周定財(cái)，徐元善

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221009）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力研究的意義、現(xiàn)狀與前瞻

周定財(cái)，徐元善

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221009）

提升政策執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要而緊迫的課題，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的研究雖然取得了一定的成就，但仍存在許多問題。進(jìn)一步改進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力，必須加強(qiáng)政府職能研究，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，借鑒企業(yè)的高效執(zhí)行力經(jīng)驗(yàn)，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力文化建設(shè)，同時(shí)推進(jìn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政策執(zhí)行力；公共政策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的一級(jí)政府，在政策執(zhí)行中發(fā)揮著特殊而重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行是政策執(zhí)行體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，提升政策執(zhí)行力就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要而緊迫的課題。然而學(xué)界對(duì)該課題的研究剛剛起步，筆者試圖通過對(duì)當(dāng)前研究現(xiàn)狀做一梳理，并找出存在問題及研究趨勢，以期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升政策執(zhí)行力有一定的指導(dǎo)作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力研究的意義

政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，政策方案一旦經(jīng)合法化過程并公布之后，便進(jìn)入政策執(zhí)行階段，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。因此，政策執(zhí)行是政策過程的一個(gè)重要階段。

（一）研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的理論意義

首先，研究政策執(zhí)行力是政策科學(xué)的基本任務(wù)。政策執(zhí)行是公共政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面，政策執(zhí)行的成敗直接決定著政策效益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；另一方面，通過政策執(zhí)行可以檢驗(yàn)政策的產(chǎn)出質(zhì)量，根據(jù)政策實(shí)際的發(fā)展修正和完善政策，提高政策的可行性和有效性。同時(shí)，根據(jù)委托－代理理論，政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)委托人（人民群眾）與代理人（公共管理者）利益一致的手段。在我國政策實(shí)踐中，委托人是人民群眾，代理人是黨的干部和公務(wù)員，二者在利益和目標(biāo)上是一致的。所以，實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨的手段就是公共政策，而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的核心環(huán)節(jié)正是政策執(zhí)行。

其次，研究政策執(zhí)行力有利于深化政策科學(xué)的內(nèi)涵。政策科學(xué)自20世紀(jì)50年代產(chǎn)生，經(jīng)歷了政策制定研究（60年代前期）、政策咨詢研究（60年代后期）、政策周期研究（70年代前期）、政策效率和政策信息多元化研究（80年代）以及政策應(yīng)用和政策績效評(píng)估研究（90年代以后）等幾個(gè)階段［1］（pp．19－25）。而一個(gè)完整的政策過程應(yīng)包括政策分析、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)。由此可見，歷史和現(xiàn)實(shí)中對(duì)于政策執(zhí)行問題的研究十分欠缺。因此，政策執(zhí)行，尤其是政策執(zhí)行力的研究，可以拓寬政策科學(xué)的研究范疇，進(jìn)而深化政策科學(xué)研究的內(nèi)涵。

最后，研究政策執(zhí)行力有利于完善政策執(zhí)行的理論體系。早期學(xué)者認(rèn)為，一旦政府制定或者采納了一項(xiàng)方案，并且撥付了必要的經(jīng)費(fèi)，決策便自然得以實(shí)施，目標(biāo)便可以達(dá)成。按照這個(gè)邏輯，如果政策本身正確完善，那么，政策就會(huì)得到不折不扣地執(zhí)行。在這種思想的指導(dǎo)下，他們把主要精力集中于政策的制定和完善，而對(duì)政策執(zhí)行重視不夠。政策執(zhí)行正式進(jìn)入人們的視野是在20世紀(jì)70年代以后，學(xué)者們也將更多的精力放在政策執(zhí)行的模型分析、影響因素探討、過程研究以及相應(yīng)保障上，對(duì)政府的政策執(zhí)行能力以及某一級(jí)政府的政策執(zhí)行力的研究幾乎沒有涉及。因此，總體而言，目前政策制定和政策評(píng)估研究領(lǐng)域比較興盛，而政策執(zhí)行研究領(lǐng)域比較匱乏，本文試圖透過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行力問題，探討完善政策執(zhí)行的理論研究。

