豐 云

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410004）

“效率改進”：公共服務(wù)市場化改革的理論闡釋與實踐邏輯

豐 云

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410004）

公共服務(wù)市場化改革是以“能夠促使市場更具競爭性或可競爭性”這一假設(shè)為基礎(chǔ)和前提的，在有無競爭的條件下所形成的壟斷對于效率的影響是完全不一樣的。面對公共服務(wù)市場化改革實踐中出現(xiàn)的諸多問題，關(guān)鍵在于建構(gòu)“效率改進”型公共服務(wù)市場化改革模式。公共服務(wù)市場化的效率來源于“有效競爭”而非單純市場化，而“有效競爭”的實現(xiàn)，需要我們在公共服務(wù)市場化過程中從有效競爭理論出發(fā)營造一個有效的市場，從交易成本理論視角界定市場化的有效邊界，從公共服務(wù)提供與生產(chǎn)相區(qū)別的角度選擇市場化的有效模式，同時不斷強化政府的規(guī)制管理。

公共服務(wù)；市場化；效率改進

推進政府轉(zhuǎn)型，積極構(gòu)建公共服務(wù)型政府，這成為中國當(dāng)前改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略課題。中國現(xiàn)實境遇下的公共服務(wù)供給趨向于市場、政府和第三部門的有效協(xié)調(diào)運作，但囿于各自無法規(guī)避的內(nèi)在缺陷和困境，公共服務(wù)供給仍面臨市場失靈、政府失靈及社會失靈帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，使得當(dāng)下中國公共服務(wù)整體供給效率、效益和質(zhì)量水平較為低下。在本文中，我們選取公共服務(wù)供給“市場失靈”作為分析切入點，對公共服務(wù)市場化改革的現(xiàn)實困境予以剖析，以期尋求可行性的改革策略。

總體看來，中國現(xiàn)行的公共服務(wù)市場化改革是一個不斷“試錯”與“調(diào)適”的過程。市場經(jīng)濟縱深發(fā)展內(nèi)在要求和改革的深入推進，公共服務(wù)市場化改革行進至“深水區(qū)”凸顯的矛盾和問題日益增多，這使得學(xué)者對公共服務(wù)市場化改革陷入兩難境地的困境與問題進行了深度檢視和分析。例如，有學(xué)者對國外公共服務(wù)市場化供給模式進行經(jīng)驗總結(jié)并尋求對中國的有益啟示，如孫曉莉（2005）、王俊豪（2006）、徐宗威（2007）、徐明春等（2007）和國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所課題組（2009）的研究；也有學(xué)者對中國公用事業(yè)改革中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題進行歸納和總結(jié)，如劉戒驕（2006）、肖曉軍和呂景春（2006）、周林軍和寧宇（2009）、朱忠發(fā)（2009）、趙大鵬（2009）、李惠先（2010）等；還有學(xué)者對特定行業(yè)或特殊領(lǐng)域出現(xiàn)的問題進行有針對性地深入探討，以尋求公共服務(wù)市場化改革的下一步理路，如金娜等（2007）對風(fēng)險的分析、陳明（2004）和汪涌（2009）對水務(wù)領(lǐng)域的分析、周林軍和曹遠(yuǎn)征等（2009）對公用事業(yè)收費、定價和監(jiān)管的分析［1］。此外，有學(xué)者還對公共服務(wù)市場化改革的爭議問題進行歸納，得出市場模式供給問題“三論”，即市場供給公共物品“失靈論”、市場供給公共物品“多主體困境論”、市場供給公共物品“條件不成熟論”［2］。從學(xué)界對現(xiàn)行公共服務(wù)市場化改革的爭鳴與反思來看，關(guān)注的焦點議題還是公共服務(wù)市場化改革的“效率”問題。事實上，公共服務(wù)市場化改革是以“能夠促使市場更具競爭性或可競爭性”這一假設(shè)為基礎(chǔ)和前提的，在有無競爭的條件下所形成的壟斷對于效率的影響是完全不一樣的。因此，我們認(rèn)為，競爭有助于提高效率，公共服務(wù)市場化的效率來源于“競爭”而非“市場化”本身。以公共服務(wù)市場化改革的“市場失靈”為邏輯原點，我們提出建構(gòu)“效率改進”型公共服務(wù)市場化改革模式，并通過對有效競爭理論、交易成本理論、公共提供理論及政府規(guī)制理論的深度闡釋，從理論建構(gòu)的視角來系統(tǒng)解析有效推進公共服務(wù)市場化改革的路徑選擇。

