中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制及其改革

王 剛 王印紅

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院 山東 青島266100)

沿海灘涂(Tidal Flat)原為我國(guó)沿海漁民對(duì)淤泥質(zhì)潮間帶的俗稱，其中英文本意是指稱海陸交接一帶的地域。目前，我國(guó)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境狀況不斷惡化。首先，沿海灘涂自然侵蝕和人工侵占嚴(yán)重。據(jù)考證，我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，已經(jīng)損失了一半的沿海灘涂面積;其次，沿海灘涂生物多樣性降低，生態(tài)系統(tǒng)惡化。大量的沿海灘涂濕地難尋水鳥、海龜及貝類生物的蹤跡;再者，沿海灘涂污染嚴(yán)重，沿海環(huán)境惡化。不僅近岸海水水質(zhì)惡化，灘涂土壤中的重金屬污染也非常嚴(yán)重。之所以出現(xiàn)這種狀況，其原因在于我國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制是“分散管理、資源管理和入口管理”。本文擬對(duì)我國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制進(jìn)行梳理，并針對(duì)結(jié)癥，提出沿海灘涂環(huán)境管理體制改革的思路，將沿海灘涂的環(huán)境管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合管理、生態(tài)管理和過程管理”。

1 當(dāng)前我國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制

我國(guó)沿海灘涂的管理職能被賦予給水利管理部門。水利部的職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)“海岸灘涂的治理和開發(fā)”[1]。其中建設(shè)與管理司具體負(fù)責(zé)沿海灘涂的管理與保護(hù)?；谥醒胝倪@種職能安排，地方沿海政府灘涂管理機(jī)構(gòu)大部分設(shè)立在水利管理部門。但是另一方面，國(guó)務(wù)院又將灘涂濕地的管理職能賦予了林業(yè)管理部門。中國(guó)加入了濕地公約后，國(guó)務(wù)院在國(guó)家林業(yè)局設(shè)立了濕地保護(hù)管理中心(又稱“國(guó)際濕地公約履約辦公室”，簡(jiǎn)稱濕地辦，下文在論述該機(jī)構(gòu)時(shí)都采用“濕地辦”這一名稱)，全面負(fù)責(zé)濕地的管理與保護(hù)。沿海灘涂濕地作為濕地的重要組成部分，也被納入國(guó)家林業(yè)局的管理職能之內(nèi)。因此，在濕地較為集中的沿海省份，林業(yè)局實(shí)際上對(duì)沿海灘涂濕地承擔(dān)著更為實(shí)際的管理工作。沿海灘涂的職能管理不僅涉及到水利管理部門和林業(yè)管理部門，至少還有4個(gè)相關(guān)職能管理部門的管理職能也涉及到沿海灘涂。從性質(zhì)上而言，沿海灘涂是土地的一種，所以也被涵蓋在土地管理部門的管理職能之中;沿海灘涂的潮間帶和潮下帶都涉及到海洋，海洋管理部門的管理職能也延伸到沿海灘涂，具體負(fù)責(zé)水域?yàn)┩康脑S可發(fā)放。農(nóng)業(yè)(漁業(yè))管理部門對(duì)海洋漁業(yè)資源及生態(tài)的保護(hù)負(fù)有職責(zé)，而沿海灘涂是海洋漁業(yè)資源的重要領(lǐng)域，因而農(nóng)業(yè)(漁業(yè))管理部門的管理范圍也涵蓋沿海灘涂;環(huán)境保護(hù)部門對(duì)全國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有職責(zé)，因而也涉及沿海灘涂管理。概括而言，我們目前的沿海灘涂管理至少涉及到6個(gè)管理部門。表1是我國(guó)沿海灘涂的相關(guān)中央職能管理部門一覽表，它很好的表明了目前我國(guó)沿海灘涂的分散管理體制。

沿海灘涂是海岸帶的重要組成部分。如果從海岸帶管理的角度而言，涉及到沿海灘涂的管理部門可能更多。楊金森和劉容子曾經(jīng)對(duì)涉及海岸帶管理的管理部門做了一個(gè)總結(jié)。除了表1 中所列舉的有關(guān)沿海灘涂的管理部門外，還有交通管理部門、測(cè)繪管理部門、輕工管理部門、旅游管理部門分別涉及河口船舶運(yùn)輸管理，防止船舶污染海域、海洋測(cè)繪管理、鹽業(yè)管理以及濱海旅游開發(fā)管理等職能[2]。

