□ 吳金群

任何體制改革都不可避免地“嵌入”于特定的制度環(huán)境之中。我國實(shí)行市管縣體制的初衷無疑是正確的，也與當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)。然而，支撐市管縣體制的政治經(jīng)濟(jì)條件的形成與變化，同時(shí)說明了它的成功與危機(jī)。當(dāng)前，省管縣體制的改革探索正在全國24個(gè)省和自治區(qū)如火如荼地展開①全國除港澳臺(tái)外的27個(gè)省和自治區(qū)中，目前只有內(nèi)蒙古、新疆和西藏沒有開展財(cái)政省管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣或強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、人事省直管等形式的改革探索。。在此過程中，省級(jí)政府的管理幅度過大，一直困擾著中央和部分省級(jí)政府，也成為許多人反對省管縣改革的主要理由之一。本文擬在梳理省級(jí)政府管理幅度變化和探討管理幅度主要影響因素的基礎(chǔ)上，提出解決管理幅度過大問題的政策建議。

一、不同體制下省級(jí)政府的管理幅度

縱觀新中國成立以來的60多年，省、市、縣府際關(guān)系一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。1954年憲法將全國劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)地方政權(quán)，大部分縣、市都由省和自治區(qū)政府管理。由于管理幅度過大，省和自治區(qū)政府便設(shè)立了地區(qū)行政公署，作為省級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)來管理縣級(jí)政府。然而，從1949年蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣、無錫市領(lǐng)導(dǎo)無錫縣、徐州市領(lǐng)導(dǎo)銅山縣、1950年旅大市（今大連）領(lǐng)導(dǎo)金縣和長山縣開始，市管縣體制的范圍在50年代有所擴(kuò)大。1959年9月，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，為市管縣體制的發(fā)展提供了法律支持。在60年代前期，市管縣體制出現(xiàn)了反復(fù)，重新走向低谷。1982年憲法再次規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。但同樣是在1982年，中共中央發(fā)出了第51號(hào)文件即《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》。此后，新一輪市管縣體制改革迅速興起。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，市管縣體制曾經(jīng)發(fā)揮了一定的積極作用。它解決了地、市兩套機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，統(tǒng)一了原本分割的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了中心城市作用的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。然而隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，市管縣體制越來越偏離其初始的目標(biāo)，反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，增加了地方層級(jí)，加大了行政成本，虛化了城市概念，背離了憲法精神。為了推動(dòng)縣域發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，減少行政層級(jí)提高行政效能，消除城市泛化促進(jìn)合理布局，在地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和中央政策導(dǎo)向的雙重作用下，各地紛紛開始省管縣體制的改革探索。

一般來說，當(dāng)一個(gè)組織的規(guī)模一定而且其他條件保持不變，管理層次與管理幅度之間呈現(xiàn)反比例關(guān)系，即：管理層次越少，管理幅度越大；管理層次越多，管理幅度越小。《圣經(jīng)》中《出埃及記》一章里記載著這樣一個(gè)情節(jié)：摩西的岳父杰斯羅當(dāng)時(shí)注意到，摩西花費(fèi)過多的時(shí)間去監(jiān)督太多的人。于是他建議摩西從全體以色列人中挑選出有能力的人來，使他們成為千人之長、百人之長、十人之長，重大事情由摩西做決定，小事情由他們自己處理。經(jīng)過這一轉(zhuǎn)變，摩西的時(shí)間得到極大的解放，同時(shí)組織效率也得到極大的提高。這一描述在管理學(xué)中就被稱為關(guān)于管理層次與管理幅度的“摩西現(xiàn)象”。與摩西增加管理層次、縮小管理幅度的做法不同，近幾年的趨勢則是向減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度的方向演進(jìn)①斯蒂芬·P·羅賓斯，瑪麗·庫爾特：《管理學(xué)》（第七版），中國人民大學(xué)出版社2004年版，第272頁。。從多數(shù)國家的情況來看，減少行政層級(jí)、實(shí)現(xiàn)扁平化管理已經(jīng)成了行政改革的共同趨勢。根據(jù)對世界上217個(gè)國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方不分政區(qū)的有13個(gè)，實(shí)行一級(jí)制的有53個(gè)，二級(jí)制的有92個(gè)，三級(jí)制的有51個(gè)，二級(jí)制與三級(jí)制合計(jì)為143個(gè)，占65.9％，實(shí)行四級(jí)及以上的只有8個(gè)，僅占3.7％②浦善新：《中國行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第264－265頁。。在這個(gè)意義上，我國的省管縣改革也是一場順應(yīng)世界潮流的政府扁平化變革。

