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排的專門政策和法律規(guī)范性文件①中大都含有可再生能源方面的內(nèi)容。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的重視和國(guó)內(nèi)防治環(huán)境污染、保障能源供應(yīng)和能源安全的需要的增長(zhǎng)，我國(guó)陸續(xù)制定了一些應(yīng)對(duì)氣候變化②和節(jié)能減排③的專門政策和法律規(guī)范性文件，其中大都含有使用可再生能源的措施。這是因?yàn)?，全球氣候變暖主要是由人為地大量排放二氧化碳等溫室氣體引起的，大氣中二氧化碳濃度增加的主要原因是工業(yè)化以后人類大量開采使用礦物燃料。采用可再生能源，就是減少和節(jié)約煤等化石燃料能源，具有減少二氧化碳排放、防治環(huán)境污染、減緩和適應(yīng)氣候變化的作用。應(yīng)對(duì)氣候變化的基本措施是減少二氧化碳等溫室氣體排放，節(jié)能減排的主要內(nèi)容是節(jié)約能源和減少污染物排放，而開發(fā)利用可再生能源則是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和碳減排的基本途徑。在應(yīng)對(duì)氣候變化的專門政策和法律規(guī)范性文件方面，國(guó)務(wù)院2007年6月3日印發(fā)的《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》中含有大量采用可再生能源的措施的內(nèi)容。2009年8月27日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，該決議強(qiáng)調(diào)“積極科學(xué)地發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源”，“加快應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域重大技術(shù)特別是節(jié)能和提高能效、潔凈煤、可再生能源、核能及相關(guān)低碳等技術(shù)的研發(fā)和推廣”，“嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、森林法、草原法等相關(guān)法律法規(guī)”。2011年12月1日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出:積極發(fā)展低碳能源，到2015年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比例達(dá)到11.4%。該方案還規(guī)定了一系列采用可再生能源的措施和政策。在節(jié)能減排的專門政策和法律規(guī)范性文件方面，2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》和《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》規(guī)定了一系列有關(guān)可再生能源的政策和措施。如《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》明確規(guī)定，“因地制宜大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉础５?015年，非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到11.4%”，“推動(dòng)可再生能源與建筑一體化應(yīng)用”，“完善和落實(shí)資源綜合利用和可再生能源發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策”。

3.其他涉及可再生能源的非專門性法律規(guī)范性文件和政策文件

除了上述兩個(gè)方面，其他非專門性法律規(guī)范性文件和政策文件中也有可再生能源方面的內(nèi)容。例如，《農(nóng)業(yè)法》(1993年7月2日通過，2002年12月28日修訂)第57條規(guī)定:“發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須合理利用和保護(hù)土地、水、森林、草原、野生動(dòng)植物等自然資源，合理開發(fā)和利用水能、沼氣、太陽能、風(fēng)能等可再生能源和清潔能源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”國(guó)務(wù)院及其所屬行政管理部門除了依法分別制定行政法規(guī)、部委規(guī)章外，還可以制定決定、決議、規(guī)定、意見和規(guī)劃等政策文件，其中國(guó)家計(jì)劃是國(guó)家政策的一種重要表現(xiàn)形式。目前我國(guó)已經(jīng)制定了大量含有可再生能源內(nèi)容的計(jì)劃和規(guī)劃，主要有:《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》(國(guó)務(wù)院2000年12月頒布)，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(國(guó)務(wù)院2006年2月9日頒布)，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要(2006—2010年)》(2006年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn))，《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2007—2015年)》(農(nóng)業(yè)部2007年7月3日發(fā)布)，《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(國(guó)家發(fā)改委2007年4月發(fā)布)，《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》(國(guó)家發(fā)改委2007年8月31日印發(fā))，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》(國(guó)務(wù)院2007年11月22日印發(fā))，《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(國(guó)家發(fā)改委2008年3月18日發(fā)布)，《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011—2030年)》(環(huán)境保護(hù)部2010年9月17日印發(fā))，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(國(guó)務(wù)院2010年12月21日印發(fā))，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》(2011年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn))，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》(環(huán)境保護(hù)部2011年6月9日發(fā)布)，《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》(科技部2011年7月4日發(fā)布)，《國(guó)家能源科技“十二五”規(guī)劃》(能源局2011年12月5日印發(fā))，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(國(guó)務(wù)院2011年12月15日印發(fā))，《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃(2011—2015年)》(國(guó)務(wù)院2011年12月30日印發(fā))等?！犊稍偕茉词逡?guī)劃》也正在制定之中。