一、有效競爭理論視閾下的公共服務(wù)“有效市場化”培育

有效競爭（Effective Competition）的概念是1940年克拉克提出來的，也稱為可操作性競爭，指將規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力兩者有效地協(xié)調(diào)，從而形成一種有利于長期均衡的競爭格局。為促進公共服務(wù)市場化改革的“有效競爭”的實現(xiàn)，需要有一個良好的競爭要素市場。史蒂芬·索斯尼克在深入研究有效競爭相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出了“有效市場”三大標(biāo)準(zhǔn)，即：一是市場結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，包括無進入和流動的人為限制、具有對產(chǎn)品質(zhì)量差異的價格敏感性、交易者數(shù)量符合規(guī)模經(jīng)濟要求；二是市場行為標(biāo)準(zhǔn)，包括廠商間不互相勾結(jié)、廠商不使用排外的、掠奪性的或高壓性的手段、推銷時不搞欺詐、不存在有害的價格歧視、競爭者對于其對手是否會追隨其價格調(diào)整無完備的信息；三是市場效果標(biāo)準(zhǔn)，包括利潤水平剛好足夠報酬創(chuàng)新、效率和投資、產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量隨消費者需求變化而變化、廠商竭力引進技術(shù)上更先進的產(chǎn)品和工藝流程、無過度的銷售開支、每個廠商的生產(chǎn)過程是有效率的、最好地滿足消費者需求、賣者得到最好的報酬、價格變化不會加劇經(jīng)濟周期的不穩(wěn)定［3］。因此，遵循史蒂芬·索斯尼克有效市場的三大標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為公共服務(wù)“有效市場化”需要從以下幾個方面進行建構(gòu)和培育。

（一）加快政府行政體制改革，營造與構(gòu)建寬松活躍的市場競爭環(huán)境

在當(dāng)前公共服務(wù)市場化過程中，仍存在市場結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是進不來，多數(shù)領(lǐng)域競爭主體數(shù)量有限；二是不對等，在位企業(yè)與新進入企業(yè)處于不對等競爭的狀態(tài)；三是同質(zhì)性，新進入的市場競爭主體基本上是國有企業(yè)。因此，在公共服務(wù)市場化改革中，我們必須打破原有的公共服務(wù)壟斷經(jīng)營模式，加快政府行政體制改革。必須打破“條塊分割”的傳統(tǒng)行政管理體制，取消地方市場分割，打破公共服務(wù)行政性壁壘和壟斷經(jīng)營局面，放寬各種資本進入公共服務(wù)市場的限制。在此過程中，政府角色已發(fā)生了很大的變化，由以前的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)督，因此，政府不應(yīng)干預(yù)微觀經(jīng)營管理活動，不應(yīng)代替企業(yè)去招商引資，不應(yīng)直接插手企業(yè)的各項內(nèi)部決策，而應(yīng)在保證公共服務(wù)的社會性和公益性前提下，營造一個能積極吸納各種資本進入的公平、公正、公開的資本運作及經(jīng)營管理的市場環(huán)境，保護各市場主體的平等競爭。