表1 涉及沿海灘涂管理的國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門一覽表Tab.1 State council fuctional department list relevant to tidal flat management

我國(guó)沿海灘涂管理體制中的職能管理主體可以分為兩大類:一是灘涂自然資源管理主體，二是灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體(見圖1)。但是實(shí)際上管理主體并沒有嚴(yán)格分割，很多管理主體的管理職能同時(shí)涉及這兩方面，這表明我國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制與灘涂開發(fā)體制是糾合在一起的。

圖1 我國(guó)沿海灘涂分部門管理模式示意圖Fig.1 Schematic diagram of decentralized management mode in tidal flat in China

上述管理體制只是論述了職能部門對(duì)沿海灘涂的管理。換言之，它只是從中央職能管理的角度對(duì)沿海灘涂管理的梳理。實(shí)際上，我國(guó)沿海灘涂管理體制的復(fù)雜程度遠(yuǎn)不止如此。就所有權(quán)性質(zhì)而言，我國(guó)的沿海灘涂屬于國(guó)家所有。我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，這從根本法層面上確認(rèn)了沿海灘涂資源歸國(guó)家所有。沿海灘涂是水資源的載體，我國(guó)于2002年修改的《水法》中明確規(guī)定:“水資源屬于國(guó)家所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。在所有權(quán)的代表制度方面，我國(guó)的《水法》和《土地管理法》也明確規(guī)定，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源和土地資源的所有權(quán)。但是實(shí)際上我國(guó)沿海灘涂的使用和收益權(quán)分散于地方各級(jí)政府，而不是集中在中央[3]。在法律上，國(guó)務(wù)院掌握水資源和土地資源的所有權(quán)，但是其對(duì)水資源和土地資源所有權(quán)的行使是通過地方各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)的。水利管理部門、土地管理部門等國(guó)務(wù)院組成部門，與地方職能部門之間，是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。地方政府中水利管理部門、土地管理部門與各級(jí)地方政府之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，當(dāng)中央職能部門與地方政府之間存在政策的偏離時(shí)，地方職能部門更傾向于聽取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了職能部門上下級(jí)的這種弱勢(shì)關(guān)系外，我國(guó)的現(xiàn)行管理體制也明確地將灘涂經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能授予地方政府[4]。沿海11個(gè)省級(jí)地方政府中(包括8個(gè)省政府，1個(gè)自治區(qū)政府和2個(gè)直轄市政府)，不少地方政府中設(shè)置了專門的灘涂管理機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)灘涂的開發(fā)與管理。灘涂管理機(jī)構(gòu)俗稱為“灘涂局”。概括而言，我國(guó)省級(jí)地方政府的灘涂管理可以分為三類(見表2):一是水利管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機(jī)構(gòu)被納入水利廳(水務(wù)局)的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了這種管理體制;二是農(nóng)(林)管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機(jī)構(gòu)隸屬于農(nóng)(林)管理部門，江蘇省的灘涂機(jī)構(gòu)就是這種構(gòu)建;三是水利管理部門與海洋管理部門雙重負(fù)責(zé)的灘涂管理體制。上海市將水利管理與海洋管理整合，成立水務(wù)局，亦稱海洋局。也就說我們俗稱的“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。

除了管理體制的不同之外，沿海地方政府中的灘涂管理機(jī)構(gòu)名稱也不盡相同。大部分地方政府的灘涂管理機(jī)構(gòu)名稱是“建設(shè)管理處”，灘涂管理只是其管理職能之一，但是有的地方政府的灘涂管理機(jī)構(gòu)明確帶有“灘涂”或“圍墾”字樣，表明其主要職能是進(jìn)行灘涂管理與開發(fā)。例如上海市的灘涂管理機(jī)構(gòu)為“灘涂海塘處”，江蘇省的為“灘涂資源管理處”，浙江省的灘涂管理機(jī)構(gòu)則冠之以“圍墾局”。機(jī)構(gòu)名稱的不同也表明沿海各地方政府對(duì)灘涂并非持相同的管理理念和手段。

