□陳洪連

論我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新的邏輯路向

□陳洪連

為實現(xiàn)農(nóng)民工的全面發(fā)展，提升農(nóng)民工培訓(xùn)的服務(wù)效能，增強農(nóng)民工培訓(xùn)活動的吸引力，必須積極推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新。為達(dá)此目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民工培訓(xùn)與市場需求相對接的政策導(dǎo)向，試行“學(xué)分銀行”存儲、互認(rèn)、兌換有機聯(lián)動的農(nóng)民工培訓(xùn)政策認(rèn)定，推進(jìn)院校、企業(yè)、社會培訓(xùn)機構(gòu)三位一體的農(nóng)民工培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)的政策協(xié)調(diào)，為農(nóng)民工提供“普惠制”就業(yè)培訓(xùn)的政策便利，構(gòu)建全方位、多角度的農(nóng)民工培訓(xùn)配套政策支持，健全農(nóng)民工培訓(xùn)評估與監(jiān)控的政策保障。

農(nóng)民工；培訓(xùn)政策；學(xué)分銀行；創(chuàng)新；路徑

政策創(chuàng)新的核心要義是用新的政策理念擬定完善的政策舉措，通過有效的方式方法去改革、發(fā)展和優(yōu)化政策，以擺脫政策困境，實現(xiàn)政策目標(biāo)。誠如德國社會學(xué)家沃爾夫?qū)げ槠辗颍╓olfgang Zapf）所言，創(chuàng)新是“達(dá)到目標(biāo)的新途徑，特別是那些改變社會變遷方向的新的組織形式、新的控制方法和新的生活方式，它們能比以往的實踐更好地解決問題，因此值得模仿，值得制度化。”[1]所謂農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新，是指基于農(nóng)民工培訓(xùn)的現(xiàn)行狀況及其發(fā)展趨勢，通過揚棄僵化、無效、過時的制度體系，探索優(yōu)良的政策替代方案，優(yōu)化政策組合方式，從而順利實現(xiàn)農(nóng)民工培訓(xùn)目標(biāo)的活動。當(dāng)前，為保證我國農(nóng)民工培訓(xùn)工作的順利開展，推進(jìn)我國城市化進(jìn)程和加快我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，提高我國人力資源的國際競爭力，亟需創(chuàng)新農(nóng)民工培訓(xùn)政策的內(nèi)容和體系，尋求農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新的基本路徑。

一、以權(quán)變管理理論為指導(dǎo)，堅持農(nóng)民工培訓(xùn)與市場需求相對接的政策導(dǎo)向

權(quán)變，是指權(quán)宜應(yīng)變，有“隨具體情境而變”或“依具體情況而定”的意思。權(quán)變管理理論是由弗雷德·菲德勒（Fred Fiedler）于20世紀(jì)70年代提出的，后得到了盧桑斯（F.Luthans）等人不斷發(fā)展完善。權(quán)變理論最初應(yīng)用在企業(yè)管理中，認(rèn)為“在企業(yè)管理中要根據(jù)企業(yè)所處的內(nèi)外條件隨機應(yīng)變，沒有什么一成不變、普遍適用的‘最好的’管理理論與方法[2]。權(quán)變理論要求管理者必須明確每一情境中的各種變數(shù)，了解這些變數(shù)之間的關(guān)系及其相互作用，掌握原因和結(jié)果的復(fù)雜關(guān)系，從而針對不同情況做出靈活的變通?！皺?quán)變管理的目的是要在特定環(huán)境條件下采用適用的、合理也有效的最佳管理方式，而不是為了尋求一種理想化、‘最好的’管理模式?！盵3]權(quán)變理論運用系統(tǒng)觀點考慮問題，強調(diào)因人、因時、因事、因地等具體情況而采取靈活、應(yīng)變管理的方式，以最大限度地提高管理實效。