（二）加快市場競爭機制創(chuàng)新，引導(dǎo)與規(guī)范高效有序的市場競爭行為

政府除了營造環(huán)境吸引各種資本參與競爭外，更重要的是將市場化作為手段，積極引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督市場行為，保證公共利益最大化。為此，需要進一步加快機制創(chuàng)新：一是進一步完善市場法律機制，政府要逐步制定與完善一系列的實體法和程序法，使公共服務(wù)市場化有法可依、有章可循，從而規(guī)范、激勵、約束與解決市場化過程中的各種問題；二是進一步放寬市場準(zhǔn)入機制，鼓勵各種社會力量積極地投入到公共服務(wù)市場化中來，并統(tǒng)一各類市場主體準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)；三是進一步完善價格機制，為保證市場化后的公共利益，政府要在簽訂合同時，規(guī)定價格上限，使價格只能在這個上限以下變動；四是進一步活躍市場經(jīng)營機制，為提高市場競爭效率，避免市場化后產(chǎn)生新的壟斷，政府應(yīng)積極探尋多種融資方式，引導(dǎo)各運營主體結(jié)合不同區(qū)域的行業(yè)運行狀況，大膽探索多種經(jīng)營形式?？傊?，政府要通過多種形式的機制創(chuàng)新，規(guī)范市場行為，促進市場不斷創(chuàng)新，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（三）加快監(jiān)督評價體系建設(shè)，督促與形成公平公正的市場競爭結(jié)果

公共服務(wù)市場化改革的目的就在于通過引入競爭，實現(xiàn)公共服務(wù)的效率、質(zhì)量、公平、民主等多元目標(biāo)，因此，政府在公共服務(wù)市場化中的一項重要職能就在于科學(xué)考核與評價市場化的效果，為此，需要政府：一是建立科學(xué)合理的質(zhì)量評估體系，樹立質(zhì)量與服務(wù)觀念，科學(xué)評價市場行為；二是建立參與廣泛的利益表達機制，鼓勵公眾通過“問責(zé)制”、“聽證會”制度參與到市場化改革中來，加強公眾的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是建立科學(xué)全面的市場行為監(jiān)督體系，加大對公共服務(wù)市場化中的經(jīng)營主體的監(jiān)督，重點加強對公共服務(wù)的價格和質(zhì)量的監(jiān)督；四是建立公開透明的自我監(jiān)督體系，政府利用各種信息手段，引導(dǎo)各利益主體通過對話、協(xié)商等方式，加強對政府自身行為的監(jiān)督，防止規(guī)制者“暗箱操作”濫用權(quán)力。政府通過建立多種監(jiān)督與評價體系，引導(dǎo)與督促市場公平、公正、高效的競爭，最終才能保證公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

毋庸置疑，“有效競爭”理論在某種程度上講是一種理想狀態(tài)，但在“有效競爭”理論基礎(chǔ)上所衍生的“有效市場要素”理論，為我們營造一個公平、合理、有效的競爭市場結(jié)構(gòu)提供了較為具體詳細(xì)、現(xiàn)實合理的選擇，基于這些要素所營造的有效市場，將是一個競爭與壟斷兼容、競爭與規(guī)制兼容、公有與民營兼容、效率與公平兼容的大市場。

二、交易成本理論視界中的公共服務(wù)市場化“有效邊界”的確定

威廉姆森提出了交易成本三維度理論，他認(rèn)為交易維度（Dimensions）是影響交易成本的關(guān)鍵因素，包括資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度以及交易頻繁性程度。資產(chǎn)專用性程度（Asset Specificity），是指一項資產(chǎn)用于某一項商品時的必須和單一程度。這種必須和單一程度越高，這種資產(chǎn)的專用性程度很高。交易不確定性程度（Uncertainty），指市場交易順利實現(xiàn)的可能性程度，交易實現(xiàn)的可能性越大，其交易的不確定性程度就越小，反之亦然。交易頻繁性程度（Frequency of Transaction），是指相同性質(zhì)的交易行為產(chǎn)生的次數(shù)的多少，發(fā)生的頻率強弱。當(dāng)雙方的交易頻率較強時，降低了雙方之間的溝通、談判成本［4］。根據(jù)交易成本理論，在公共服務(wù)市場化改革中，當(dāng)公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者不相同時，就產(chǎn)生了交易成本，即聘用和管理生產(chǎn)者的成本。

