羅若愚

國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中先發(fā)區(qū)域合作治理問題研究*

羅若愚

我國行政管理體制改革的路徑遵循“以行政區(qū)為域的政府管理體制改革→以經(jīng)濟區(qū)域為域的區(qū)域合作治理機制建立→新型扁平化的行政管理體制形成→善治目標實現(xiàn)”。這一制度變遷的總動力源于市場經(jīng)濟發(fā)展客觀上要求相適應(yīng)的政府管理體制的變革。在國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，先發(fā)區(qū)域地方政府間合作治理的形成及治理模式的構(gòu)建，為中西部地區(qū)探索實現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的區(qū)域合作治理模式提供了借鑒，同時為我國公共管理體制改革提供實踐參考。

先發(fā)區(qū)域;合作治理;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;治理模式

一、國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對我國區(qū)域發(fā)展格局的影響

技術(shù)的進步、生產(chǎn)率的提高引起了社會的分工和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)模經(jīng)濟使發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“擠出效應(yīng)”，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基本呈現(xiàn)出從歐洲轉(zhuǎn)移到亞洲，從大西洋轉(zhuǎn)移到太平洋，水平分工與垂直分工并存的局面。20世紀90年代，中國不但具有市場主導的比較優(yōu)勢:特殊的勞動力成本、資源成本、國際分工的轉(zhuǎn)變、國際性企業(yè)利潤最大化的初衷、發(fā)達國家“擠出效應(yīng)”為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國產(chǎn)生了很大的推力，還具有政府引導的競爭優(yōu)勢:稅收等綜合成本優(yōu)勢、良好的經(jīng)營環(huán)境以及制度支撐，為中國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了很強的拉力。一推一拉，使得全球制造業(yè)向中國轉(zhuǎn)移，中國從此成為了制造業(yè)大國。而這一次，中國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為國際上五次大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中最突出的一次。

隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接，從沿海開放到開發(fā)浦東，中國已形成了珠三角經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)和京津冀經(jīng)濟區(qū)三大城市經(jīng)濟圈，后來形成了天津濱海新區(qū)、長株潭經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、上海浦東新區(qū)等國家綜合配套改革試驗區(qū)，逐漸形成由東至西、由高到低的區(qū)域梯度格局，東部沿海的地理優(yōu)勢和政府主導，優(yōu)先承接了來自發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移，中部緊連東部，承接國外及東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部發(fā)展則相對緩慢。經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國仍然承接著來自國際的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但競爭就顯得異常激烈了:國際市場上，巴西、印度、俄羅斯等國招商引資的政策扶持力度增大、人民幣升值、金融戰(zhàn)爭的打響;國內(nèi)市場上，東部沿海地區(qū)的土地與勞動力成本逐年攀升、資源逐漸枯竭、環(huán)境污染加劇、低端產(chǎn)品出現(xiàn)飽和現(xiàn)象、自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需要，都使得沿海地區(qū)乃至中部地區(qū)的企業(yè)面臨著空前的危機。加之中國已經(jīng)形成了一定的產(chǎn)業(yè)梯度，這些都使得我國區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為必然。區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的純經(jīng)濟問題，事實上，它涉及到資源配置、公共服務(wù)等問題，因此，它的發(fā)展必然伴隨著國家公共管理體制的改革。

二、影響先發(fā)區(qū)域合作治理形成的主要因素分析

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府合作治理的形成主要受兩個因素的影響，一個受地方政府自身經(jīng)濟與公共管理定位的內(nèi)部環(huán)境影響，另一個則是受多層次、多主體、多方位的外部環(huán)境影響。

1.政府層面

(1)經(jīng)濟人地方政府——主要受成本收益因素影響。經(jīng)濟人簡單說來是以完全追求經(jīng)濟利益為最終目的而進行經(jīng)濟活動的行為主體。我國經(jīng)濟人地方政府的形成，緣于改革開放后我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，把外國的企業(yè)管理經(jīng)驗融入政府管理，實行新公共管理政策，使得各個地方政府偏重效率和效益，以經(jīng)濟利益為中心，以GDP增長成為一個地方政府管理是否到位的主要甚至唯一評判標準。但忽略了民主與公平，忽略的公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)，喪失了基本的公共價值觀和公共行政精神、單純的受成本收益影響，在公共管理上不合作的經(jīng)濟人地方政府未必可行。