以權(quán)變理論為指導(dǎo)，農(nóng)民工培訓(xùn)政策應(yīng)主動適應(yīng)外部環(huán)境的變化，實現(xiàn)與市場需求的 “無縫對接”。根據(jù)教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大研究攻關(guān)項目“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會政策研究”課題組的調(diào)研報告，農(nóng)民工主要集中在賓館餐飲娛樂業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)，分別占被調(diào)查總數(shù)的21.7%、19.4%和18.7%，這三類行業(yè)的農(nóng)民工共占被調(diào)查者的近60%。從職業(yè)上看，農(nóng)民工主要從事低層次的職業(yè)。前三位職業(yè)是普通工人、服務(wù)人員和銷售人員，分別占被調(diào)查總數(shù)的33.0%、25.5%和9.7%[4]。結(jié)合當(dāng)前勞動力市場行情，政府應(yīng)全面拓展培訓(xùn)機構(gòu)與企業(yè)合作空間，引導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)按照企業(yè)用工需求，把他們培養(yǎng)成合格的應(yīng)用型技能人才。除此之外，政府還要運用前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性的理念指導(dǎo)培訓(xùn)項目的設(shè)計與規(guī)劃，督促各級培訓(xùn)機構(gòu)密切關(guān)注市場需求的變化情況，把握培訓(xùn)市場和機遇，提升培訓(xùn)的社會效果。

在權(quán)變理論的指導(dǎo)下，政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)以市場需求為導(dǎo)向，以提高就業(yè)能力和就業(yè)率為目標(biāo)，堅持短期培訓(xùn)與學(xué)歷教育相結(jié)合，培訓(xùn)與技能鑒定相統(tǒng)一，培訓(xùn)與就業(yè)相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)性培訓(xùn)和技能性培訓(xùn)相一致，靈活采用“校企結(jié)合培訓(xùn)”、“訂單培訓(xùn)”、“定向輸出”等模式，增強培訓(xùn)的針對性和實效性。為使農(nóng)村勞動力順利轉(zhuǎn)移，政府及培訓(xùn)機構(gòu)也可以創(chuàng)造能夠跨地域、轉(zhuǎn)專業(yè)、分階段的“學(xué)分制培訓(xùn)”模式，形成學(xué)分互認(rèn)機制，還可以采取“企業(yè)+培訓(xùn)機構(gòu)+失地農(nóng)民”聯(lián)動型的產(chǎn)教結(jié)合培訓(xùn)模式，以適應(yīng)靈活多變的市場行情。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)用工情況，政府需要增強權(quán)變意識，利用政策工具指引培訓(xùn)機構(gòu)明確培訓(xùn)重點，實施分類和定向培訓(xùn)的政策，提高農(nóng)民工培訓(xùn)的社會效益和經(jīng)濟效益。例如，針對擬轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動者實施外出就業(yè)技能培訓(xùn)；對與企業(yè)簽訂一定期限勞動合同的在崗農(nóng)民工進(jìn)行技能提升培訓(xùn)；對農(nóng)村未能繼續(xù)升學(xué)并準(zhǔn)備進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或進(jìn)城務(wù)工的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生、農(nóng)村籍退役士兵推行勞動預(yù)備制培訓(xùn)；對有創(chuàng)業(yè)意愿并具備一定創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)村勞動者和返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，等等。

二、與農(nóng)民工需要相適應(yīng)，試行“學(xué)分銀行”存儲、互認(rèn)、兌換有機聯(lián)動的農(nóng)民工培訓(xùn)政策認(rèn)定

“學(xué)分銀行”是一種模擬或借鑒銀行儲蓄功能及特點，以使學(xué)生能夠自由選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、自主決定學(xué)習(xí)時間、自愿選擇學(xué)習(xí)地點的教育管理模式，其主要特點是開放性、靈活性、服務(wù)性。農(nóng)民工學(xué)分銀行制度是農(nóng)民工通過在培訓(xùn)機構(gòu)修習(xí)課程或是通過教育部的學(xué)分認(rèn)證考試等多種形式獲得學(xué)分，將學(xué)分存入個人在學(xué)分管理系統(tǒng)注冊的賬戶中，累積達(dá)到一定的數(shù)量，最終可以兌換技能憑證或?qū)W位證書的一種學(xué)分管理方式。構(gòu)建農(nóng)民工 “學(xué)分銀行”，允許農(nóng)民工根據(jù)自己的興趣、愛好、能力、特長及就業(yè)需求，自主選擇培訓(xùn)課程、培訓(xùn)機構(gòu)、培訓(xùn)教師、培訓(xùn)時間、培訓(xùn)方式等，能夠調(diào)動農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性。同時，該制度開放了農(nóng)民工培訓(xùn)的大門，實現(xiàn)了培訓(xùn)資源的共享，允許農(nóng)民工間斷學(xué)習(xí)，逐步把技能培訓(xùn)、資格認(rèn)證、專業(yè)課程學(xué)習(xí)之間進(jìn)行學(xué)分累計互換，讓更多的農(nóng)民工有機會獲得技能憑證或?qū)W位證書，大大增強了農(nóng)民工的就業(yè)能力。