省管縣改革將使省級(jí)政府的管理幅度，即省或自治區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的下級(jí)政府的數(shù)量，產(chǎn)生很大的變化。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010），除臺(tái)灣省外的全國27個(gè)省和自治區(qū)中，有333個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃（其中地級(jí)市283個(gè)），2766個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃（其中市轄區(qū)790個(gè)）。如果暫不考慮各省（區(qū)）間的差異，在市管縣體制下，每個(gè)省級(jí)政府平均管理12.3個(gè)地級(jí)行政單位，每個(gè)地級(jí)行政單位管理8.3個(gè)縣級(jí)政府；在省管縣體制下，每個(gè)省級(jí)政府將平均管理83.7個(gè)縣、自治縣、市等行政單位。顯然，從平均意義上講，市管縣體制下的省級(jí)和地級(jí)政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度則又偏大。同時(shí)，我國各省和自治區(qū)之間的管理幅度差異很大。由下圖1可見，如果實(shí)現(xiàn)完全的省管縣體制，省級(jí)政府管理幅度超過 100的有河北（147）、山西（107）、山東（108）、河南（126）、湖南（101）、四川（156）、云南（125）等7個(gè)??；管理幅度在80～100之間的有內(nèi)蒙古（89）、江西（91）、廣東（88）、廣西（89）、貴州（82）、陜西（93）、甘肅（81）、新疆（89）等8個(gè)省區(qū)；管理幅度在60－80之間的有黑龍江（76）、江蘇（64）、浙江（69）、安徽（78）、福建（68）、湖北（77）、西藏（73）等7個(gè)省區(qū)；管理幅度在40－60之間的有遼寧（58）、吉林（48）、青海（40）等3個(gè)省；管理幅度在40以下的只有海南（18）和寧夏（18）兩個(gè)省區(qū)。為了更準(zhǔn)確地理解以上數(shù)據(jù)，有幾點(diǎn)說明如下：（1）在計(jì)算市管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度時(shí)，既包括了地級(jí)市和自治州，也包括了地區(qū)和盟，但沒有包括少數(shù)已由省直管的縣級(jí)市、林區(qū)和特區(qū)等縣級(jí)單位。（2）在計(jì)算省管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度時(shí)，既包括地級(jí)市，又包括縣、自治縣、縣級(jí)市、林區(qū)和特區(qū)，但不包括地區(qū)、盟和自治州，也暫不考慮“較大的市”可依法管縣的情況。（3）在比較市管縣和省管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度時(shí)，主要關(guān)注的是較為純粹的兩種理論形態(tài)，沒有過多牽涉我國復(fù)雜地方行政體制中的個(gè)別事例，也沒有過多糾纏各省區(qū)在改革過程中的不同進(jìn)展。

圖1：省管縣和市管縣體制下省級(jí)政府的管理幅度比較

二、影響省級(jí)政府管理幅度的主要因素

在理論上，確定管理幅度的方法主要有兩種：一是經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)法，即通過對不同國家不同層級(jí)政府的管理幅度進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，再結(jié)合本國的實(shí)際情況來確定適當(dāng)?shù)墓芾矸?。二是變量測定法，即通過遴選影響管理幅度的主要指標(biāo)，劃分等級(jí)并賦予權(quán)重，從而得出管理幅度的標(biāo)準(zhǔn)值，不同國家不同層級(jí)的政府把自己的總得分跟標(biāo)準(zhǔn)值相比較，可查出管理幅度的建議數(shù)。事實(shí)上，這兩種方法都無法避免設(shè)計(jì)人員的主觀判斷，世界上并不存在政府層級(jí)和管理幅度設(shè)置的普適性標(biāo)準(zhǔn)。在省管縣體制下，我國省級(jí)政府的管理幅度到底應(yīng)該多大，將深受以下一些主要因素的影響：