（二）研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)意義

首先，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力有助于破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的困境。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行總體狀況良好，但政策得不到有效執(zhí)行的情況亦普遍存在。例如，“上有政策，下有對(duì)策”，“空談多、口號(hào)多、決策多，而執(zhí)行少”，手段過激、強(qiáng)硬執(zhí)行等現(xiàn)象都是政策執(zhí)行研究需要解決的問題。一是利益多元化影響了政策執(zhí)行的有效性。利益是人類生存和發(fā)展所需要的一種資源和條件，可以說“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”［2］（p．82）。政策制定和執(zhí)行的目的就在于調(diào)整人與人之間，地區(qū)與地區(qū)之間的利益關(guān)系。改革開放以來，隨著中央不斷向地方下放權(quán)力，地方自主權(quán)的擴(kuò)大和地方財(cái)力的增長，也使地方的利益要求進(jìn)一步膨脹，出現(xiàn)地方與中央的博弈現(xiàn)象。有的地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)，往往從局部利益和地方利益出發(fā)，有選擇地執(zhí)行中央政策，甚至出臺(tái)符合地方利益的地方政策替代中央政策。二是事權(quán)分離導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。在我國還存在中央和地方、職能部門之間事權(quán)劃分不清，或者執(zhí)行政策所需的財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一的情況。政策執(zhí)行主體在履行職責(zé)和執(zhí)行政策時(shí)，往往受到人財(cái)物等資源的限制。三是我國行政組織的權(quán)力鏈較長削弱了政策管理的控制力和監(jiān)督力。我國的政策執(zhí)行主要依靠政府部門，政府部門分國務(wù)院、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，執(zhí)行鏈條較長使得執(zhí)行主體的權(quán)力和權(quán)威在逐級(jí)傳遞過程中遭到削弱，政策信息在傳遞過程中難免失真，也給政策執(zhí)行的控制和監(jiān)督帶來困難。

其次，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)。在我們這樣一個(gè)擁有九億多農(nóng)民的國家里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越占有重要而特殊的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了更好地管理本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，就必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)正確地制定公共政策。而“即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功”［3］（p．222），正確的政策方案要變成事實(shí)，有賴于政策的有效執(zhí)行。因此從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的核心要素。通過政策的有效執(zhí)行，可以使公共政策實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，發(fā)揮政策效果，解決群眾關(guān)心的問題；有效的政策執(zhí)行過程能夠促進(jìn)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，使政策執(zhí)行者深入基層，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，保持同人民群眾的密切聯(lián)系，最終提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力。

再次，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力有助于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)是黨中央國務(wù)院審時(shí)度勢，根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際提出的解決“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略方針，是20世紀(jì)50年代以來社會(huì)主義理念在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)方面的延續(xù)，更是社會(huì)主義自身創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施）、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)，因此是一個(gè)長期的建設(shè)過程，也是一個(gè)完整、全面、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要廣大農(nóng)民發(fā)揮主體作用，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)各個(gè)方面統(tǒng)籌的最佳結(jié)合點(diǎn)，處在新農(nóng)村建設(shè)的一線。在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)推動(dòng)者、（政策）支持者的責(zé)任［4］。通過提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地將中央和上級(jí)政府的有關(guān)政策不折不扣地貫徹下去，因地制宜地解決新農(nóng)村建設(shè)中遇到的各種問題，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力研究的現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代初，哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，提出了政策的執(zhí)行問題。1973年，美國加州大學(xué)學(xué)者普勒斯曼（J．L．Pressman）和威爾達(dá)沃斯基（A．B．Wildavsky）在對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例研究的基礎(chǔ)上發(fā)表《執(zhí)行》一書，將“政策執(zhí)行偏差”引入了學(xué)術(shù)研究的范疇，對(duì)政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行了追本溯源式的剖析，引發(fā)了政策執(zhí)行研究的熱潮，從而導(dǎo)致了20世紀(jì)七八十年代所謂的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”的興起。國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國政府的政策執(zhí)行力的研究，始于1995年于鳳榮、王殿春的論文《提高我國公共政策執(zhí)行力的對(duì)策研究》，此后關(guān)于政策執(zhí)行力的研究如火如荼地展開。