（一）需要完善農(nóng)民工培訓(xùn)“學(xué)分銀行”的存分機制

農(nóng)民工培訓(xùn)課程不同于傳統(tǒng)課程，具有動態(tài)、多變、自學(xué)為主的特點，主要采用遠(yuǎn)程教育、實地培訓(xùn)等方式。這需要對各級各類培訓(xùn)課程做好評估，明確學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)，然后把相關(guān)培訓(xùn)折合成通用公認(rèn)的學(xué)分。農(nóng)民工在參加完某項培訓(xùn)活動并經(jīng)認(rèn)證合格后，可通過“學(xué)分銀行”網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在網(wǎng)上申請注冊個人賬戶，并接受“學(xué)分銀行”的學(xué)分審核，經(jīng)審核合格后再存儲相應(yīng)的課程學(xué)分。

（二）健全農(nóng)民工培訓(xùn)“學(xué)分銀行”的互認(rèn)及轉(zhuǎn)換機制

一般來講，同級同類培訓(xùn)機構(gòu)的學(xué)分互認(rèn)較為容易，不同級別的教育單位或培訓(xùn)機構(gòu)的學(xué)分互認(rèn)較為困難，實踐中需要對其進(jìn)行評估，建立不同級別的“學(xué)分銀行”?？梢园凑张嘤?xùn)資源、師資力量、教學(xué)設(shè)備、社會影響力、培訓(xùn)業(yè)績等標(biāo)準(zhǔn)確立A級、B級、C級“學(xué)分銀行”。同級之間的學(xué)分可以互認(rèn)，不同級別的“學(xué)分銀行”按照一定比例互認(rèn)。例如，A級“學(xué)分銀行”1個學(xué)分相當(dāng)于B級“學(xué)分銀行”1.2個學(xué)分，或相當(dāng)于C級“學(xué)分銀行”1.5個學(xué)分。同時，對于渴望學(xué)歷證書的農(nóng)民工，應(yīng)盡量實現(xiàn)“資格證書”向“學(xué)歷證書”的轉(zhuǎn)換?！皩W(xué)歷證書”體現(xiàn)了通過正規(guī)教育獲得的學(xué)習(xí)經(jīng)驗、專業(yè)知識、操作技能，而“資格證書”是對個人在具體生活和工作場景中通過實踐操作、教育培訓(xùn)等獲得的知識和技能的確認(rèn)。例如，農(nóng)民工經(jīng)過培訓(xùn)獲得中級廚師證并從業(yè)滿兩年，可申請獲得中專學(xué)歷證書；如獲得高級廚師證并從業(yè)滿三年，可申請獲得大專學(xué)歷證書等。資格和證書的互認(rèn)，能夠使非正規(guī)教育獲得社會認(rèn)可，使其具有與正規(guī)教育相近的水準(zhǔn)和效力，大大增強了農(nóng)民工參與培訓(xùn)的積極性。

（三）建立農(nóng)民工培訓(xùn)“學(xué)分銀行”兌換機制

農(nóng)民工參加培訓(xùn)獲得相應(yīng)學(xué)分并逐漸累積，達(dá)到規(guī)定的學(xué)分?jǐn)?shù)量時，可以兌換成相應(yīng)級別的證書。在實施學(xué)分兌換時，應(yīng)設(shè)計兌換匯率、逐級兌換比率等制度。農(nóng)民工在獲得某項證書所規(guī)定的有效學(xué)分后，可以用已獲得的學(xué)分去兌換證書。在兌換證書后，當(dāng)累積的有效學(xué)分達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)時，再去兌換更高層次的證書。以此類推，水漲船高，實現(xiàn)農(nóng)民工知識技能和證書層次不斷提高的良性循環(huán)。

三、整合培訓(xùn)力量和資源，推進(jìn)院校、企業(yè)、社會培訓(xùn)機構(gòu)三位一體的農(nóng)民工培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)的政策協(xié)調(diào)