第一，省、市、縣政府?dāng)?shù)量和管理規(guī)模。世界政區(qū)管理幅度的一般規(guī)律是：中央政府管理幅度小（一級(jí)政區(qū)少），一級(jí)政區(qū)管理幅度就大，一級(jí)政區(qū)管理幅度小，二級(jí)政區(qū)管理幅度就大，各級(jí)政區(qū)管理幅度都小的很少①浦善新：《中國行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第266頁。。然而，中國似乎是個(gè)例外。因?yàn)樵谑泄芸h體制下，中央政府管理幅度?。ㄊ〖?jí)政府少），省級(jí)政府管理幅度也小，而地方層級(jí)偏多。如果在現(xiàn)有省、市、縣政府?dāng)?shù)量前提下實(shí)行省管縣體制，就演變?yōu)橹醒胝芾矸刃?，省?jí)政府管理幅度大，地方層級(jí)則有所減少。換一種角度看，當(dāng)?shù)胤綄蛹?jí)和省級(jí)政府?dāng)?shù)量一定時(shí)，市縣數(shù)量越多，省級(jí)政府的管理幅度就越大；市縣數(shù)量越少，省級(jí)政府的管理幅度就越小。在省管縣改革中，如果增加省級(jí)政府的數(shù)量，或減少市縣數(shù)量，或兩者同時(shí)進(jìn)行，省級(jí)政府就可以避免因管理幅度過大而導(dǎo)致能力和技術(shù)上的困境。增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量意味著平均每個(gè)省級(jí)政區(qū)管理的人口和地域?qū)⒂兴鶞p少，減少市縣數(shù)量意味著平均每個(gè)市、縣的管理規(guī)模將有所擴(kuò)大。

第二，省級(jí)政府職能范圍和能力大小。一般而言，省級(jí)政府的職能范圍越大，管理的事務(wù)越多，其管理的市縣數(shù)量就只能越少；相反，省級(jí)政府的職能范圍越小，管理的事務(wù)越少，其管理的市縣數(shù)量就可以越多。也就是說，職能范圍與管理幅度在總體上是成反比的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能幾乎無所不包。為實(shí)現(xiàn)集中的行政控制，我國政府的管理幅度只能很小，就不得不形成省管市—市管縣—縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多層次地方治理結(jié)構(gòu)。所以，市管縣體制是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能相適應(yīng)的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能。如果政府職能轉(zhuǎn)變到位，那么省級(jí)政府的管理幅度擴(kuò)大就順利成章。否則，省級(jí)政府就勢必面臨無法有效管理眾多市縣政府的困境。另外，政府職能與政府能力是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。前者是指政府“要干什么”，后者是指政府“能干什么”。省級(jí)政府的能力越強(qiáng)，其所能管理的市縣數(shù)量就可以越多；省級(jí)政府的能力越弱，其所能管理的市縣數(shù)量就只能越少。

第三，縣（市）政府治理能力和權(quán)力運(yùn)行狀況。省管縣改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革、人員調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放，將主要考驗(yàn)省級(jí)政府的調(diào)控與監(jiān)管能力、地市政府的承受與轉(zhuǎn)型能力、縣級(jí)政府的治理與服務(wù)能力。我國自秦朝以來，郡縣一直是維護(hù)政治統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的重要基石?！翱たh治，天下安”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對郡縣的重要性給予了充分肯定。“皇權(quán)止于縣政”的經(jīng)典古訓(xùn)，既反映出中央政府在制度安排上與民休養(yǎng)生息的政治自覺，也反映出中央在與地方博弈中所面臨的“天高皇帝遠(yuǎn)”的無奈②陳國權(quán)，李院林：《論縣政的內(nèi)涵及其改革的實(shí)質(zhì)與目標(biāo)》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2010年第8期。。伴隨著省管縣改革，原來省級(jí)和地級(jí)政府的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力將逐步下放到縣（市）。當(dāng)前，有部分上級(jí)政府產(chǎn)生了憂慮：如果權(quán)力下放給縣級(jí)政府，基層治理會(huì)不會(huì)失控?縣級(jí)權(quán)力在缺乏有效的橫向制約和社會(huì)監(jiān)督的情況下，出現(xiàn)濫用該怎么辦?所以，如果縣（市）政府能夠相當(dāng)自主而且依法合理地處理好地方公共事務(wù)，規(guī)范用權(quán)，不斷提升地方治理能力，那么省級(jí)政府的管理幅度就可以適當(dāng)擴(kuò)大。