(2)福利人地方政府——主要受公共管理價值取向因素影響。福利人地方政府，狹義地理解它是由地方政府提供公益服務(wù)和社會保險，廣義理解它還關(guān)心公眾的居住環(huán)境、政府服務(wù)的滿意度和幸福的指數(shù)等。這一理念之下的合作治理帶來更多利益相關(guān)者的參與、融入、決策和獲得信息的機會，但眾多利益相關(guān)者之間增長的多樣性和復(fù)雜性、更多的矛盾與分歧、責任的重疊，使得合作治理時間和金錢成本增加。合作與否的決定性因素就是合作的成本是否太大，收益是否太少，還有對其合作內(nèi)容的承受能力，單純的受公共管理價值取向影響的福利人地方政府合作同樣不可行。

(3)雙目標地方政府——主要受成本收益與價值取向雙因素影響。歷史總是驚人的相似，國家或地方政府總是徘徊于市場干預(yù)和政府干預(yù)之間，總是游離于經(jīng)濟發(fā)展和公共福利之間。雙目標地方政府，指的是該政府管理行為以經(jīng)濟性和福利性為雙重主導，對經(jīng)濟的發(fā)展和公民的福祉都具有積極的作用。區(qū)域內(nèi)的各地方政府之間的合作會根據(jù)其財政能力、風險、資源、效益、效率、專業(yè)需求、公眾需求來采取相應(yīng)合作，進行不合作、有限合作和大規(guī)模合作。

從雙目標地方政府來看，成渝經(jīng)濟區(qū)的地方政府行為顯示出了他們的遠見卓識:2004年，成渝兩地簽署了促進合作的7份協(xié)議，該協(xié)議不僅涉及到經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)、旅游，更重要的在公共建設(shè)方面注重公安機關(guān)警務(wù)聯(lián)勤、重大交通能源基礎(chǔ)建設(shè)、廣播電視事業(yè)以及文化建設(shè)。2007年4月初，成渝兩地再次簽署共建“成渝經(jīng)濟區(qū)”的合作協(xié)議，其中更是包括建立政府間的溝通機制［1］。成渝一小時經(jīng)濟圈的建立無論給經(jīng)濟發(fā)展還是兩地公民福祉都帶來了積極的效應(yīng)。2011年3月1日，國務(wù)院常務(wù)會議，討論并通過“成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃”。目前成渝地區(qū)無論從經(jīng)濟、政治、文化各方面來說，各方兼顧，已經(jīng)走在國家區(qū)域發(fā)展的前沿，兩地已經(jīng)成為新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的先鋒。

2.多方位合作層面

在區(qū)域主體多元化的情況下，三圈理論能夠更準確、更全面、多方位的解釋對地方政府合作治理產(chǎn)生影響的具體因素。

圖1是哈佛大學Mark Moore教授在《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》中提出的三圈理論，即公共組織戰(zhàn)略管理理論框架。他提出，影響公共組織戰(zhàn)略管理的主要因素是公共價值、執(zhí)行能力和利益相關(guān)者的支持三個因素。在執(zhí)行一項大的公共組織管理決策時，必須要考慮到這三者之間的平衡，首先，在公共管理內(nèi)部價值驅(qū)動上，應(yīng)該體現(xiàn)的是公平、善意等的公共價值，而不是追求純經(jīng)濟效益。其次，在內(nèi)部能力上，公共管理策略的實施與執(zhí)行，其中的人、財、物等是否到位、是否同步。再次，在外部支持上，管理的政策方案所牽涉的利益關(guān)系者的態(tài)度、意見與政策目標的距離。最后，可順利實施的政府策略是實施者能在這三方面尋求平衡［2］。毫無疑問，區(qū)域的公共管理合作因其跨區(qū)域、跨行政單位的特點，而絕對是大的公共組織管理決策，這一理論運用于區(qū)域公共管理合作仍然可行，政府合作的價值是為了更多公共精神的體現(xiàn)、為了復(fù)雜公共事務(wù)的處理，價值、能力、支持三個因素缺一不可、互相制衡。

