對(duì)應(yīng)急資金管理的幾點(diǎn)思考

馬林海

【摘要】 近幾年，全世界范圍內(nèi)爆發(fā)了一系列重大的突發(fā)公共事件，這些事件給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的破壞，因此世界各國越來越認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作勢在必行。我國政府歷來高度重視應(yīng)急管理工作，但總體來說，我國的應(yīng)急管理還處在起步階段，特別是應(yīng)急資金的管理還有待進(jìn)一步探索和規(guī)范。目前我國應(yīng)急管理還存在一系列問題，加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急資金管理勢在必行，應(yīng)該盡快建立和加強(qiáng)應(yīng)急資金的長效管理體制。

【關(guān)鍵詞】 突發(fā)公共事件應(yīng)急資金管理管理機(jī)制

突發(fā)事件是指突然發(fā)生造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取緊急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等。應(yīng)急資金是指應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的資金。突發(fā)事件有三個(gè)相關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)，即時(shí)間緊迫性、嚴(yán)峻性、不確定性。時(shí)間緊迫性主要指決策和采取措施的時(shí)間短，所需資金要及時(shí)到位；嚴(yán)峻性主要是事件的危害涉及國家安全、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)政治穩(wěn)定等；不確定性主要表現(xiàn)在時(shí)間上、地點(diǎn)上、規(guī)模上、性質(zhì)上難以預(yù)料甚至可能出乎意料。應(yīng)急管理工作已經(jīng)成為關(guān)系社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事。

近年來，在世界范圍內(nèi)陸續(xù)爆發(fā)了一系列重大的突發(fā)公共事件，如美國的“9·11”事件、印度洋地震海嘯、“非典”疫情，以及近幾年發(fā)生在我國發(fā)生的地震、南方地區(qū)的冰雪災(zāi)害性天氣，以及西南部的旱災(zāi)洪澇等等。這些重大突發(fā)事件給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來了不可預(yù)見的沖擊和破壞，因此世界各國越來越多地認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作勢在必行。

從我國來看，我國政府歷來高度重視應(yīng)急管理工作。政府部門承擔(dān)著社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，其職能就明確了應(yīng)當(dāng)把維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持公共社會(huì)秩序和保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，因此，最大限度地減少突發(fā)公共事件及其造成的經(jīng)濟(jì)危害和人員傷亡是政府必須履行的職責(zé)。政府部門要按照職責(zé)分工做好突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作，做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的人力、物力、財(cái)力、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信的保障等方面的工作，做好事前預(yù)防、事中處置和救援，以及恢復(fù)重建工作。財(cái)政部門作為政府財(cái)政資金的重要宏觀調(diào)控的部門，承擔(dān)著配置社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要職能，應(yīng)當(dāng)從財(cái)力和政策上給予應(yīng)急管理的支持。主要原因就在于應(yīng)急管理屬于社會(huì)公共產(chǎn)品。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)急管理所需資源是市場資源配置失靈的區(qū)域，應(yīng)急管理屬于社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一部分，應(yīng)當(dāng)由政府來主導(dǎo)提供以彌補(bǔ)市場缺陷。應(yīng)急管理關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，涉及人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。因此，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過完善制度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，整合資源的方式，建立一套完善的公共財(cái)政應(yīng)急支持體系，保障應(yīng)急工作所需的資金，力求使災(zāi)害損害最小化。黨的十七大報(bào)告明確提出“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”，加強(qiáng)應(yīng)急資金的管理就是完善應(yīng)急管理機(jī)制的一個(gè)重要內(nèi)容。近年來，我國在制定應(yīng)急管理預(yù)案、加強(qiáng)應(yīng)急工作機(jī)制等方面有所加強(qiáng)，但總體來說，我國的應(yīng)急管理還處在起步階段，特別是應(yīng)急資金的管理還有待進(jìn)一步探索和規(guī)范。