（一）關(guān)于政策執(zhí)行力的研究

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政策執(zhí)行力的研究是在研究政府執(zhí)行力的過程中逐漸分化出來的。政府執(zhí)行力是行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施法律法規(guī)、方針政策、戰(zhàn)略決策以及執(zhí)行行政命令和處理行政事務(wù)的能力［5］。其核心是把思想、路線、戰(zhàn)略、決策、規(guī)劃與部署付諸實(shí)施的能力。政府執(zhí)行力包括政府在履行例行性任務(wù)、執(zhí)行日常性公共事務(wù)、執(zhí)行政策決策過程中所表現(xiàn)出來的執(zhí)行力?？梢姡邎?zhí)行力只是其中的一部分。政府具有政策執(zhí)行力只代表政府具備有效執(zhí)行政策的能力和條件，并不必然就會(huì)導(dǎo)致高效的政府執(zhí)行力。然而，具有高效政府執(zhí)行力的政府必須首先是具有較高政策執(zhí)行力的政府。政府在政策執(zhí)行中要具有高效執(zhí)行力，必須具備三個(gè)要素：一是具有較高的政策執(zhí)行力；二是具備對(duì)政策的認(rèn)同力和認(rèn)知力；三是具有良好的成效力，產(chǎn)生良好的效果［6］（pp．28－29），三者缺一不可。

第一，關(guān)于政策執(zhí)行力的概念。2006年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！保?］這是“執(zhí)行力”第一次被寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家綜合治理的范疇。此后，他還在多種場合強(qiáng)調(diào)：執(zhí)行力是政府工作的生命力［8］。一般認(rèn)為，政策執(zhí)行力是政府執(zhí)行力的重要組成部分，是指政府組織本身所具有的能夠有效調(diào)度、使用和控制政府的相關(guān)資源，從而有效地執(zhí)行公共政策的內(nèi)在的能力［6］（p．28）。它既包括政策執(zhí)行的能力，也包括政策執(zhí)行的手段和效果。政策執(zhí)行力的高低，關(guān)系到政策內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)以及政策實(shí)施的范圍和程度，政策執(zhí)行不力或不當(dāng)，不但不能妥善解決問題，而且可能使原有問題更加惡化，引發(fā)新危機(jī)。政策執(zhí)行力與政府執(zhí)行力、行政執(zhí)行力和決策執(zhí)行力是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的概念［9］（pp．21－22）。

第二，關(guān)于政策執(zhí)行力的構(gòu)成。陳朝宗認(rèn)為，主要有尺度、速度、力度、角度。其中，尺度指“好的決策、好的發(fā)展戰(zhàn)略終極標(biāo)準(zhǔn)不降低，基本宗旨不走樣”；速度指“要講究時(shí)效”；力度是指“政府的戰(zhàn)略與策略、制度與政策在執(zhí)行過程中是否到位”；角度指“在執(zhí)行過程中需要選擇好的角度，這里所說的角度是指方法，即政策執(zhí)行的方法”［10］。而莫勇波則從執(zhí)行剛度、執(zhí)行力度、執(zhí)行高度、執(zhí)行速度和執(zhí)行效度五個(gè)方面來考察政府的政策執(zhí)行力［11］。