圖1 三圈理論模型

圖1中第1部分表示:政府合作的執(zhí)行能力、公共價值和利益相關(guān)者的支持三個內(nèi)外部因素同時具備，不但是最佳的決策區(qū)，還是合作策略可行的實施區(qū)，被稱為耐克區(qū)。第2部分表示:政府合作的內(nèi)部執(zhí)行能力和公共價值具備，如果能夠得到外部利益相關(guān)者的支持就能夠是策略變成現(xiàn)實，被稱為夢想實現(xiàn)區(qū)。第3部分表示:政府合作的公共價值和利益相關(guān)者的支持具備，如果盲目執(zhí)行合作策略，就會因為能力不足而不能完成，風險加劇，被稱為風險區(qū)。第4部分表示:政府合作的執(zhí)行能力和利益相關(guān)者的支持具備，但是此策略做了會因為沒有公共價值而浪費時間和金錢，徒勞無功，被稱為噩夢區(qū)。第5部分表示:政府合作的公共價值認知與其他利益相關(guān)者有偏差，因為沒有合作的能力，也沒有外部的支持，只是政府一廂情愿的想法，被稱為我(政府)有一個夢想?yún)^(qū)。第6部分表示:政府有實施合作決策的能力，但它不具有價值和意義，也不受外部的支持，稱為空白區(qū)。第7部分表示:此戰(zhàn)略僅僅是利益相關(guān)者的訴求，對政府公共管理而言，這一合作政策既沒價值，也沒完成它的能力，被稱為別人(利益相關(guān)者)的夢想?yún)^(qū)。

以成渝地區(qū)一小時經(jīng)濟圈的成功建設(shè)為例:交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)其實就是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，“鐵公機”向來既能拉動該區(qū)域內(nèi)需，又能增強該區(qū)域公共服務(wù)水平，還能滿足非政府組織為民做主的要求，滿足利益相關(guān)者經(jīng)濟投資和發(fā)展，這些都能否使得各方主體積極支持并加以實施這一政策，這就屬于第1部分:耐克區(qū)，“Just do it”!貿(mào)易壁壘的打破，城市核級的形成，都為該地區(qū)的公共管理合作創(chuàng)造了條件，但是除此之外，對于成渝地區(qū)，直到現(xiàn)在也沒有就區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與社會管理建立一個類似于區(qū)域協(xié)調(diào)委員會的組織，合作缺少整體性的支持，需要加強政府支持建設(shè)，這里的支持建設(shè)是指成渝地區(qū)政府對合作的重視，對合作的保障，協(xié)調(diào)機制的建設(shè)。

成渝地區(qū)或者其他任何一個經(jīng)濟區(qū)的形成，都是政府促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，因此，各個區(qū)域都有著共同的訴求:提高效率、環(huán)境友好、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此在三圈理論的政府合作的影響因素模型中，政府合作治理的公共價值無論如何都是出于這三個初衷，筆者曾經(jīng)提出:“政府合作治理戰(zhàn)略實施過程中，7個區(qū)域都是有可能的，運用三圈理論對公共政策進行分析，有針對的所處部分進行改善。具體方法是:在公共價值上，增強企業(yè)與政府的公共服務(wù)意識，消除行政壁壘觀念，讓政府績效實行以GDP為主、區(qū)域的協(xié)調(diào)性和環(huán)境改善性為輔的綜合考量標準;在能力上，注重人力、物力、財力是否到位，合理配置城市要素，提升整體實力，發(fā)揮行政協(xié)調(diào)職能作用;在支持上，構(gòu)建合作平臺，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，突破和構(gòu)建法律保障和監(jiān)督機制，促進能力、價值、支持三圈相交，擴大耐克區(qū)的范圍［3］?！?/p>

從實踐來看，無論是無形之手的揮動還是福利制度的模范都顯得異常的單一，只有考慮到政府能力、第三部門以及民眾的支持與各方利益的對等，合作才有外部保障;也只有實施雙目標的地方政府才具有強大的內(nèi)部驅(qū)動力，多方位兼顧才能夠應(yīng)對復(fù)雜的區(qū)域公共管理問題，這樣符合我國現(xiàn)在構(gòu)建和諧社會和雙軌經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，雙目標地方政府模式必然要成為其他區(qū)域的地方政府學習借鑒的楷模。

三、先發(fā)區(qū)域地方政府合作模式的構(gòu)建

目前地方政府的合作已形成了網(wǎng)絡(luò)合作模式，協(xié)同管理模式和多層治理模式等。

(一)網(wǎng)絡(luò)合作模式

網(wǎng)絡(luò)治理模式，是政策網(wǎng)絡(luò)與治理理論的結(jié)合，該理論認為，在公共管理過程中，政府只是其中一員，公共管理行為的發(fā)生在不同主體間形成的組織網(wǎng)絡(luò)中，沒有一個主體能夠單獨行事，獨掌大權(quán)。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)治理模式中，各個公共管理主體有不同的利益角度和理性策略，時有沖突情況。這樣區(qū)域公共管理不僅是政府主導執(zhí)行、完成自身目標，還包括區(qū)域內(nèi)各個主體在偏好上交換信息，在資源配置和目標利益上討價還價。政府間合作網(wǎng)絡(luò)主要通過政府協(xié)商會、建立特區(qū)、大都會、政府項目合同外包、財政補貼、特許經(jīng)營權(quán)、公私合作網(wǎng)絡(luò)的形式，來處理污水治理、廢物排放、公共交通、勞動力流動等單一行政區(qū)域不能獨立的解決跨區(qū)域的公共問題。