一、我國應(yīng)急資金管理的現(xiàn)狀

1、沒有明確界定中央和地方的對(duì)應(yīng)急事件的負(fù)擔(dān)范圍

財(cái)政部于2004年制定了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，它是財(cái)政部門應(yīng)急管理的“基本法”，規(guī)定了應(yīng)急管理中財(cái)政部門的具體職責(zé)，規(guī)范了財(cái)政部門在應(yīng)急管理中的具體程序。具體包括：第一，根據(jù)突發(fā)公共事件的影響程度，確定了采取不同的財(cái)政收入政策、財(cái)政支出政策以及快速撥付資金等方式進(jìn)行支持。第二，確立了按照現(xiàn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分原則，分級(jí)負(fù)擔(dān)。屬于中央政府事權(quán)的，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；屬于地方政府事權(quán)的，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。第三，按照“特事特辦、急事急辦”的原則，及時(shí)撥付處置突發(fā)公共事件的資金，?？顚Ｓ?，禁止挪用截留。這樣的規(guī)定在宏觀層面是完全可行的，但在具體操作過程中難免對(duì)應(yīng)急事件的負(fù)擔(dān)范圍界定不清或者是難以明確界定。例如在汶川大地震中我們就沒有看到地方行政機(jī)構(gòu)或者省級(jí)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)多大的資金負(fù)擔(dān)，絕大部分的資金都是由中央撥付，形成了“地方綁架中央”的局面。非典時(shí)期財(cái)政共撥付了約150億元，而汶川地震中央所撥付的資金高達(dá)349.94億元，幾乎耗盡了當(dāng)年全部的中央預(yù)備費(fèi)。

2、預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例偏低，缺乏單獨(dú)的管理

我國應(yīng)急財(cái)政資金來源有：預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、縮減預(yù)算支出、捐贈(zèng)資金及國際援助等。預(yù)備費(fèi)是按照預(yù)算規(guī)模按比例提取的一部分資金，主要用于年初難以預(yù)料、年度預(yù)算執(zhí)行中需要安排的支出事項(xiàng)，它是主要的應(yīng)急資金的來源。按照《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支與其他難以預(yù)見的特殊開支”。2008年中央預(yù)算本級(jí)支出60786億元，以此計(jì)算，中央總預(yù)備費(fèi)的法定提取額應(yīng)在607.86—18235.8億元之間。而當(dāng)年中央預(yù)算總預(yù)備費(fèi)僅為990億元，只占中央本級(jí)支出的1.63%，這顯然是按照突發(fā)性支出發(fā)生概率較小的這種估計(jì)來設(shè)置的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999—2008年我國財(cái)政預(yù)備費(fèi)占預(yù)算支出不足2%，雖然預(yù)備費(fèi)總量有所增加，但增加的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)算支出幅度。當(dāng)遇到單一突發(fā)事件時(shí)預(yù)備費(fèi)還可以應(yīng)對(duì)，而突發(fā)事件較多的年度預(yù)備費(fèi)將無法滿足應(yīng)急的需要。這表明我國政府對(duì)預(yù)備費(fèi)的規(guī)定還缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)財(cái)政可能帶來的影響沒有足夠重視。預(yù)備費(fèi)未成為財(cái)政的“穩(wěn)定器”，僅僅是一筆機(jī)動(dòng)財(cái)力而已。而預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算的一部分，并沒有對(duì)其實(shí)行單獨(dú)管理，按目前預(yù)算管理的要求，通常情況下預(yù)備費(fèi)是不結(jié)轉(zhuǎn)到下一年的，如果當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，就在當(dāng)年花掉，沒有滾動(dòng)積累下去，一旦下年度真正發(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)也只能是杯水車薪，無力承擔(dān)，最后還得靠調(diào)整預(yù)算來解決問題，這必然削弱了財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，從而限制了預(yù)備費(fèi)在解決突發(fā)事件方面的作用。

3、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的對(duì)應(yīng)急資金的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政救濟(jì)機(jī)制涉及的是一個(gè)龐大的體系，包括事前預(yù)防、事中治理、事后恢復(fù)三個(gè)部分。目前，在我同政府預(yù)算中，針對(duì)突發(fā)性公共事件的事前預(yù)防性財(cái)政支出，主要分布在各部門預(yù)算支出的具體科目中，由各職能部門按照承擔(dān)的職責(zé)分配使用資金。從政策的效果看，不同程度地出現(xiàn)了資金重復(fù)投入的問題，而且由于職能部門多、資金量比較分散，不能實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”的政策效果。現(xiàn)階段財(cái)政救濟(jì)的投入困境并不僅僅是量的問題，而且是結(jié)構(gòu)性的質(zhì)的問題。2003年“非典”疫情爆發(fā)后，財(cái)政應(yīng)急支出大幅度增加，各級(jí)政府倍感財(cái)政支出壓力就是實(shí)例。