第三，關(guān)于政策執(zhí)行力的衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府政策執(zhí)行力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是研究政策執(zhí)行中經(jīng)常遇到的一個(gè)棘手的問題。有些學(xué)者主張用下級(jí)服從上級(jí)的程度來衡量政策執(zhí)行力的高低；又有些學(xué)者認(rèn)為，一項(xiàng)政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否就是判斷政策執(zhí)行力的客觀標(biāo)準(zhǔn)。前一種觀點(diǎn)只強(qiáng)調(diào)執(zhí)行隊(duì)伍的紀(jì)律的重要性，后一種觀點(diǎn)又偏重于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不注意執(zhí)行對(duì)政策的影響，兩者都只注意了問題的一個(gè)側(cè)面。國內(nèi)還有一些學(xué)者主張從政策執(zhí)行的尺度、速度、力度、角度、剛度、高度、效度等方面來衡量政策執(zhí) 行 力 的 高 低［6］［12］（pp．34－36）。此外，也有不少學(xué)者不同意上述三種觀點(diǎn)，而贊同巴頓的看法，認(rèn)為應(yīng)從以下五種因素作為政策執(zhí)行力的判斷標(biāo)準(zhǔn)：存在性（Viability）、理論的完整性（Theoretical Integrity）、貫徹力（Capacity）、覆蓋面（Scope）和副作用（Side Effect）［13］（p．163）。

第四，關(guān)于政策執(zhí)行力的影響因素。綜合國內(nèi)學(xué)者的研究，他們大多都認(rèn)為影響政府政策執(zhí)行力的因素包括政策執(zhí)行主體、政策客體、政策方案本身、執(zhí)行制度、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行資源等幾個(gè)方面。

第五，關(guān)于政策執(zhí)行力的提升途徑。呂火明從領(lǐng)導(dǎo)者的角度來看待政策執(zhí)行力的提高，認(rèn)為有以下幾種途徑：首先是領(lǐng)導(dǎo)者必須重視；其次是領(lǐng)導(dǎo)者要自覺學(xué)習(xí)，不斷提高執(zhí)行政策的能力和水平；再次是要建立健全相應(yīng)的制度［14］。于鳳榮、王殿春認(rèn)為，我國政府中存在政策執(zhí)行不力現(xiàn)象，主要是由政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力不足造成的，并在此基礎(chǔ)上提出了提高我國政府政策執(zhí)行力的五條途徑［15］。而皮正茂則認(rèn)為，提升政府的政策執(zhí)行力，要從完善政策體系、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、發(fā)揮政策執(zhí)行者的主力作用、擴(kuò)大目標(biāo)團(tuán)體參與決策的空間、完善政策執(zhí)行的機(jī)制五個(gè)方面著手［16］。

第六，以某項(xiàng)政策為例來說明政策執(zhí)行力問題。如李彥、燕飛以西部地區(qū)退耕還林（草）、改善生態(tài)環(huán)境政策為例，分析政策執(zhí)行力弱化的原因，并據(jù)此提出了提高地方政府在執(zhí)行退耕還林（草）政策中的執(zhí)行力的對(duì)策［17］。傅旭明則從“多予少取”的“三農(nóng)”政策的執(zhí)行入手，指出當(dāng)前各地都存在著“三農(nóng)”政策執(zhí)行不力的問題，并認(rèn)為影響“三農(nóng)”政策執(zhí)行力的根源在于現(xiàn)行行政管理體制的弊端［18］。此外，張達(dá)堯、任紅娟等人則對(duì)教育政策執(zhí)行力問題進(jìn)行了研究。吳建、張亮對(duì)農(nóng)村醫(yī)療救助政策執(zhí)行力問題進(jìn)行了探討。

（二）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的研究

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的研究成果較少，筆者在中國期刊網(wǎng)、中文科技期刊數(shù)據(jù)庫、萬方數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)庫上僅搜索到13篇（其中學(xué)術(shù)論文9篇，碩士學(xué)位論文3篇；2006年1篇，2007年2篇，2008年1篇，2009年5篇，2010年3篇，2011年1篇）。最早見于2006年福建行政學(xué)院陳俊星教授在《紅旗文稿》發(fā)表的論文《是什么影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共政策執(zhí)行能力》，在文中他分析了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行過程中存在的主要問題及其原因，并由此提出了解決對(duì)策，隨即拉開了研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行（能）力的序幕。概括起來，這些研究主要集中在：