農(nóng)民工培訓(xùn)是一項社會效益巨大而經(jīng)濟效益不太明顯的事業(yè)。因此，必須出臺行之有效的農(nóng)民工培訓(xùn)激勵政策和措施，廣泛調(diào)動用人單位、社會培訓(xùn)機構(gòu)參與培訓(xùn)的積極性，開發(fā)農(nóng)民工培訓(xùn)的動力之源，保障農(nóng)民工培訓(xùn)順利推進(jìn)。

在“經(jīng)濟人”理性的支配下，企業(yè)精打細(xì)算，不愿為培訓(xùn)農(nóng)民工付出額外的成本；看到農(nóng)民工跳槽現(xiàn)象較為普遍，企業(yè)擔(dān)心為他人嫁衣裳，沒有培訓(xùn)農(nóng)民工的積極性；在捉襟見肘的財力狀況下，企業(yè)在開展農(nóng)民工培訓(xùn)時或有心無力，或疲于應(yīng)付，農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量和效果無從保障……這種情況，不僅不利于農(nóng)民工整體素質(zhì)的提高，也嚴(yán)重影響了企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，甚至妨礙產(chǎn)業(yè)升級和國民經(jīng)濟的發(fā)展。為鼓勵用人單位積極組織農(nóng)民工培訓(xùn)，政府可給予必要的政策支持，允許用人單位培訓(xùn)農(nóng)民工所需經(jīng)費從職工培訓(xùn)經(jīng)費中扣除，并計入成本在稅前列支。政府鼓勵用人單位和農(nóng)民工簽訂一定期限的合同，通過強化合同管理來調(diào)動用人單位培訓(xùn)農(nóng)民工的積極性，消除用人單位因農(nóng)民工流動性大而不愿意培訓(xùn)農(nóng)民工的顧慮。

農(nóng)民工培訓(xùn)具有很強的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各種社會培訓(xùn)機構(gòu)在此類公共產(chǎn)品的供給方面具有獨特的優(yōu)勢。社會培訓(xùn)機構(gòu)關(guān)愛農(nóng)民工的生存與發(fā)展，熱心于社會公益事業(yè)，自愿投入到農(nóng)民工培訓(xùn)活動中來，是開展農(nóng)民工培訓(xùn)的重要生力軍。吸納社會培訓(xùn)機構(gòu)參與農(nóng)民工培訓(xùn)，是保證農(nóng)民工培訓(xùn)取得預(yù)期成效的重要保障。政府應(yīng)千方百計創(chuàng)造條件，加強政策支持，調(diào)動社會培訓(xùn)機構(gòu)參與培訓(xùn)的積極性。首先，政府大力宣傳培訓(xùn)機構(gòu)的社會服務(wù)功能，鼓勵培訓(xùn)機構(gòu)從自身發(fā)展的角度思考開展農(nóng)民工培訓(xùn)的社會意義，引導(dǎo)其自愿為農(nóng)民工服務(wù)。其次，打消培訓(xùn)機構(gòu)的后顧之憂，由培訓(xùn)機構(gòu)和用人單位簽訂農(nóng)民工培訓(xùn)合同。通過強化合同管理，確保農(nóng)民工由用人單位優(yōu)先錄用，保障農(nóng)民工有較高的就業(yè)率，提升培訓(xùn)機構(gòu)的事業(yè)心和成就感。第三，政府遵循市場規(guī)則，運用利益杠桿的作用，允許社會培訓(xùn)機構(gòu)的功利性目標(biāo)追求，支持各類培訓(xùn)機構(gòu)申請使用中央、省、市農(nóng)民工培訓(xùn)扶持資金，在培訓(xùn)補貼、經(jīng)費劃撥、場地供給、政策優(yōu)惠等方面給予支持，推動其積極參與農(nóng)民工培訓(xùn)活動。

四、貫徹機會面前人人平等的理念，為農(nóng)民工提供“普惠制”就業(yè)培訓(xùn)的政策便利

所謂普惠制就業(yè)培訓(xùn)政策，是指以提升社會成員的就業(yè)能力為目標(biāo)，對全體社會成員進(jìn)行不同項目、不同等級的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，拓展知識結(jié)構(gòu)，增強專業(yè)技能，提高就業(yè)競爭力的行動方案。該政策拒絕只面向一部分人提供特殊的免費培訓(xùn)，主張對所有勞動者實施普遍性的就業(yè)扶持政策。對農(nóng)民工實施普惠制就業(yè)培訓(xùn)政策，體現(xiàn)了公平正義的價值準(zhǔn)則，貫徹了以人為本、促進(jìn)人的全面發(fā)展的新理念，對于實現(xiàn)農(nóng)民工的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立發(fā)展型社會福利體系具有重要的推動作用。