（一）基于交易成本三維度的公共服務(wù)市場化邊界選擇模型

從以上分析得知，公共服務(wù)市場化（是，否）＝交易成本（資產(chǎn)的專用性程度、交易的不確定性程度、交易的頻繁性程度），為便于分析，我們將資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度、交易頻繁性程度分別用“高”與“低”、“大”與“小”、“強”與“弱”兩個指標(biāo)去衡量，同時根據(jù)這些指標(biāo)對交易成本和公共服務(wù)市場化效率的影響，對每一個指標(biāo)簡單估計并賦值，資產(chǎn)專用性程度｛高（－1），低（＋1）｝、交易不確定性程度｛大（－1），?。ǎ?）｝、交易頻繁性程度｛強（＋1），弱（－1）｝。交易成本的這三個維度，由于每一個維度有兩種強度，因此不同強度的組合，就形成了八種不同的公共服務(wù)市場化的情形（見圖1）。

（二）如何確定交易成本三維度下的公共服務(wù)市場化的邊界

由上圖可知，從公共服務(wù)市場化的得分情況看，其中：第1種情形公共服務(wù)市場化的得分為3，較小的交易不確定性意味著對市場交易條件、交易環(huán)境、交易信息掌握較為充分，能夠較為容易地控制市場交易行為，準(zhǔn)確辨識契約的條款，因而能最大程度地節(jié)約前期成本。同時，較低的資產(chǎn)專用性程度和較強的交易頻率，可以減少廠商機會主義行為的發(fā)生，即使機會主義行為產(chǎn)生，政府也能以較低的成本啟用不同的承包商。因此，交易成本的這三個維度都有利于市場化，如：天然氣加氣站、城市公交、鐵路和民航部門的客貨運輸服務(wù)、電信業(yè)的長途、移動和增值服務(wù)、電力、供水、供氣行業(yè)中的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)、垃圾處理之前的垃圾收集業(yè)務(wù)等，由于它們具有較小的交易不確定性、較低的資產(chǎn)專用性程度和較強的交易頻率，因此，比較而言，它所需要的交易成本最低，是公共服務(wù)市場化中最適宜的情形。

第2、第3和第5種情形公共服務(wù)市場化的得分為＋1分，表明這幾種情形的交易成本不會太高，此類公共服務(wù)宜于市場化。但相對情形1而言，市場化的過程中，情形2需要政府?dāng)U大潛在的市場競爭者，提高交易頻率，這樣也可形成多家投標(biāo)的競爭性局面，從而有充分的選擇權(quán)來選擇一家合同成本較低的廠商，如：城市供水、供氣、電信等行業(yè)，鼓勵多家企業(yè)進行競爭性經(jīng)營，選擇一個競爭性較強的公共服務(wù)市場化服務(wù)主體，以增加交易頻率，減少交易成本。情形3需要政府在合約履行和績效評價方面尋找第三方“仲裁”來降低與廠商的合約談判成本，如：水、電、氣、油等，由于與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，且其服務(wù)價格相當(dāng)敏感，因此，這類服務(wù)在市場化中，為防止價格溢價銷售、上漲過快，引起社會公眾的不滿，需要政府在與廠商的合約談判中，實現(xiàn)規(guī)定好價格上限、普遍服務(wù)、維修及時率等各項協(xié)議要求，以保證公共服務(wù)市場化后的公眾利益和社會安全，同時也減少廠商市場化后公共服務(wù)價格上漲過快的再次談判成本。情形5需要政府增加資產(chǎn)專用性投資以降低資產(chǎn)專用性程度較高而引起的機會成本。如：污水管網(wǎng)、供水管網(wǎng)、集中輸配氣管網(wǎng)、集中供熱管網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施管理業(yè)務(wù)，由于所需資金投入較大，因此，需要政府增加一定的專用性資產(chǎn)投資，同時，積極吸收更多的廠商參與競爭，以減少機會成本，提高市場化效率。

第4、第6和第7種情形，交易成本較大，公共服務(wù)市場化的得分都為－1，一般不易進行市場化。如：敞開式城市道路、污水處理廠、垃圾處理站、排水、園林綠化等，這類公共服務(wù)由于自身的特殊性質(zhì)，投資巨大、收益甚微且與社會公共利益息息相關(guān)，長期以來，這類服務(wù)基本上是由政府直接生產(chǎn)和直接經(jīng)營，其他的廠商難以進入也不愿進入，因此，短期看來，資產(chǎn)專用性程度較高、交易不確定性較大，一般情況下不易進行市場化改革。