第一，從執(zhí)行主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員角度的研究。郭都認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員對(duì)政策的執(zhí)行能力決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行能力的高低，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員政策執(zhí)行力低下，損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性并阻礙其發(fā)展。應(yīng)強(qiáng)調(diào)基層行政人員公共精神，樹立良好的執(zhí)行心態(tài)，提高基層行政人員的素質(zhì)，加強(qiáng)行政人員的能力建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力［19］。

第二，基于組織學(xué)視角的研究。劉斐斐、王國華從組織學(xué)視角出發(fā)，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)、組織成員和組織之間關(guān)系，認(rèn)為政策執(zhí)行力低的原因是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、政府官員行為失當(dāng)和各組織間利益配置失衡。與此相適應(yīng)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的對(duì)策在于改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善組織制度和調(diào)節(jié)組織利益［20］。

第三，基于行政文化視角的研究。黃乙靜從行政文化的視角出發(fā)，對(duì)當(dāng)前行政文化與基層政府執(zhí)行力的正、負(fù)相關(guān)性進(jìn)行研究，重點(diǎn)解析行政文化與基層政府執(zhí)行力的負(fù)相關(guān)性。提出主導(dǎo)行政價(jià)值觀的缺失抑制基層政府執(zhí)行力的提升，行政執(zhí)行的道德困境束縛基層和諧執(zhí)行環(huán)境的形成；行政文化的推進(jìn)系統(tǒng)制約基層政府執(zhí)行力的發(fā)揮，傳統(tǒng)行政理念削弱基層政府的執(zhí)行效益等問題，并提出了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀克服行政文化負(fù)面影響、強(qiáng)化“執(zhí)政為民”的服務(wù)理念弱化政府與公眾矛盾、營造法律與德律和諧的行政氛圍、確立行政文化建設(shè)的長效機(jī)制等建議［21］。

第四，以某項(xiàng)具體政策為例的研究。王琳以浙江省C鎮(zhèn)執(zhí)行女村委專職專選政策為例，探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中的表現(xiàn)，并進(jìn)行了相關(guān)動(dòng)因分析，即壓力型體制的影響、政策本身的不完善、農(nóng)村和農(nóng)民的利益考慮［22］。

第五，重點(diǎn)研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力低下的表現(xiàn)、原因及提升路徑。許才明將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力低下的表現(xiàn)概括為執(zhí)行無力、執(zhí)行不力、執(zhí)行過力和執(zhí)行費(fèi)力四個(gè)方面［23］。潘瑾從政策執(zhí)行缺乏規(guī)范性、執(zhí)行手段單一性、執(zhí)行程序復(fù)雜性、行政執(zhí)行有法不依、執(zhí)行人員不作為五個(gè)方面分析了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力存在的問題［24］。楊小丹從提高政策執(zhí)行主體人員的素質(zhì)、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的健康環(huán)境、加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督三個(gè)方面提出了提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行能力的建議［25］。胡敏則認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、培育執(zhí)行主體的執(zhí)行力素質(zhì)和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)行文化建設(shè)，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力［26］。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力研究的基本評(píng)價(jià)與前景展望