對農(nóng)民工實施普惠制就業(yè)培訓(xùn)政策，首先應(yīng)當(dāng)以市場需求為導(dǎo)向確定培訓(xùn)項目，開展訂單式培訓(xùn)，并按技能水平發(fā)放不同層次的補貼。在這方面，可以適當(dāng)借鑒遼寧省的成功做法?！哆|寧省人民政府辦公廳關(guān)于深入開展普惠制就業(yè)培訓(xùn)工作的通知（遼政辦發(fā)［2008］8號）》規(guī)定：對用人單位急需或已簽訂勞務(wù)輸出意向協(xié)議的普惠制就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵采用“快速通道”辦法開展訂單培訓(xùn)。一般專業(yè)工種就業(yè)培訓(xùn)，每課時每人補貼3元；第二產(chǎn)業(yè)等專業(yè)工種的初中級培訓(xùn)，補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每課時5元；高技能培訓(xùn)補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每課時10元；創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼，按每人每課時10元執(zhí)行。對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力普惠制就業(yè)培訓(xùn)實行定額培訓(xùn)補貼辦法[5]。該普惠制就業(yè)培訓(xùn)政策取得明顯成效，對于減輕農(nóng)民工培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定就業(yè)形勢，提高農(nóng)民工就業(yè)率，起到了積極作用。

其次，在對農(nóng)民工開展普惠制就業(yè)培訓(xùn)工作的過程中，對那些年齡偏大、身體殘疾、處于低保邊緣、零就業(yè)的農(nóng)民工，同樣要安排他們參加培訓(xùn)，提高職業(yè)技能。他們?nèi)缒芡ㄟ^初次職業(yè)技能鑒定，取得職業(yè)資格證書，則給予一次性職業(yè)技能鑒定補貼；對生活確有困難、居住偏遠(yuǎn)的農(nóng)民工，根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏綘顩r，在餐費、交通費等方面給予適當(dāng)補貼；對已享受過免費培訓(xùn)的農(nóng)民工，一年內(nèi)未就業(yè)，或雖然就業(yè)但工資收入低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，還可以再享受一次以提高就業(yè)收入為目標(biāo)的免費技能培訓(xùn)。

第三，創(chuàng)設(shè)理論與實踐相聯(lián)系，就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)推薦相結(jié)合的政策機制。為了使農(nóng)民工將所學(xué)的知識在實踐中得到檢驗和發(fā)展，建立校企合一的辦學(xué)實體是一個理想的選擇。其一，寧缺毋濫，打造精品，對普惠制就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)實施嚴(yán)格的準(zhǔn)入機制。其二，在企業(yè)設(shè)立農(nóng)民工實訓(xùn)基地，聘請企業(yè)中優(yōu)秀的技師、工程師擔(dān)任實訓(xùn)教師，讓農(nóng)民工學(xué)到真正管用的本領(lǐng)。該方案為消除知識學(xué)習(xí)與技能運用相分離、理論與實踐相脫節(jié)的現(xiàn)象提供了調(diào)整的方向和坐標(biāo)。其三，學(xué)習(xí)的目的在于應(yīng)用，應(yīng)將對農(nóng)民工的培訓(xùn)與職業(yè)推薦結(jié)合起來。培訓(xùn)機構(gòu)可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建勞動力市場資源信息管理平臺，密切跟蹤當(dāng)前或預(yù)期勞動力市場供求情況，在開展訂單式培訓(xùn)的同時，為農(nóng)民工提供就業(yè)咨詢服務(wù)，并盡量將農(nóng)民工推薦到合適的工作崗位上去。

五、基于系統(tǒng)論的視野，構(gòu)建全方位、多角度的農(nóng)民工培訓(xùn)配套政策支持

系統(tǒng)論最初是由美籍奧地利生物學(xué)家L.貝塔朗菲創(chuàng)立的，是人們認(rèn)識事物、進(jìn)行科學(xué)研究的重要方法論?！跋到y(tǒng)論方法就是從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，綜合地、精確地考察系統(tǒng)與要素、要素與要素、系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，以實現(xiàn)整體最優(yōu)化的一種方法?！盵6]