省級(jí)政府以下的沿海地方政府灘涂管理體制也不盡相同，其灘涂管理機(jī)構(gòu)的名稱更為多元。例如江蘇鹽城的東臺(tái)市，將海洋、灘涂、漁業(yè)納入同一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，并將灘涂管理機(jī)構(gòu)命名為“海洋灘涂與漁業(yè)局”。盡管灘涂管理機(jī)構(gòu)的名稱和上下隸屬關(guān)系在不同的沿海地方政府存在差異，但是它們更多地是基于地方政府的利益進(jìn)行灘涂管理。而且這種灘涂管理體制更側(cè)重于其開發(fā)，以獲取地方經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展。地方灘涂管理機(jī)構(gòu)對(duì)于灘涂開發(fā)的側(cè)重，使得灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往排在灘涂經(jīng)濟(jì)開發(fā)之后。當(dāng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生損害灘涂生態(tài)環(huán)境的狀況。

表2 我國(guó)沿海11省市的灘涂管理機(jī)構(gòu)一覽表Tab.2 Tidal flat management agency list of 11 coastal provinces in China

2 我國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥

通過對(duì)我國(guó)當(dāng)前沿海灘涂環(huán)境管體制的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)沿海灘涂管理體制的結(jié)癥主要集中在三個(gè)方面:

(1)我國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種典型的分散管理體制。沿海灘涂的管理職能分散在水利管理部門、林業(yè)管理部門、海洋管理部門等多個(gè)職能管理機(jī)構(gòu)中，使得沿海灘涂的環(huán)境管理存在職能交叉和重疊，從而造成沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任不清。當(dāng)多個(gè)管理部門都要對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化負(fù)責(zé)的時(shí)候，其實(shí)質(zhì)就是沒有部門要對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化負(fù)責(zé)。多部門共管的分散管理體制造成“利益均沾而責(zé)任不清”，也就是我們所說的責(zé)任推諉與扯皮。而分散管理所造成的責(zé)任不清，使得管理部門往往通過履行程序來(lái)規(guī)避自己的責(zé)任。政府及其權(quán)力運(yùn)作者可以通過遵循程序遠(yuǎn)離責(zé)任。程序既可以作為指導(dǎo)政府及公務(wù)員的行動(dòng)清單和行為標(biāo)準(zhǔn)，確保其安全的行為底線，還可以作為其避免責(zé)任追究、抵制外部壓力和要求的“防火墻”[5]。這就是為何我國(guó)沿海灘涂的管理主體都行使了職權(quán)、履行了合法程序而灘涂生態(tài)環(huán)境還不斷惡化的原因之一。這種依靠履行程序來(lái)逃避責(zé)任的方法其實(shí)質(zhì)就是注重“入口管理”，而淡化“過程管理”。

(2)我國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種“地方為主、中央為輔”的管理體制。之所以說這種“地方為主、中央為輔”的管理體制是沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥之一，主要原因在于地方更關(guān)注于灘涂的經(jīng)濟(jì)開發(fā)而忽視其環(huán)境保護(hù)，從而使得開發(fā)與保護(hù)的平衡經(jīng)常被打破。尤其是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的土地時(shí)，將沿海灘涂改造成耕地或者城市建設(shè)用地是地方政府非常普遍的做法。很多沿海城市甚至通過人工促淤的方式加速沿海灘涂淤漲，從而保證城市擴(kuò)建的需要。但是將灘涂改造成耕地或城市建設(shè)用地，其對(duì)灘涂生物多樣性有著不小的損害。而且過速促淤與改造，使得改造后的沿海灘涂遭受海浪沖擊的風(fēng)險(xiǎn)加大。目前，全球氣候變暖，海平面在不斷上升?，F(xiàn)在世界上海面以每年1.5－2.5 mm 的速度上升，且有加速上升的趨勢(shì)。而海平面上升1 m，將使得海岸線后退50－100 m[6]。這種狀況使得生活在上面的居民面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。因此，灘涂開發(fā)需要全面權(quán)衡，既立足當(dāng)前，又著眼未來(lái);既考慮經(jīng)濟(jì)，又關(guān)注生態(tài)。中央相對(duì)于地方，更具有這種通盤籌劃的思路。

(3)沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種環(huán)境保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)開發(fā)的管理體制。地方政府往往將灘涂單純看成一種可以開發(fā)利用的資源，而非需要保護(hù)的環(huán)境。換言之，地方政府對(duì)沿海灘涂實(shí)行的是“資源管理”，而非“生態(tài)管理”。實(shí)際上，第三個(gè)結(jié)癥是第一個(gè)結(jié)癥和第二個(gè)結(jié)癥的必然結(jié)果。注重政績(jī)的沿海地方政府，很難實(shí)現(xiàn)灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的平衡，往往將管理的天平傾向于灘涂經(jīng)濟(jì)開發(fā)。而中央分散的管理體制也使得中央很難有一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門來(lái)約束地方政府的這種行為，發(fā)生沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的狀況也就不足為奇。