(二)協(xié)同管理模式

“協(xié)同管理是運用協(xié)同學自組織原理，通過建立‘競爭——合作——協(xié)調(diào)’的協(xié)同運行機制，把系統(tǒng)中價值鏈形成過程的各要素組成一個緊密的‘自組織體系’，共同實現(xiàn)統(tǒng)一的目標，使系統(tǒng)利益最大化的管理體系?！保?］其實質(zhì)是一個由許多管理子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)管理環(huán)境，它重組各個管理子系統(tǒng)，通過對該管理系統(tǒng)中時間、空間、資源、結(jié)構(gòu)的安排與運用，使之從競爭轉(zhuǎn)向合作，再轉(zhuǎn)向整體協(xié)調(diào)，其管理效應(yīng)遠遠大于各子系統(tǒng)簡單相加所產(chǎn)生的管理力量。我國學者杜治洲，汪玉凱(2006)等對協(xié)同管理進行了研究，他們認為電子政務(wù)的公文流轉(zhuǎn)、行政審批、電子監(jiān)管等功能的運用，催生了協(xié)同管理，加之區(qū)域問題的產(chǎn)生促進了協(xié)同管理模式的建立。協(xié)同管理是各種公共的、私人的機構(gòu)，共同管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)的管理方式的總和，使得公共管理發(fā)生了如下轉(zhuǎn)變:從區(qū)域內(nèi)管理發(fā)展到跨區(qū)域協(xié)作、從相對集中的管理到多主體松散管理、從固定流程的管理到動態(tài)協(xié)同的管理轉(zhuǎn)變，主要通過協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系、確立共同目標等方式實施對公共事務(wù)的管理。協(xié)同管理是建立在市場原則、公共利益認同之上的合作，其管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是依靠合作網(wǎng)路的權(quán)威。筆者認為網(wǎng)絡(luò)合作模式和協(xié)同管理模式有一定的相似性。

(三)多層治理模式

多層治理治理模式是由蓋里·馬克斯在總結(jié)歐洲共同體后提出的，隨后貝婭特·科勒一科赫、皮埃爾等人完善了這一理論，這些研究者認為，歐盟的正式確認使得歐盟各國權(quán)力向多維度轉(zhuǎn)移，如今的歐盟已經(jīng)成為一個行政權(quán)、立法權(quán)可以在不同層級間共同承擔的政體，也就是形成了多層級政體。多層級治理是以地域劃分的不同層級上，相互獨立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的，主要通過共同決策、相互調(diào)整、持續(xù)協(xié)商、審議、超國家、超等級等多元管理方式，對區(qū)域的公共管理問題的處理，作出有約束力的決策的過程，這些行為體中沒有一個擁有專斷決策的能力，它們之間也不存在固定的政治等級關(guān)系［5］。

［1］余長惠.成渝經(jīng)濟區(qū)地方政府合作探析［J］.長江師范學院學報，2010，(3).

［2］曹俊德.三圈理論的核心思想及決策方法論意義［J］.國家行政學院學報，2010，(1).

［3］羅若愚，鄒玲.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中區(qū)域合作治理的形成及影響因素分析——以長株潭和成渝經(jīng)濟區(qū)為例［J］.經(jīng)濟問題探索，2012，(1).

［4］杜棟.協(xié)同管理系統(tǒng)［M］.北京:清華大學出版社，2008，65.

［5］Philippe Schmitter，How to Democratize the European Union and Why Bother［J］，Lanham:Row man ＆ Littlefield，2000:35.

F427

A

1003—0751(2012)05—0048—03

2012—06—11

國家社會科學基金一般項目《區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中我國西部承接地政府間合作治理機制研究》(11BGL074)和教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目《區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作中地方政府協(xié)同治理機制研究》(10YJA630108)。

羅若愚，女，電子科技大學政治與公共管理學院副教授(成都 611731)。

責任編輯:伊 人