而情形8，公共服務(wù)市場化的分值為－3，資產(chǎn)專用程度較高、交易不確定性也較大，而交易的頻率較弱，因此，有效競爭不易形成，而且這是公共服務(wù)市場化中風(fēng)險最高、問題最多的一種情形，如國防、外交、義務(wù)教育以及突發(fā)事件等，不應(yīng)該實行市場化改革。

從以上情形邏輯來看，在自然壟斷型產(chǎn)業(yè)中引入競爭的過程產(chǎn)生了市場運行的交易成本，也必然會帶來了新的效率損失，因此，交易成本是決定公共服務(wù)市場化改革成敗的關(guān)鍵因素，從交易成本的視角可以構(gòu)建公共服務(wù)市場化的邊界及不同類型的市場化選擇模型。

三、公共提供理論參照下的公共服務(wù)市場化“有效模式”建構(gòu)

公共提供理論主要研究公共物品或公共服務(wù)由誰來提供以及如何提供及由誰生產(chǎn)的理論，薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)是不可分割的整體，民營化的倡導(dǎo)者薩瓦斯認(rèn)為公共物品的提供與生產(chǎn)是可以相互區(qū)別的，而多中心治理的提出者奧斯特羅姆認(rèn)為公共物品的提供與生產(chǎn)可以多元主體合作。由此可見，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個不同的概念，區(qū)分公共物品的提供與生產(chǎn)是這一理論的核心。提供（Provision）指的是誰為產(chǎn)品付款以供人們消費，即產(chǎn)品的成本補償；生產(chǎn)（Production）是指產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式，即由誰來從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)。提供者和生產(chǎn)者可以是同一個單位或機構(gòu)，也可以不是［5］。參照公共提供理論，我們可以創(chuàng)造性地建構(gòu)和選擇公共服務(wù)市場化的“有效模式”。

（一）從公共服務(wù)提供者的角度，堅持公共服務(wù)市場化的產(chǎn)權(quán)國有化

根據(jù)公共提供理論，我們知道，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個不同的概念，鑒于公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，政府只能是公共服務(wù)的唯一供給者，政府“提供”就意味著政府負(fù)有最終的責(zé)任。鑒于公共服務(wù)的特殊性及產(chǎn)權(quán)的重要性，在公共服務(wù)市場化過程中，特別是在目前我國公共服務(wù)市場化改革的初級階段，在公共服務(wù)體系和機制不健全、公共服務(wù)供給總體水平不高的情況下，我們必須對公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)多元化改革的道路進行冷靜地思考，必須堅持公共服務(wù)市場化改革中的產(chǎn)權(quán)國有。

1.要明確公共服務(wù)市場化進程中的政府角色。公共服務(wù)與社會公共利益緊密相關(guān)，是人們賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟和社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的載體。在公共服務(wù)市場化改革中，政府可以不直接參與生產(chǎn)，但始終是公共服務(wù)的提供者，政府對基本公共服務(wù)負(fù)有最終責(zé)任，因此，政府必須從公共服務(wù)的基本性質(zhì)出發(fā)，以維護社會的公共利益為根本出發(fā)點，積極扮演公共服務(wù)市場化的設(shè)計者、規(guī)劃者、安排者、培育者、生產(chǎn)者、決策者、立法者、監(jiān)管者、競爭引入者等多種服務(wù)角色，堅持公共服務(wù)市場化的產(chǎn)權(quán)國有，維護公共服務(wù)的根本利益。