上述分析可見，當(dāng)前對(duì)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力的研究尚處于起步階段，成果不多，影響不大。同時(shí)可以看出，關(guān)于政策執(zhí)行的理論研究明顯滯后于政策執(zhí)行實(shí)踐。因此，仍需加強(qiáng)對(duì)這方面的深入系統(tǒng)研究，以期提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升政策執(zhí)行力的呼聲日益高漲。學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的研究雖然取得了一定的成就，但仍存在許多問題：一是從研究的主題和內(nèi)容看，當(dāng)前執(zhí)行力研究的主題大都集中在企業(yè)管理領(lǐng)域，對(duì)政府的政策執(zhí)行力研究尚處于起步階段，成果不多，影響不大。在研究政府的政策執(zhí)行力時(shí)，也大多集中在廣義的地方政府（即地市級(jí)、縣級(jí)）層面，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的成果相當(dāng)有限。我們?nèi)孕柩芯恳幌盗械睦碚搯栴}，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的特殊性問題，政策執(zhí)行力的衡量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力不足的深層次原因，調(diào)整利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力問題，等等。二是從研究的廣度和深度看，當(dāng)前研究政策執(zhí)行力的成果缺乏系統(tǒng)性、全面性和深度，要么泛泛而談，從整體的角度研究，對(duì)相關(guān)問題的研究沒有深入下去；要么針對(duì)某項(xiàng)具體政策的執(zhí)行效果而論，缺乏對(duì)政策執(zhí)行力問題的整體性、系統(tǒng)性考慮，因此有進(jìn)一步深入研究的必要。三是從研究成果的數(shù)量來看，從行政管理領(lǐng)域出發(fā)研究政策執(zhí)行力的論文數(shù)量不多，以“政府執(zhí)行力”命名的專著僅有徐珂的《政府執(zhí)行力》（2007）、莫勇波的《公共政策執(zhí)行中的政府執(zhí)行力問題研究》（2007）、曹堂哲的《公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究》（2010）和單傳海的《縣級(jí)政府執(zhí)行力》（2011）四篇，以“政策執(zhí)行力”命名的僅有周國雄的《博弈——公共政策執(zhí)行力與利益主體》（2008），研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行問題的只有劉伯龍、竺乾威等人的《當(dāng)前中國農(nóng)村公共政策研究》（2005），而研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力問題的成果就似“一片荒野”，專著幾乎沒有。研究成果的數(shù)量偏少，也給我們提供了進(jìn)一步研究的空間。四是從對(duì)策研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義看，當(dāng)前的研究由于缺乏系統(tǒng)性、全面性和深度，影響不大，在現(xiàn)實(shí)中也沒有受到重視，所提出的一些對(duì)策建議由于缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，對(duì)實(shí)踐的適用性和指導(dǎo)意義有限。

今后，進(jìn)一步推進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力問題的研究，可以從以下幾個(gè)方面做出努力：一是加強(qiáng)政府職能研究，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，可聯(lián)系我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的實(shí)際，對(duì)提升政策執(zhí)行力的必要性、存在的問題以及對(duì)策進(jìn)行更加深入系統(tǒng)的研究。二是由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡，可對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步細(xì)分，分層次、分類別進(jìn)行比較研究，能夠更加深入地發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題和解決問題。也可以把我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行與企業(yè)政策的執(zhí)行進(jìn)行比較研究，從而將企業(yè)的高效執(zhí)行力經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力文化建設(shè)將被重視。從前文的文獻(xiàn)研究可看出，組織文化對(duì)組織的發(fā)展，尤其對(duì)組織執(zhí)行力尤為重要，政府部門也將越加重視行政文化的建設(shè)，執(zhí)行力文化將毋庸置疑地被納入行政文化的建設(shè)重點(diǎn)。今后的研究將傾向重視執(zhí)行力的“軟件”環(huán)境——積極的組織文化、組織氛圍的建設(shè)，而非一直以來熱衷的體制與制度（所謂“硬件”環(huán)境）的改革。四是對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的研究剛剛起步，且主要是理論研究，實(shí)地和實(shí)驗(yàn)研究非常薄弱，今后可以某（幾）個(gè)典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、某一項(xiàng)具體的政策（如義務(wù)教育政策、農(nóng)村合作醫(yī)療政策、環(huán)保政策、稅費(fèi)改革政策、土地政策、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策等）為例進(jìn)行集中個(gè)案研究，以增強(qiáng)研究的針對(duì)性。五是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的目標(biāo)是建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本內(nèi)涵、特征、意義、本質(zhì)、問題與對(duì)策需做進(jìn)一步探討。目前關(guān)于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究也剛剛起步，有進(jìn)一步研究的必要和進(jìn)一步拓展的空間。