第四，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度。穩(wěn)定有序而又充滿活力的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)市場、政府、社會(huì)各居其位，各顯所能，并形成相互匹配、相互制約的互動(dòng)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)體系。市場體系發(fā)育的水平，市場規(guī)則系統(tǒng)的健全程度，以及社會(huì)自治體系的發(fā)育水平，直接關(guān)系到政府的職能定位，關(guān)系到政府管理的方式，并最終影響政府管理幅度和管理層級(jí)的設(shè)置③何顯明：《省管縣改革：績效預(yù)期與路徑選擇——基于浙江的個(gè)案研究》，學(xué)林出版社2009年版，第83頁。。一般而言，在工業(yè)化初、中期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效應(yīng)以集聚為主、擴(kuò)散為輔，主要資源首先會(huì)向城市集中。此時(shí)采用市管縣體制就會(huì)給地級(jí)市利用行政手段剝奪縣域資源提供機(jī)會(huì)，從而加劇城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不平衡。因此，實(shí)現(xiàn)市縣分治、擴(kuò)大省級(jí)政府管理幅度的呼聲較為強(qiáng)烈。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府主導(dǎo)型的資源配置方式被市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用代替，經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合逐漸取代了縱向的權(quán)力傳承，形成了較為自由分散的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。市場化改革的不斷深入、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的持續(xù)擴(kuò)大對擴(kuò)大省級(jí)政府管理幅度提出了越來越強(qiáng)的要求。而且，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府支付改革成本的能力就越強(qiáng)，社會(huì)承受改革震蕩的空間也越大。

第五，信息技術(shù)和交通設(shè)施建設(shè)水平。管理幅度擴(kuò)大以后，省級(jí)政府到底能不能管得過來?要有效解決這一問題，除了通過劃小省級(jí)區(qū)域面積，增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量等方法外，還可以依托發(fā)達(dá)的信息技術(shù)與便捷的交通設(shè)施①吳金群：《省管縣的條件及對我國26個(gè)省區(qū)的聚類研究》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版），2010年第4期。。在信息通訊和交通設(shè)施比較落后的時(shí)代，因?yàn)樾畔鬟f速度慢和管理手段比較有限，政府的管理幅度相對較小，只能增加管理層級(jí)，實(shí)行尖頂型金子塔式的層層控制。當(dāng)前，無論是固定電話、移動(dòng)手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等信息通訊，還是高速公路、鐵路、航空、港口等交通設(shè)施，都比以往有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，這就大大提高了政府組織的信息傳遞速度和管理與控制能力，并縮小了省與市縣之間的時(shí)間、空間和心理距離。在總體上，擴(kuò)大我國省級(jí)政府管理幅度已經(jīng)具備了比較有利的技術(shù)和交通保障。就電子政務(wù)而言，已經(jīng)形成內(nèi)網(wǎng)處理業(yè)務(wù)、專網(wǎng)傳輸文件、外網(wǎng)與公眾互動(dòng)的初步框架，而且正在將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組。就交通而言，2009年底公路總里程達(dá)386.08萬公里（其中有高速公路6.51萬公里），鐵路營業(yè)里程達(dá)8.55萬公里，大多數(shù)省區(qū)形成了各市縣與省會(huì)城市之間的“N”小時(shí)交通圈。

三、解決管理幅度過大問題的政策建議

行政層級(jí)過多，政府會(huì)成為“政治蝸?！薄９芾矸鹊臄U(kuò)大，有利于減少行政層級(jí)、精簡機(jī)構(gòu)和人員、降低管理成本、提高政府效率。但是，管理幅度過大又會(huì)導(dǎo)致公共治理失控，下級(jí)政府各自為政；而且，由于上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)時(shí)間較少，也會(huì)影響組織的凝聚力和下屬的積極性。為了不至于在省管縣改革中因管理幅度過大而導(dǎo)致改革重走回頭路，就必須進(jìn)行一系列配套改革。