2.要加大公共服務(wù)市場化進程中的政府投入。我國現(xiàn)行財政體制存在結(jié)構(gòu)性缺陷，直接體現(xiàn)就在于對社會公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，這也是公共服務(wù)市場化改革的主要原因之一。為此，應(yīng)當(dāng)加快改革財政體制，一方面各級政府要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是純公益性公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入比例。另一方面，也要進一步理順各級政府之間的財權(quán)關(guān)系，適當(dāng)增加地方政府的稅收分成比例，進一步增強中央財政對地方公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付能力，從而提高地方政府公共服務(wù)的自給能力。總之，要增加公共服務(wù)市場化改革中的政府投資力度，最終使國有產(chǎn)權(quán)占據(jù)公共服務(wù)市場的主體地位，起到引領(lǐng)和主導(dǎo)的作用。

（二）從公共服務(wù)生產(chǎn)者的角度，鼓勵公共服務(wù)市場化的經(jīng)營權(quán)多元化

根據(jù)公共提供理論，公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)是有區(qū)別的，政府提供公共服務(wù)，但并不意味著政府直接“生產(chǎn)”公共服務(wù)，公共服務(wù)的生產(chǎn)主體呈多元化趨勢，政府、市場、非營利性組織都是公共服務(wù)市場化改革的競爭主體。在保證公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)國有的情況下，要保證市場化的效率，公共服務(wù)市場化的經(jīng)營權(quán)應(yīng)該采取多元化模式。

1.要培育多元化的公共服務(wù)市場化投資主體。確保市場上有多個可競爭的主體，是促進公共服務(wù)有效競爭的前提所在。為保證公共服務(wù)市場化改革的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，這就要求政府積極培育社會力量，盡快打破公共服務(wù)行業(yè)壟斷格局，在市場準(zhǔn)入方面放松規(guī)制，降低準(zhǔn)入門檻，健全收費補償機制、實行政府補貼和政府采購、給予信貸支持和用地保障等。同時進一步完善監(jiān)督制度，統(tǒng)一各類市場主體準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，精簡準(zhǔn)入程序，從政策和法律上積極鼓勵、正確引導(dǎo)各種社會資本進入到公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)投資主體多元化，使公共服務(wù)由政府單一生產(chǎn)主體發(fā)展為包括政府、社區(qū)、社團、非營利性組織、各類企業(yè)以及包括私人在內(nèi)的多元化、競爭性的主體體系，從而緩解政府投資壓力，確保市場上有多個可競爭的主體，提供公共服務(wù)市場化的競爭效率。

2.要鼓勵多元化的公共服務(wù)市場化經(jīng)營模式。鑒于公共服務(wù)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，在公共服務(wù)市場化過程中，競爭主體可以根據(jù)自己的實際情況，靈活采取多種形式的經(jīng)營模式，如：可以采取政府直接生產(chǎn)的方式，也可采取公私合作（PPP）的方式進行經(jīng)營，包括拍賣、租賃、承包等具體形式，還可以采取公開招標(biāo)、特許經(jīng)營的經(jīng)營模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多種具體形式，而且公開招標(biāo)、特許經(jīng)營等被實踐證明是一種非常有效的經(jīng)營模式。這些靈活的經(jīng)營模式能夠打破政府壟斷經(jīng)營，保障經(jīng)營者的合法合理利益，政府也能較好地發(fā)揮監(jiān)管調(diào)控職能，從而維護公共利益、提高公共服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

鑒于公共服務(wù)的特殊性及產(chǎn)權(quán)的重要性，公共服務(wù)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，公共服務(wù)市場化的有效模式應(yīng)該是國有私營模式，即：堅持公共服務(wù)國有產(chǎn)權(quán)不變，在公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)放開經(jīng)營權(quán)，鼓勵經(jīng)營權(quán)多元化，從而滿足政府、企業(yè)、職工以及公眾四方主體的利益訴求，達到降低成本、增進效率、提供資金保障、減輕財政負(fù)擔(dān)、改善公共服務(wù)質(zhì)量的最終目的。

四、政府規(guī)制理論啟迪下的公共服務(wù)市場化“有效規(guī)制”的創(chuàng)設(shè)