二、我國(guó)可再生能源立法的發(fā)展

目前我國(guó)雖然初步形成了可再生能源法律體系，但可再生能源領(lǐng)域的立法還存在法規(guī)不夠齊全、配套，綜合性的能源基本法還沒有出臺(tái)，風(fēng)能和太陽能的立法(主要是一些行政規(guī)章性文件)效力級(jí)別較低，水能、生物質(zhì)能、地?zé)岷秃Ｑ竽艿瓤稍偕茉戳⒎ㄟ€相當(dāng)欠缺，某些可再生能源法律制度還不夠健全，可再生能源法律與應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)系不夠密切等問題。為了應(yīng)對(duì)日益加大的資源和環(huán)境壓力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)政府規(guī)劃中把可再生能源占一次能源供應(yīng)的比重，從2005年的7%提高到2020年的15%左右。目前我國(guó)可再生能源利用正以年均超過25%的速度發(fā)展，這對(duì)可再生能源立法提出了新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該結(jié)合我國(guó)能源開發(fā)、利用、供應(yīng)、服務(wù)、安全及其管理的特點(diǎn)和實(shí)踐，結(jié)合應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境保護(hù)的需要，順應(yīng)可再生能源法發(fā)展的趨勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)可再生能源法的本土化，進(jìn)一步發(fā)展和健全具有中國(guó)特色的可再生能源法律體系，促進(jìn)我國(guó)可再生能源的開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展。

第一，在新制定的能源基本法和新修改的環(huán)境保護(hù)基本法中強(qiáng)調(diào)和突出可再生能源的開發(fā)、利用和管理。我國(guó)《能源法》起草工作于2006年初正式啟動(dòng)，當(dāng)年11月初步形成能源法大綱。2007年3月形成了能源法工作稿初稿，從2007年12月1日起，有關(guān)部門通過新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道公開向社會(huì)各界征集對(duì)《能源法》(征求意見稿)的修改、完善的意見和建議?？稍偕茉吹囊粋€(gè)重要特點(diǎn)是資源豐富、可再生、可供人類永續(xù)利用。作為我國(guó)能源領(lǐng)域的基本大法，《能源法》應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和突出可再生能源的開發(fā)、利用及其管理，只有這樣才能確?？稍偕茉丛谖覈?guó)能源開發(fā)、利用、分配、供應(yīng)、安全保障和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的戰(zhàn)略地位，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。目前我國(guó)正在修改《環(huán)境保護(hù)法》，可再生能源是不含碳或者含碳很少、對(duì)環(huán)境影響小的能源，我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法應(yīng)該明確規(guī)定可再生能源在我國(guó)污染防治和環(huán)境保護(hù)中的重要地位和作用。

第二，將制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與修改《可再生能源法》緊密結(jié)合起來。我國(guó)現(xiàn)行《可再生能源法》中沒有提到應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，這是一個(gè)缺陷。目前我國(guó)有關(guān)部門正在醞釀制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和修改《可再生能源法》。開發(fā)利用可再生能源是應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基本途徑，應(yīng)該將兩者緊密結(jié)合起來，將開發(fā)、利用、消費(fèi)可再生能源作為《應(yīng)對(duì)氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并在今后修改《可再生能源法》時(shí)明確規(guī)定開發(fā)利用可再生能源對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化的作用。