4、對(duì)應(yīng)急管理資金監(jiān)管不嚴(yán)，存在一定范圍內(nèi)的違規(guī)使用、挪用資金現(xiàn)象

財(cái)政部門在資金撥付以后，往往放松了對(duì)資金的管理，特別是對(duì)于那些緊急下達(dá)的救災(zāi)資金，由于缺少專門的財(cái)務(wù)管理辦法，加之使用資金的各個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，難免在執(zhí)行中違規(guī)使用資金。有關(guān)部門也對(duì)資金的使用缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致違規(guī)違法行為的發(fā)生，嚴(yán)重影響了應(yīng)急資金的執(zhí)行效率。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急資金管理的措施

我國已進(jìn)入公共風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)時(shí)期，各類自然災(zāi)害、公共事件頻發(fā)，雖然近幾年我國都成功地化解了危機(jī)，并為化解危機(jī)提供了較為充足的資金保障，但是這在很大程度上是依靠臨時(shí)性的行政命令來解決的。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該建立和加強(qiáng)應(yīng)急資金的長效管理體制。

1、明確劃分中央與地方政府的事權(quán)，建立分擔(dān)機(jī)制

參照國際通行的事權(quán)劃分原則，合理劃分地方財(cái)政部門和中央財(cái)政部門的事權(quán)，以法律界定中央和地方政府的處理應(yīng)及時(shí)間的管理責(zé)任和財(cái)政責(zé)任。同時(shí)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的有關(guān)要求，建立健全分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)突發(fā)公共事件的管理和協(xié)調(diào)工作的經(jīng)費(fèi)支出；中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域、危害性大的應(yīng)急管理事件的協(xié)調(diào)等方面的支出。

2、適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例，優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政應(yīng)急資金結(jié)構(gòu)

筆者建議將預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例提高到本級(jí)政府預(yù)算支出額的2%～4%，并且對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理。即每年安排的預(yù)備費(fèi)，在當(dāng)年安排的各項(xiàng)支出后出現(xiàn)的余額，原則上不再用于一般性預(yù)算支出，相應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金，允許跨年度支出。這樣每年編制，滾動(dòng)留存，既保證了應(yīng)急資金支出的連續(xù)性，又可以在各年度之間的銜接起來，資金總量也就累積起來了，可以真正實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”。同時(shí)，作為應(yīng)急經(jīng)費(fèi)的有益補(bǔ)充，可采取發(fā)行國債，爭取國際捐助，積極探索和WHO、世界銀行等國際組織開展合作，吸收多邊貸款、贈(zèng)款，加強(qiáng)國內(nèi)應(yīng)急體系建設(shè)和補(bǔ)充應(yīng)急資金。另外，可以考慮建立突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)防范基金。基金來源要堅(jiān)持多元化，除了政府財(cái)政性資金以外，要引導(dǎo)社會(huì)各界捐助。

3、健全監(jiān)督、跟蹤問效機(jī)制

長期以來，我國財(cái)政部門在財(cái)政監(jiān)督和管理工作中存在重收入、輕支出的現(xiàn)象，而且在財(cái)政支出過程中又存在監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，財(cái)政資金大多是一撥了之，由各個(gè)部門和有關(guān)單位安排使用，缺乏對(duì)撥付的財(cái)政性資金進(jìn)行有效的跟蹤問效。根據(jù)財(cái)政改革發(fā)展的新形勢、新需求，要逐步完善應(yīng)急管理工作經(jīng)費(fèi)事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的財(cái)政資金管理機(jī)制，建立健全日常監(jiān)督和再監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)政應(yīng)急管理資金的規(guī)范性、安全性、有效性。同時(shí)，按照項(xiàng)目支出績效考評(píng)的有關(guān)要求，建立應(yīng)急管理資金的績效考評(píng)制度。通過合理設(shè)置應(yīng)急管理資金的績效考評(píng)指標(biāo)體系，組織實(shí)施績效考評(píng)工作，切實(shí)提高應(yīng)急管理資金的使用效益和效率。對(duì)重大事件的資金使用要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。另外，積極推行政務(wù)公開，對(duì)不涉及國家秘密的應(yīng)急管理資金的分配使用以及財(cái)政預(yù)決算等內(nèi)容，向社會(huì)公開，接受人民群眾的監(jiān)督，使應(yīng)急資金的管理使用處于“陽光之下”。

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