政府監(jiān)管又稱政府管制或政府規(guī)制，是指在以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制下，為解決市場失靈，維持市場經(jīng)濟秩序，促進市場競爭，實現(xiàn)公共福利的一種政府干預(yù)行為。公共服務(wù)關(guān)系國計民生，市場化過程中能否建立和健全現(xiàn)代化的規(guī)制體系，是“有效競爭”能否實現(xiàn)的重要保障。

（一）設(shè)立政府規(guī)制機構(gòu)，確保政府規(guī)制主體獨立

目前，政府規(guī)制機構(gòu)管理混亂、職能交叉，既是公共服務(wù)市場化改革政策的制定者，又是市場化改革政策的執(zhí)行者，沒有起到應(yīng)有的規(guī)制作用，因此，迫切需要建立獨立、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的政府規(guī)制機構(gòu)，以發(fā)揮規(guī)制機構(gòu)的最大作用。從機構(gòu)設(shè)置來看，一方面，應(yīng)該保證各規(guī)制機構(gòu)的統(tǒng)一性，將分散于各部門、各地區(qū)的規(guī)制力量統(tǒng)一起來，如將準(zhǔn)入價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等集中管理，統(tǒng)一于一個綜合性的規(guī)制機構(gòu)，從而避免政出多門、多頭管理。另一方面，應(yīng)保證規(guī)制機構(gòu)的獨立性，在各行業(yè)主管部門之外設(shè)立相對獨立的規(guī)制機構(gòu)，使規(guī)制機構(gòu)直屬于全國人大，并在各地設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法機關(guān)，以確保其中立性，從而保證規(guī)制政策制定者、實施規(guī)制者和被規(guī)制者三個不同的主體之間形成相互獨立、相互制衡的關(guān)系。從人員組成來看，必須保證規(guī)制機構(gòu)人員的獨立性，保證規(guī)制政策的執(zhí)行者獨立于規(guī)制政策的制定者。此外，還必須保證規(guī)制機構(gòu)人員的廣泛性，規(guī)制人員除了技術(shù)、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、法律、安全、環(huán)境保護等方面的專家外，還必須吸納公共服務(wù)利益相關(guān)者的各種意愿表達。

（二）建立健全法律法規(guī)，確保政府規(guī)制行為規(guī)范

1.完善規(guī)制法律法規(guī)體系建設(shè)。一方面，從立法主體上看，要逐步將規(guī)制的立法權(quán)由政府轉(zhuǎn)到人大，將規(guī)制立法權(quán)和規(guī)制執(zhí)法權(quán)分開，使政府主要扮演規(guī)制政策執(zhí)行者角色。另一方面，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐步加快修改完善并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，繼續(xù)加強市場規(guī)制一般法律建設(shè)，如市場準(zhǔn)入法、反不正當(dāng)競爭法、反壟斷法、質(zhì)量規(guī)制法、價格規(guī)制法等，逐步修改和完善市場規(guī)制特別法建設(shè)，如按照《立法法》的規(guī)定，制定公共服務(wù)市場化總法，為各種不同類型的公共服務(wù)市場化提供總的法律保證與政策指導(dǎo)，同時大力推進各公共服務(wù)行業(yè)的法規(guī)體系建設(shè)，如電信法、電力法、鐵路法、航空法等產(chǎn)業(yè)規(guī)制法等。

2.加強規(guī)制法律法規(guī)執(zhí)法力度。在做好相關(guān)規(guī)制法律法規(guī)建設(shè)的同時，必須加強對相應(yīng)的法律法規(guī)的執(zhí)法力度。一方面，從執(zhí)法主體上看，由于公共服務(wù)行業(yè)具有專業(yè)技術(shù)性強等特點，要求執(zhí)法者必須具備技術(shù)、法律、管理等方面的綜合知識。另一方面，通過設(shè)立相應(yīng)規(guī)制監(jiān)督機構(gòu)、健全司法監(jiān)督規(guī)則、強化社會輿論監(jiān)督來加強對規(guī)制執(zhí)法者的監(jiān)督，使執(zhí)法者做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。