3 我國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制改革方案與比較

基于我國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥所在，筆者認(rèn)為需要對(duì)我國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制進(jìn)行改革。概括而言，我國(guó)目前的沿海灘涂環(huán)境管理是“分散管理、資源管理和入口管理”，而經(jīng)過變革后的沿海灘涂管理則應(yīng)該變?yōu)椤熬C合管理、生態(tài)管理和過程管理”。實(shí)現(xiàn)綜合管理、生態(tài)管理、過程管理的舉措在于建立綜合性的沿海灘涂環(huán)境管理委員會(huì)，并進(jìn)行制度構(gòu)建、職能設(shè)定。

筆者將沿海灘涂管理委員會(huì)的構(gòu)建分為兩種主要模式。模式一(見圖2)下的管理委員會(huì)更像是一個(gè)松散的會(huì)議協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其核心機(jī)構(gòu)是設(shè)立在原有灘涂管理部門的秘書處。秘書處負(fù)有召集協(xié)商會(huì)議，確立會(huì)議協(xié)商日程，以及起草會(huì)議協(xié)商內(nèi)容的職責(zé)。模式一的一個(gè)最為顯著的優(yōu)點(diǎn)就是不必再特意設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的管理機(jī)構(gòu)，從而不會(huì)增加“機(jī)構(gòu)的臃腫”，這與我們目前實(shí)行的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革方向保持了一致。但是由于秘書處負(fù)有舉足輕重的職責(zé)，其設(shè)立是模式一的核心，因此確立秘書處設(shè)立在哪個(gè)管理部門中，將決定著模式一的管理風(fēng)格和管理重點(diǎn)。

圖2 沿海灘涂環(huán)境管理體制改革模式一Fig.2 Mode 1 of tidal flat environment management organization reform

模式二(見圖3)下的沿海灘涂管理委員會(huì)則是將自己定位為海岸帶綜合委員會(huì)的下設(shè)分支委員會(huì)，其設(shè)立的前提就是將沿海灘涂作為海岸帶的組成部分，從一種更為綜合的海陸統(tǒng)籌的角度來(lái)進(jìn)行灘涂管理。但是由于我國(guó)目前尚未建立一個(gè)海岸帶綜合管理委員會(huì)，這就意味著模式二下的沿海灘涂管理體制改革需要進(jìn)行更大規(guī)模更深層次的變革，設(shè)立多重管理委員會(huì)進(jìn)行海岸帶綜合管理。

盡管沿海灘涂的環(huán)境管理體制改革還可以有其他不同種類的模式設(shè)立，但是筆者認(rèn)為模式一和模式二應(yīng)該是最為可行和最為科學(xué)的兩種模式。限于篇幅，本文在此不再展開詳細(xì)論證，只是在這兩種模式中進(jìn)行比較和論述。盡管模式一和模式二各有利弊，但是綜合而言，模式二更有利于實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的綜合管理和生態(tài)管理，也更有利理順沿海灘涂的管理體制。其理由如下:

圖3 沿海灘涂環(huán)境管理體制改革模式二Fig.3 Mode 2 of tidal flat environment management organization reform

(1)盡管模式一不需要再“另起爐灶”的設(shè)立一個(gè)新的管理機(jī)構(gòu)，其灘涂管理委員會(huì)是一個(gè)虛設(shè)的臨時(shí)會(huì)議機(jī)構(gòu)，秘書處將負(fù)責(zé)一切會(huì)議安排和相關(guān)事宜，但是選擇秘書處設(shè)立在哪個(gè)管理部門中并非易事。而且，秘書處將繼承所在管理部門的管理風(fēng)格和管理重點(diǎn)，其管理體制改革有著某種“換湯不換藥”的味道。這使得改革后的管理體制實(shí)現(xiàn)沿海灘涂綜合管理和生態(tài)管理的能力大打折扣。