第三，實(shí)行“一種可再生能源一部法”的立法模式?？稍偕茉窗L(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源，不同種類的可再生能源有不同的特點(diǎn)和使用范圍。為了促進(jìn)開發(fā)利用可再生能源的法律化、制度化，應(yīng)該實(shí)行“一種可再生能源一部法”的立法模式，創(chuàng)造條件分別制定《風(fēng)能條例》、《太陽能條例》、《水能條例》、《生物質(zhì)能條例》、《地?zé)崮軛l例》、《海洋能條例》等法規(guī)或規(guī)章，分別規(guī)定各種可再生能源的開發(fā)、利用政策和管理辦法。

第四，進(jìn)一步發(fā)揮政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面的主導(dǎo)作用，以及法律對(duì)發(fā)展可再生能源的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。一般而言，是開發(fā)利用可再生能源還是繼續(xù)開發(fā)利用傳統(tǒng)、常規(guī)的化石能源，在傳統(tǒng)上屬于企業(yè)和個(gè)人的自由，基本不具備法律可責(zé)性，即很少或很難將不開發(fā)利用可再生能源的行為視為違法犯罪行為。從法律角度看，這涉及如何處理法律和道德的關(guān)系問題。毫無疑問，積極開發(fā)、利用、消費(fèi)可再生能源有利于環(huán)境保護(hù)和減緩氣候變暖，這是一種善舉和美德，我們應(yīng)該大力提倡和鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人開發(fā)、利用、消費(fèi)可再生能源。但是，法律不同于道德，法律一般不直接規(guī)定企業(yè)和個(gè)人開發(fā)利用可再生能源的強(qiáng)制性義務(wù)，而是通過規(guī)定政府有關(guān)可再生能源的責(zé)任和出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策來促進(jìn)自覺開發(fā)、利用、消費(fèi)可再生能源的“善行”。因此，今后我國(guó)可再生能源立法應(yīng)將重點(diǎn)放在規(guī)范政府能源行為和嚴(yán)格政府對(duì)促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的責(zé)任方面，應(yīng)該繼續(xù)從立法上規(guī)范政府的能源行為，強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)可再生能源方面的模范帶頭作用和責(zé)任，明確政府有提倡、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)和保障企業(yè)及個(gè)人自覺開發(fā)、利用、消費(fèi)可再生能源的責(zé)任，進(jìn)一步完善政府可再生能源責(zé)任制和問責(zé)制，充分、有效地發(fā)揮政府在發(fā)展可再生能源方面的主導(dǎo)作用。

第五，針對(duì)可再生能源的特點(diǎn)，改進(jìn)和健全可再生能源立法?？稍偕茉吹墓餐卣魇?能量密度低，開發(fā)利用通常需要較大空間;分布廣泛，有利于小規(guī)模、分散式利用;間斷式，波動(dòng)大，對(duì)連續(xù)性利用不利。這些特點(diǎn)決定了開發(fā)利用可再生能源需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，可再生能源推廣需要有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，適宜在廣大農(nóng)村和農(nóng)民中進(jìn)行。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)在這些方面缺乏有效的、操作性強(qiáng)的措施和制度，特別是沒有建立起促進(jìn)可再生能源發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。在今后的可再生能源立法中，應(yīng)該根據(jù)可再生能源的特點(diǎn)，進(jìn)一步建立健全有關(guān)鼓勵(lì)采用可再生能源技術(shù)、鼓勵(lì)農(nóng)村和農(nóng)民開發(fā)利用可再生能源以及運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策、利用市場(chǎng)機(jī)制開發(fā)利用可再生能源的法律措施和制度。目前我國(guó)有關(guān)可再生能源的補(bǔ)貼政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策及可再生能源發(fā)展基金制度存在著分配不夠公平、標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、審批環(huán)節(jié)存在漏洞、監(jiān)管不嚴(yán)等缺陷，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。目前我國(guó)對(duì)可再生能源實(shí)行政府直接管制(如政府定價(jià)和政府強(qiáng)制上網(wǎng)等)為主的政策，今后應(yīng)該在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上逐步向以利用市場(chǎng)機(jī)制(如招標(biāo)定價(jià)、總量控制和配額交易)為主轉(zhuǎn)變。應(yīng)該加強(qiáng)促進(jìn)廣大農(nóng)村和農(nóng)民開發(fā)利用可再生能源的立法和制度建設(shè)，逐步加強(qiáng)可再生能源交易市場(chǎng)、市場(chǎng)規(guī)則及市場(chǎng)監(jiān)管方面的立法和制度建設(shè)。