第一，改革行政區(qū)劃。美國的國土面積略少于我國，設(shè)有50個(gè)州和1個(gè)特區(qū)。日本的國土面積與人口都大大低于我國，設(shè)有47個(gè)一級(jí)行政區(qū)（都、道、府、縣）。我國有國土面積960多萬平方公里，人口超過13億，省級(jí)行政區(qū)劃卻只有34個(gè)。改革我國行政區(qū)劃，調(diào)整省縣規(guī)模可以從以下幾個(gè)方面展開：（1）適度增加直轄市數(shù)量?？晒┖蜻x升格為直轄市的主要有：南京、青島、沈陽、廣州、武漢、西安等。（2）逐步劃小面積過大省區(qū)，并對版圖分布過于狹長的省區(qū)進(jìn)行調(diào)整，逐步增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量到50個(gè)左右。（3）積極探索新的設(shè)市模式。除有條件地重啟切塊設(shè)市和整縣改市外，積極探索縣轄市體制，培育和發(fā)展中小城市。（4）漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。一部分發(fā)達(dá)縣（市）可以遵照相關(guān)條件升格為地級(jí)市，并劃入周邊個(gè)別縣（市）作為市轄區(qū)；通過定量計(jì)算適當(dāng)合并規(guī)模過小的縣（市），擴(kuò)大縣域管理規(guī)模；為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間，部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū)或依然保留為“較大的市”下屬的縣②吳金群：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的省管縣體制改革》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期。。當(dāng)然，任何一個(gè)國家的行政區(qū)劃的形成都有其歷史和自身原因，不是劃來劃去的結(jié)果③宮桂芝：《我國行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革設(shè)想》，載《政治學(xué)研究》，2000年第2期。。所以，行政區(qū)劃改革需要統(tǒng)籌規(guī)劃，經(jīng)科學(xué)論證和綜合評估后逐步推進(jìn)。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能。這是省管縣改革能否取得成功的關(guān)鍵。如果職能轉(zhuǎn)變不到位，在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會(huì)演變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，其后果將更為嚴(yán)重。而且，省級(jí)政府一方面可能面臨管不過來的困境，另一方面又有可能產(chǎn)生“省刮縣”的沖動(dòng)。當(dāng)前，省管縣改革正在倒逼著省級(jí)政府放權(quán)。這既包括省級(jí)政府部門向市、縣政府放權(quán)，也包括省級(jí)人大或政府通過地方法規(guī)、政府規(guī)章或行政命令把原屬于地級(jí)市的權(quán)限下放給縣。在更廣的意義上，政府還得向市場主體和民間社會(huì)放權(quán)。也就是說，政府主要履行市場和社會(huì)無法承擔(dān)的職能，為企業(yè)和公民提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)。實(shí)際上在美國，州管縣的數(shù)量也是很大的，轄縣超過100個(gè)有6個(gè)州，德克薩斯州轄縣數(shù)達(dá)到254個(gè)④宮桂芝：《我國行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革設(shè)想》，載《政治學(xué)研究》，2000年第2期。?？梢?，解決管理幅度過大的問題，不應(yīng)僅僅著眼于省級(jí)政府管理了多少個(gè)下級(jí)政府。更重要的是，省級(jí)政府到底管了多少事務(wù)。如果政府職能總量不大，而且各層級(jí)政府之間權(quán)責(zé)明確，基層政府自治能力很強(qiáng)，那么下級(jí)政府的數(shù)量就不會(huì)成為主要問題了。