（三）科學(xué)選擇規(guī)制方式，確保政府規(guī)制效率提升

政府規(guī)制的最終目標(biāo)是實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化，因此，必須提高政府規(guī)制的效率，針對不同的市場結(jié)構(gòu)和市場行為，采取不同的規(guī)制方式，為此，我們可以借鑒黑夫蘭（Heffron，1983）關(guān)于經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和輔助性規(guī)制的規(guī)制理論，在公共服務(wù)市場化過程中，從三個方面選擇不同的規(guī)制方式。一是要重點改革經(jīng)濟性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制主要是針對市場存在失靈的這一現(xiàn)實，重點規(guī)制企業(yè)的市場行為，包括產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、產(chǎn)品價格、競爭行為等。在市場化改革中，政府經(jīng)濟性規(guī)制應(yīng)重點加強對公共服務(wù)市場準(zhǔn)入監(jiān)管，價格監(jiān)管，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管三個方面，這是政府規(guī)制的重點和難點所在。二是要繼續(xù)完善社會性規(guī)制。社會性規(guī)制主要從關(guān)注市場環(huán)境出發(fā)，用以糾正市場化過程中生產(chǎn)的不安全、不健康的產(chǎn)品或有害副產(chǎn)品。在市場化改革中，政府社會性規(guī)制應(yīng)著重解決公共服務(wù)提供者激勵約束機制的設(shè)計，規(guī)制法律、經(jīng)濟政策、市場機制的綜合、協(xié)調(diào)與運營，安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立及執(zhí)行等三個問題。三是要一貫做好輔助性規(guī)制。輔助性規(guī)制主要從社會公共利益出發(fā)，泛指各種社會福利保障，包括工傷、醫(yī)療保險、衛(wèi)生、環(huán)保、教育等方面的規(guī)制。輔助性規(guī)制與民生最貼近，是政府在任何時候都應(yīng)該堅持做好的。

總之，在公共服務(wù)市場化中，政府規(guī)制就是在強化競爭、放松規(guī)制的理念下保證規(guī)制機構(gòu)的獨立與統(tǒng)一，保證規(guī)制法律的引導(dǎo)、監(jiān)督與制約，保證規(guī)制方式的重塑和調(diào)整，從專業(yè)化規(guī)制走向綜合性規(guī)制。

五、結(jié)語

我們要辯證地看待公共服務(wù)市場化過程中出現(xiàn)的各種問題，也要理性地看待公共服務(wù)市場化的效率，要明確其效率來源于競爭而非單純市場化改革。為保證市場化的效率，促進“有效競爭”是關(guān)鍵。而“有效競爭”的實現(xiàn)，需要我們在公共服務(wù)市場化過程中營造市場化的有效市場、明確市場化的有效邊界、選擇市場化的有效模式、構(gòu)建市場化的有效規(guī)制，這些都是促進有效競爭、保證市場化效率的重要舉措，同時也是公共服務(wù)市場化的重點和難點所在。本文以不同的理論為支撐依據(jù)對公共服務(wù)市場化改革的“效率改進”所做的探討帶有嘗試的性質(zhì)，從不同理論出發(fā)所得出的結(jié)論尚須更好地銜接起來。如本文分別從交易成本理論和公共提供與生產(chǎn)理論視角探討了公共服務(wù)市場化的邊界和模式選擇問題；如何將這兩部分的內(nèi)容整合協(xié)調(diào)，在交易成本理論所得出的市場化邊界基礎(chǔ)上繼續(xù)討論市場化的模式選擇問題；再如關(guān)于市場化的產(chǎn)權(quán)問題，在理論界的爭議仍較大，等等。這些問題都還需要進一步深入地探討。

［1］鄒燕.公用事業(yè)市場化的問題與反思［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2010，（4）.

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D523

A

1008－7168（2012）03－0090－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.03.015

2012-03-10

湖南省軟科學(xué)研究項目“公用事業(yè)市場化改革困境及出路——以長沙市公交服務(wù)市場化改革為例”（2011ZK3122），教育部人文社會科學(xué)研究項目“科學(xué)發(fā)展觀與中國發(fā)展模式的變革研究”（09YJA710039）。

豐云（1980－），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學(xué)經(jīng)管教學(xué)部講師。

王 篆］