(2)模式二將沿海灘涂融入了海岸帶管理中，不僅實(shí)現(xiàn)了沿海灘涂本身的綜合管理，而且從一種更為綜合和全面的視角來(lái)看待沿海灘涂，將更有利于沿海灘涂的綜合管理。而且，由于新機(jī)構(gòu)不依附于任何現(xiàn)有的灘涂管理部門，反而使得它更能實(shí)現(xiàn)設(shè)立的管理宗旨，保證沿海灘涂管理從資源管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)管理。盡管進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是我國(guó)政府改革的一個(gè)方向，但是我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革更多地是壓縮肩負(fù)統(tǒng)治職能的管理機(jī)構(gòu)，而適當(dāng)拓展肩負(fù)服務(wù)職能的管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)行流域和海岸帶綜合管理，是政府服務(wù)社會(huì)的重要方面。因而設(shè)計(jì)新的海岸帶管理機(jī)構(gòu)，也并不能由此造成我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的“臃腫”。

(3)我們目前還沒有設(shè)立海岸帶綜合管理委員會(huì)，但是這并非意味著模式二下的沿海灘涂管理委員會(huì)必須在等到海岸帶綜合管理委員會(huì)設(shè)立之后再行設(shè)立。模式二的操作過程完全可以采用“自下而上”、“自小而大”的設(shè)置原則。即首先成立沿海灘涂管理委員會(huì)。由于沿海灘涂的環(huán)境管理存在更為明顯的問題，其委員會(huì)的運(yùn)作可以為將來(lái)海岸帶綜合管理委員會(huì)的設(shè)立提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。目前，在學(xué)界，學(xué)者們基本達(dá)成了共識(shí)[7－12]，要實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的治理，需要實(shí)行海洋綜合管理，海岸帶綜合管理是其重要的組成部分。這種“從點(diǎn)到面”、“從增量到存量”的改革，實(shí)際上是我國(guó)改革開放三十余年的成功改革經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)際上，設(shè)立新的綜合管理委員會(huì)是國(guó)際上進(jìn)行環(huán)境管理的一種主要模式。例如澳大利亞就成立了兩個(gè)協(xié)調(diào)和執(zhí)行環(huán)境政策的政府間協(xié)調(diào)委員會(huì)，即澳大利亞政府間協(xié)調(diào)委員會(huì)(Council of Australian Governments，COAG)和自然資源管理部際協(xié)調(diào)委員會(huì)(Natural Resource Management Ministerial Council，NRMMC)[13]。我國(guó)知名的環(huán)境法學(xué)家徐祥民先生在研究我國(guó)渤海環(huán)境治理時(shí)，也明確指出渤海環(huán)境的治理需要設(shè)立渤海綜合管理委員會(huì)，這一委員會(huì)是調(diào)整渤海管理事務(wù)(包括污染防治、資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)、自然形態(tài)保護(hù)等)的執(zhí)行中心，也是實(shí)現(xiàn)渤海環(huán)境治理的關(guān)鍵設(shè)置[14]。

4 沿海灘涂管理委員會(huì)制度設(shè)計(jì)

本文以模式二為例，構(gòu)建沿海灘涂管理委員會(huì)制度設(shè)計(jì)方案。模式二下的沿海灘涂管理委員會(huì)與海岸帶綜合管理委員會(huì)并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種權(quán)力運(yùn)作關(guān)系更有利于沿海灘涂管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的生態(tài)管理。利益相關(guān)者既可以直接向?yàn)┩抗芾砦瘑T會(huì)進(jìn)行利益訴求和表達(dá)，也可以通過向海岸帶綜合管理委員會(huì)訴求，通過兩級(jí)委員會(huì)之間內(nèi)部的業(yè)務(wù)往來(lái)、會(huì)議協(xié)調(diào)進(jìn)行處理。沿海灘涂管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱委員會(huì))不依附于任何以往的灘涂管理部門，而是獨(dú)立設(shè)立，接受中央的直接領(lǐng)導(dǎo)。但是委員會(huì)的成員包括相關(guān)職能部門以及沿海地方政府，從而實(shí)現(xiàn)委員會(huì)主導(dǎo)之下的部門協(xié)調(diào)、中央與地方協(xié)調(diào)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)。委員會(huì)達(dá)成的協(xié)議，在得到海岸帶綜合管理委員會(huì)認(rèn)可后，交由海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行，并由相關(guān)部門和地方政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)助。如果在海岸帶綜合管理委員會(huì)尚未成立的情況下(即還沒有相應(yīng)的海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊(duì))，委員會(huì)可以設(shè)立沿海灘涂管理執(zhí)行局(暫時(shí)稱之為沿海灘涂管理執(zhí)行局)，執(zhí)行局負(fù)責(zé)委員會(huì)決議的執(zhí)行。在時(shí)機(jī)成熟的情況下，再將執(zhí)行局上升或改建為海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)。