注釋

①這里主要指其直接目的和主要內(nèi)容是應(yīng)對(duì)氣候變化或節(jié)能減排，并以“氣候變化”和“節(jié)能減排”冠名的政策和法律規(guī)范性文件。②應(yīng)對(duì)氣候變化的專門政策和法律規(guī)范性文件主要有:《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》(科技部等六部委2006年12月26日聯(lián)合發(fā)布)，《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(國(guó)務(wù)院2007年6月3日印發(fā))，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》(科技部等14個(gè)部委2007年6月14日聯(lián)合發(fā)布)，《關(guān)于規(guī)范中國(guó)CDM項(xiàng)目咨詢服務(wù)及評(píng)估工作的重要公告》(國(guó)家發(fā)改委氣候辦2007年10月17日發(fā)布)，《關(guān)于中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金及清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》(財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局2009年3月23日發(fā)布)，2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化工作情況的報(bào)告》，2009年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，《應(yīng)對(duì)氣候變化林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》(國(guó)家林業(yè)局2009年11月6日發(fā)布)，《應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)ν夂献鞴芾頃盒修k法》(國(guó)家發(fā)改委2010年3月24日印發(fā))，《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(國(guó)家發(fā)改委、科技部和外交部2004年5月31日聯(lián)合發(fā)布《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》、2005年10月12日發(fā)布修訂的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，2011年8月3日國(guó)家發(fā)改委、科技部、外交部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布修訂的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》)，《第二次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》(科學(xué)技術(shù)部、中國(guó)氣象局和中國(guó)科學(xué)院2011年11月15日聯(lián)合發(fā)布)，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)——2011年度報(bào)告》(國(guó)務(wù)院新聞辦公室2011年11月22日發(fā)表)，2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》(國(guó)務(wù)院2011年12月1日印發(fā))。③關(guān)于節(jié)能減排的專門政策和法律規(guī)范性文件主要有:2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》，《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》(國(guó)務(wù)院2006年8月5日發(fā)布)，《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃》(國(guó)務(wù)院2006年9月17日發(fā)布)，2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，《節(jié)能減排綜合性工作方案》(國(guó)務(wù)院2007年5月23日發(fā)布)，2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于成立國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》(中宣部、國(guó)家發(fā)改委等2007年8月28日發(fā)布)，《關(guān)于發(fā)布〈節(jié)能減排全民科技行動(dòng)方案〉的通知》(科技部等2007年9月29日發(fā)布)，2007年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法》(國(guó)務(wù)院2007年11月17日發(fā)布)，《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)會(huì)2007年11月23日印發(fā))，《2009年節(jié)能減排工作安排》(國(guó)務(wù)院辦公廳2009年7月19日發(fā)布)，《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》(國(guó)資委2010年3月26日發(fā)布)，《交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)政部、交通運(yùn)輸部2011年6月20日印發(fā))，《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(國(guó)務(wù)院2011年8月31日印發(fā))。

D922.67

A

1003—0751(2012)05—0071—05

2012—06—09

2010年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法律問題研究》(10A2D008)的成果之一。

蔡守秋，男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)(武漢 430072)。

責(zé)任編輯:鄧 林