按照系統(tǒng)論的觀點，任何一個系統(tǒng)都應(yīng)有明確的目的性，系統(tǒng)的目的是整合系統(tǒng)各個要素的關(guān)鍵。農(nóng)民工培訓(xùn)政策體系的目的是促進(jìn)農(nóng)民工人文素養(yǎng)的提升、道德修養(yǎng)的完善、職業(yè)技能的提高，實現(xiàn)農(nóng)民工的全面發(fā)展。該目標(biāo)定位具有規(guī)劃未來、引領(lǐng)發(fā)展的作用，屬于農(nóng)民工培訓(xùn)的“上層建筑”或“頂層設(shè)計”。農(nóng)民工培訓(xùn)的財政支持、信息建設(shè)、國家資格框架等都要在農(nóng)民工培訓(xùn)政策目標(biāo)定位中求解。只有這樣，才能提高農(nóng)民工培訓(xùn)的適切性、自洽性、可行性與有效性。

（一）加強對農(nóng)民工培訓(xùn)的財政支持，推行“培訓(xùn)券”、“一卡通”的農(nóng)民工培訓(xùn)政策便利

為創(chuàng)新農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費投入機制，可推行“培訓(xùn)券制度”，即國家將用于培訓(xùn)的公共經(jīng)費以憑證的形式直接發(fā)給培訓(xùn)者本人，培訓(xùn)者憑券自主挑選培訓(xùn)機構(gòu)，并以券沖抵培訓(xùn)費用，然后培訓(xùn)機構(gòu)憑券向政府申請支付補貼?！芭嘤?xùn)券制使政府對農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費撥付，轉(zhuǎn)化為受益者對教育（培訓(xùn)）服務(wù)的購買力和看得見的福利，市場的資源配置作用和政府的政策導(dǎo)向功能并舉?！盵7]

目前，培訓(xùn)券制度在一定范圍內(nèi)得到較好地試點與推行。培訓(xùn)券是一種代金券，可分為就業(yè)培訓(xùn)券和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)券兩類。符合條件人員到戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動保障事務(wù)所申領(lǐng)培訓(xùn)券，可根據(jù)自身需求，自主選擇培訓(xùn)定點機構(gòu)和專業(yè)，憑持券面值抵扣培訓(xùn)費用。例如，陜西省規(guī)定，“《就業(yè)培訓(xùn)券》和《創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)券》由省人力資源和社會保障廳統(tǒng)一印制，省財政廳監(jiān)制，在全省培訓(xùn)定點機構(gòu)內(nèi)通用。根據(jù)培訓(xùn)專業(yè)的不同，《就業(yè)培訓(xùn)券》面值分別為600元、480元、360元三種，《創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)券》面值為600元?！毒蜆I(yè)培訓(xùn)券》和《創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)券》面值只含培訓(xùn)部分，對按規(guī)定培訓(xùn)合格的按面值全額兌付?！盵8]培訓(xùn)券制度靈活、便捷、規(guī)范，賦予農(nóng)民工自主選擇培訓(xùn)機構(gòu)的機會，有助于吸引更多的農(nóng)民工積極參加培訓(xùn)。同時，該制度將競爭機制引入培訓(xùn)活動中，給培訓(xùn)機構(gòu)帶來空前的壓力，能夠督促其提高培訓(xùn)質(zhì)量，打造良好的培訓(xùn)品牌，以吸引更多的農(nóng)民工參與培訓(xùn)活動。

（二）加快推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)信息化進(jìn)程，建立全國性人才需求、就業(yè)崗位和培訓(xùn)信息平臺

由中央和地方人力資源與社會保障部門牽頭，委托高校、科研院所和社會中介機構(gòu)對全國就業(yè)情況進(jìn)行調(diào)研，定期發(fā)布人才需求信息報告，建立國家和各省人才信息網(wǎng)絡(luò)平臺，引導(dǎo)培訓(xùn)方向，促進(jìn)就業(yè)市場的有序流動。各地加快建立農(nóng)民工培訓(xùn)信息中心、務(wù)工人員聯(lián)絡(luò)中心、政策法規(guī)宣傳中心、教育資源整合中心、企業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中心，推動農(nóng)民工培訓(xùn)工作走向深入，為農(nóng)民工參加培訓(xùn)，獲得就業(yè)就會提供良好的信息服務(wù)。