委員會(huì)的工作職能可以確立為以下幾個(gè)方面:

(1)統(tǒng)籌全國(guó)的沿海灘涂規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)灘涂開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡。沿海灘涂具有動(dòng)態(tài)性，有的地域不斷遭受侵蝕，而有的地域則不斷淤漲。而且沿海不同地區(qū)對(duì)灘涂的需求是存在差異的。例如沿海城市由于城市擴(kuò)建對(duì)侵占灘涂就有更高的利益沖動(dòng)。因此，委員會(huì)可以在“零凈損失”的前提下，對(duì)全國(guó)的沿海灘涂進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，侵占灘涂的地方政府需要向其他保有或者淤漲灘涂的地方政府“購(gòu)買”灘涂面積。所謂灘涂“零凈損失”，是指任何地方的灘涂都應(yīng)該盡可能受到保護(hù)，轉(zhuǎn)換成其他用途的灘涂數(shù)量必須通過開發(fā)或恢復(fù)的方式得到補(bǔ)償，從而保持甚至增加灘涂資源基數(shù)[15]。美國(guó)早在20世紀(jì)90年代就通過立法對(duì)濕地(包括灘涂濕地)的開發(fā)許可、補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行了規(guī)定，并制定了濕地“零凈損失”的目標(biāo)。目前，“零凈損失”這一目標(biāo)相繼被德國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)所采納。而“購(gòu)買”灘涂則采用“排污權(quán)交易”制度的思維，從而實(shí)現(xiàn)灘涂開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡。

(2)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的評(píng)估。委員會(huì)需要組織專家對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，測(cè)定人類活動(dòng)以及自然環(huán)境變化對(duì)沿海灘涂的環(huán)境影響，從而為制定科學(xué)合理的灘涂保護(hù)規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

(3)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的信息公開，并發(fā)布年度報(bào)告。報(bào)告制度現(xiàn)在已經(jīng)成為國(guó)際環(huán)境法實(shí)施的一項(xiàng)重要制度，盡管不少學(xué)者對(duì)于報(bào)告制度的實(shí)際效果存在疑問，但是毫無(wú)疑問，報(bào)告制度對(duì)于政府的輿論壓力是顯而易見的[16]。委員會(huì)向社會(huì)公開沿海灘涂環(huán)境報(bào)告，會(huì)促使地方政府(包括委員會(huì)本身)在沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)中投入更多的精力，尤其是當(dāng)這一報(bào)告制度化、長(zhǎng)期化的時(shí)候。

(4)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任追究。沿海灘涂的相關(guān)管理部門或沿海地方政府需要對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化承擔(dān)一定的責(zé)任，但是目前的管理體制缺乏對(duì)政府的責(zé)任問責(zé)機(jī)制。我國(guó)的環(huán)境法規(guī)也是側(cè)重對(duì)污染主體(主要是企業(yè))的責(zé)任追究，而缺乏相應(yīng)的政府責(zé)任追究設(shè)定。我國(guó)環(huán)境法學(xué)家呂忠梅先生也認(rèn)識(shí)到這一問題的結(jié)癥，指出需要建立政府環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制和環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度[17]。因此，委員會(huì)將對(duì)保護(hù)灘涂環(huán)境不利的相關(guān)政府進(jìn)行責(zé)任追究，從而建立我國(guó)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的政府責(zé)任追究機(jī)制和環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度。唯有建立政府的責(zé)任追究機(jī)制，方能避免政府單純依靠履行程序逃避責(zé)任的“入口管理”，從而實(shí)現(xiàn)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的“過程管理”。因此，委員會(huì)既是一個(gè)協(xié)調(diào)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)追究相關(guān)部門及地方政府責(zé)任的問責(zé)機(jī)關(guān)。當(dāng)然，委員會(huì)本身也需要承擔(dān)灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任，因?yàn)榘凑諜?quán)力與責(zé)任的配置關(guān)系，只要委員會(huì)擁有了管理的權(quán)力，則必然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。至于誰(shuí)來(lái)追究，以及如何追究委員會(huì)的責(zé)任，則不是本文探討的重點(diǎn)。限于篇幅，本文在此不再贅述。

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