［1］胡寧生．現(xiàn)代公共政策研究［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000．

［2］馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1979．

［3］［美］威廉·阿瑟·劉易斯．發(fā)展計(jì)劃：經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)［M］．北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1991．

［4］周定財(cái)，楊靜慧．新農(nóng)村建設(shè)背景下的政府管理創(chuàng)新［J］．高校社科動(dòng)態(tài)，2007，（3）．

［5］袁曙宏．加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)，提高政府行政效能［J］．開放潮，2006，（3）．

［6］莫勇波．公共政策執(zhí)行中的政府執(zhí)行力問題研究［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007．

［7］溫家寶．政府工作報(bào)告——2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上［N］．人民日?qǐng)?bào)，2006－03－15．

［8］溫家寶．加強(qiáng)政府建設(shè)，推進(jìn)管理創(chuàng)新——在加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會(huì)議上的講話［EB／OL］．http：／／www．chinanews．com．cn／other／news／2006／09－07／786584．shtml．2006－09－04．

［9］周定財(cái)．我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力問題研究［D］．蘇州：蘇州大學(xué)碩士論文，2009．

［10］陳朝宗．關(guān)于提升政府執(zhí)行力的思考［J］．東南學(xué)術(shù)，2006，（6）．

［11］莫勇波．提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇——基于制度創(chuàng)新角度的探析［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）．

［12］楊京芳．我國政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀與對(duì)策［J］．行政與法，2007，（5）．

［13］曾紀(jì)茂，周晶．公共政策導(dǎo)論［M］．成都：四川人民出版社，2001．

［14］呂火明．論領(lǐng)導(dǎo)者政策執(zhí)行力的提高［J］．決策咨詢通訊，2004，（5）．

［15］于鳳榮，王殿春．提高我國公共政策執(zhí)行力的對(duì)策研究［J］．行政論壇，1995，（3）．

［16］皮正茂．關(guān)于我國公共政策執(zhí)行力的思考［J］．湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲社版），2005，（2）．

［17］李彥，燕飛．對(duì)西部民族地區(qū)退耕還林（草）中執(zhí)行力問題的思考［J］．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2005，（1）．

［18］傅旭明．2005：考驗(yàn)“三農(nóng)”政策執(zhí)行力［J］．農(nóng)村經(jīng)營管理，2005，（2）．

［19］郭都．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員政策執(zhí)行力問題研究［J］．企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2010，（8）．

［20］劉斐斐，王國華．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的組織學(xué)視角［J］．中國商界，2009，（12）．

［21］黃乙靜．行政文化對(duì)基層政府執(zhí)行力提升的影響研究［D］．南寧：廣西民族大學(xué)碩士論文，2009．

［22］王琳．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力探究——以浙江省C鎮(zhèn)執(zhí)行女村委專職專選政策為例［J］．滄桑，2010，（3）．

［23］許才明．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力問題研究［J］．學(xué)術(shù)論壇，2009，（9）．

［24］潘瑾．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力存在的問題［J］．知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2007，（9）．

［25］楊小丹．關(guān)于提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行能力的建議［J］．財(cái)經(jīng)界，2007，（6）．

［26］胡敏．新農(nóng)村建設(shè)視角下的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力問題探析［J］．科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008，（9）．

D035．5 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）03－0072－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．012

2012－01－16

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“蘇北新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行能力研究”（2010SJD810004），國家社科基金重大招標(biāo)課題“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對(duì)策研究”（09＆ZD063）。

周定財(cái)（1979－），男，湖北南漳人，江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院講師；

徐元善（1956－），男，江蘇邳州人，江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院院長，教授。

王 篆］