（三）建立和完善國家資格框架，提高勞動力市場規(guī)范性和統(tǒng)一性

國家資格框架制度可以為接受培訓(xùn)的農(nóng)民工提供一條“橫向貫通、縱向銜接”的終身發(fā)展之路。在完整的國家資格框架下，農(nóng)民工培訓(xùn)和義務(wù)教育能夠更好地銜接，彈性學(xué)制和靈活教學(xué)制度能夠緊密結(jié)合?！皣屹Y格框架能夠?qū)崿F(xiàn)不同學(xué)習(xí)系統(tǒng)的對接和不同系統(tǒng)資格的等值互認(rèn)，這對于受訓(xùn)者的未來發(fā)展及終身發(fā)展也是有益的?！盵9]對國家職業(yè)資格框架的重大改革對許多人的生活和工作都將產(chǎn)生重大影響，它不僅能夠減少制度性、體制性障礙，銜接各個層次、各種類型的教育與培訓(xùn)，而且對于規(guī)范勞動力市場，促進(jìn)勞動力的流動，建立靈活、統(tǒng)一的勞動力市場有著重要作用。

（四）不斷完善立法和相關(guān)配套制度，消除城鄉(xiāng)有別的政策歧視，清除部門分割的政策障礙

農(nóng)民工培訓(xùn)活動的開展，離不開法律的制約、政策的引導(dǎo)和制度的規(guī)范。推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作，應(yīng)加強國家和地方立法，協(xié)調(diào)勞動部門和教育部門的關(guān)系，理順勞動力輸出地和輸入地的關(guān)系，并在土地政策、戶籍政策、子女上學(xué)政策、就業(yè)政策、社會保障政策等系列政策方面做出改革和調(diào)整，進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)分隔的體制性障礙，以保證農(nóng)民工在制度轉(zhuǎn)型過程中享有更多的培訓(xùn)機會，降低心理成本，提高接受培訓(xùn)的積極性。

六、提升培訓(xùn)質(zhì)量和效果，健全農(nóng)民工培訓(xùn)評估與監(jiān)控的政策保障

提高農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量和效果，必須以完備的評估和監(jiān)控政策作為保障。我國的農(nóng)民工培訓(xùn)具有培訓(xùn)類型紛繁復(fù)雜、培訓(xùn)內(nèi)容動態(tài)多變、投資主體多元參與、培訓(xùn)成員來源多樣的特點，農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量和效果很容易受到不確定因素的影響。以往對農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量和效果的評估側(cè)重于資金投入、師資情況、培訓(xùn)人數(shù)等量的方面，而對培訓(xùn)的實效性、培訓(xùn)資質(zhì)、培訓(xùn)質(zhì)量等方面的評估和監(jiān)管關(guān)注不夠。因此，制定行之有效的農(nóng)民工培訓(xùn)評價和監(jiān)控政策已成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）在國家層面建立與應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)相協(xié)調(diào)、適應(yīng)時代特點的培訓(xùn)質(zhì)量評估制度

從某種意義上講，確定培訓(xùn)所應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善國家對農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量的宏觀評估和監(jiān)控機制，有助于為農(nóng)民工培訓(xùn)提供決策信息參考，提高培訓(xùn)項目的管理水平，優(yōu)化培訓(xùn)項目的資源配置。當(dāng)前，政府主管部門應(yīng)對精英教育的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行理性反思，從受訓(xùn)人員的滿意度、培訓(xùn)質(zhì)量和效果、技能鑒定、職業(yè)道德、勞動保護(hù)等方面細(xì)化考核指標(biāo)，健全培訓(xùn)課程和培訓(xùn)管理的質(zhì)量評估體系。在質(zhì)量評估和檢查過程中，政府主管部門如果發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)令其整改，整改后仍不達(dá)標(biāo)的，則嚴(yán)格取締其農(nóng)民工培訓(xùn)資格。

（二）推行競爭擇優(yōu)機制，建立農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)市場準(zhǔn)入制度

農(nóng)民工培訓(xùn)項目的主管部門負(fù)責(zé)制定培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，加強對農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)的資格資質(zhì)審查。農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)由各培訓(xùn)項目的政府主管部門提出，同級財政部門按照政府采購程序組織專家評審，實行公開招標(biāo)確定。招標(biāo)確定的農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)要進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，并報上級主管部門備案。