第三，強(qiáng)化縣政建設(shè)。目前，全國縣域面積897.6萬平方公里，占全國總面積的93.5％；縣域人口9.47億，占全國總?cè)丝诘?1.9％?？h在中國政治架構(gòu)和人民生活中的特殊地位決定了，縣政改革是中國政治體系中最迫切、最重要的內(nèi)容，也可能是震動(dòng)較小的。而且，縣政改革可以成為中國改革新的“突破口”①于建嶸，蔡永飛：《縣政改革是中國改革新的突破口》，載《東南學(xué)術(shù)》，2008年第1期。。如果不改革縣政，其他層面的改革就無法惠及廣大民眾。強(qiáng)化縣政建設(shè)，就是要建立法治基礎(chǔ)之上的適度分權(quán)，使縣級(jí)政權(quán)能夠享有更多的自主管理權(quán)；建構(gòu)真正對地方負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)班子，使縣級(jí)政權(quán)既對上負(fù)責(zé)更對下負(fù)責(zé)；塑造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的治理體系，使縣級(jí)政權(quán)不斷提升社會(huì)管理和公共服務(wù)能力；繁榮各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)，使縣級(jí)政權(quán)切實(shí)造福地方百姓。總之，強(qiáng)化縣政建設(shè)，既需要通過政府縱向間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，完善縣級(jí)政府的行政權(quán)能，又要通過橫向間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡，同時(shí)要為縣域內(nèi)公民社會(huì)和公共輿論的發(fā)展創(chuàng)造條件②王國紅，瞿磊：《縣政改革：進(jìn)路與交點(diǎn)》，載《政治學(xué)研究》，2010年第2期。。當(dāng)然，強(qiáng)化縣政并不排斥都市化發(fā)展，而是需要兩者協(xié)調(diào)并舉以達(dá)到“強(qiáng)市活縣”的目標(biāo)。

第四，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，我國體制改革的基本邏輯是：通過權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展又為政治經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)。也就是說，體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間形成了良性互動(dòng)。在省管縣改革中，這一互動(dòng)關(guān)系依然應(yīng)得以堅(jiān)持。所以，人們在期待省管縣改革通過壓縮行政層級(jí)、下放管理權(quán)限推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，要進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，盡可能地減少政府干預(yù)，使市場在資源配置中的作用更加凸顯；進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，盡可能地消除行政壁壘，使區(qū)域橫向聯(lián)系在市場機(jī)制和社會(huì)合作機(jī)制作用下自然延展；進(jìn)一步培育社會(huì)中介組織，夯實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)基礎(chǔ)，使政府職能轉(zhuǎn)變有更多更好的功能承接者；進(jìn)一步營造改革創(chuàng)新文化，增強(qiáng)改革的政治合法性和文化凝聚力，使省級(jí)政府管理幅度的擴(kuò)大能夠得到廣大干部群眾的價(jià)值認(rèn)同。

第五，改進(jìn)管理工具。在中國這樣一個(gè)超大型社會(huì)，如果地方政府層級(jí)太多，則加重社會(huì)負(fù)擔(dān)，政府成為不穩(wěn)定的根源；如果地方政府層級(jí)太少，則無法有效地實(shí)施政治統(tǒng)治和管理。因而，必須在政治統(tǒng)治的有效和管理成本的適度之間尋求黃金分割點(diǎn)③房亞明：《治理空間、權(quán)力監(jiān)控與政府層級(jí)的制度選擇》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2010年第7期。。不過，管理技術(shù)、方法和手段的改進(jìn)，可以在擴(kuò)大管理幅度、降低管理成本的同時(shí)，不損害公共治理的有效性。一是在交通運(yùn)輸方面，大力改變部分地區(qū)“交通基本靠走，運(yùn)輸基本靠簍”的落后狀態(tài)，加快公路、鐵路、機(jī)場、內(nèi)河運(yùn)輸?shù)冉煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮短各市縣與省會(huì)城市“N小時(shí)交通圈”中的N值。二是在通訊信息方面，進(jìn)一步發(fā)揮廣播、電視、電話、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊和信息技術(shù)的各自優(yōu)勢，公開政務(wù)信息，促進(jìn)政府流程再造，確保公民有序政治參與。在電子政務(wù)建設(shè)過程中，重點(diǎn)仍然在于政府核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，注重業(yè)務(wù)協(xié)同，提高電子政務(wù)的整體質(zhì)量；同時(shí)，需要加快政府外網(wǎng)建設(shè)，形成政府信息資源共享的平臺(tái)，通過服務(wù)型的政府門戶網(wǎng)站，提供一站式服務(wù)。三是在體制靈活性方面，省管縣改革并不是要把所有的縣都交給省或自治區(qū)直接管理。符合憲法和法律規(guī)定的“較大的市”（現(xiàn)在全國有49個(gè)），依然可以保留市管縣體制。所以，在強(qiáng)化縣政和都市化戰(zhàn)略共同推進(jìn)的過程中，市管縣體制和省管縣體制是可以協(xié)調(diào)并舉的?！?/p>