（三）樹立質(zhì)量為本的理念，構(gòu)建農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)控政策

1.建立農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量督導(dǎo)制度。成立由專家、教授組成的應(yīng)用型人才培養(yǎng)培訓(xùn)督導(dǎo)組，監(jiān)督培訓(xùn)全過程。建立農(nóng)民工培訓(xùn)專家聽課制度，由專家深入培訓(xùn)第一線，了解培訓(xùn)進(jìn)展情況，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時加以解決。

2.健全農(nóng)民工培訓(xùn)監(jiān)管責(zé)任制度。政府就業(yè)服務(wù)管理部門應(yīng)將培訓(xùn)質(zhì)量的監(jiān)管責(zé)任落實到人，由分管領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)，并對培訓(xùn)質(zhì)量情況承擔(dān)督導(dǎo)責(zé)任。

3.實施農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量與經(jīng)費劃撥掛鉤制度。在農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量的監(jiān)管工作中，政府督導(dǎo)人員一旦發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)存在敷衍塞責(zé)、弄虛作假、動機不純、疲于應(yīng)付而導(dǎo)致培訓(xùn)質(zhì)量低劣的情形時，即按有關(guān)規(guī)定暫停撥付培訓(xùn)經(jīng)費。對于培訓(xùn)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的培訓(xùn)機構(gòu)，政府部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其進(jìn)行工作整改，只有當(dāng)培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)質(zhì)量符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求時，才恢復(fù)向其發(fā)放培訓(xùn)經(jīng)費或補貼。

（四）健全對培訓(xùn)資金的全方位監(jiān)管制度，確保培訓(xùn)資金被正當(dāng)合理地使用

1.規(guī)范培訓(xùn)資金申領(lǐng)程序，嚴(yán)格執(zhí)行對培訓(xùn)補貼對象的審核和監(jiān)管。建立享受培訓(xùn)補貼政策人員、單位的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，以有效甄別培訓(xùn)補貼申請材料的真實性，防止出現(xiàn)冒領(lǐng)行為。

2.強化培訓(xùn)資金監(jiān)管責(zé)任意識。對農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費進(jìn)行專項管理，建立培訓(xùn)基金賬戶，嚴(yán)防職業(yè)院校與有關(guān)機構(gòu)合謀套取培訓(xùn)資金現(xiàn)象的發(fā)生。培訓(xùn)資金的使用管理情況應(yīng)向社會公開，對有虛報、套取、私分、截留、挪用培訓(xùn)補貼資金等行為的單位和個人，將按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則，追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。

3.重點監(jiān)管培訓(xùn)券的使用。對培訓(xùn)券一律實行實名制管理，并在人力資源市場網(wǎng)上進(jìn)行公示。嚴(yán)防轉(zhuǎn)讓、低價收購、偽造培訓(xùn)券、弄虛作假騙取培訓(xùn)補貼的行為發(fā)生，對發(fā)生的違規(guī)問題要嚴(yán)肅查處。

4.加大對企業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費的監(jiān)管力度。企業(yè)用于農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費應(yīng)占工資總額的1.5℅-2.5℅，這筆經(jīng)費數(shù)額巨大，如果歸企業(yè)自行處理，很容易發(fā)生資金挪用或用于培訓(xùn)的資金被壓縮等情形?？梢钥紤]由政府統(tǒng)一管理，企業(yè)在開展農(nóng)民工培訓(xùn)時申請使用，不申請使用的經(jīng)費不留存、不返還。該方案不僅可以提高企業(yè)開展農(nóng)民工培訓(xùn)的主動性和積極性，還可以確保企業(yè)合理地使用培訓(xùn)經(jīng)費。

總之，農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)。只有在思想上高度重視，在制度上努力革新，在路徑上艱辛探索，才能克服農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新的影響因素，突破農(nóng)民工培訓(xùn)政策創(chuàng)新的瓶頸，為解決三農(nóng)問題，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)。

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陳洪連（1978－），男，山東臨沂人，青島大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向為公共政策。

本文為全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題“我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的問題反思與創(chuàng)新研究”（項目編號：EKA100439）階段性研究成果。

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1001-7518（2012）03-0042-05

責(zé)任編輯 王國光