王幼柏

（廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東廣州511370）

西北五省區(qū)土地違法案件大幅上升的思考

王幼柏

（廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東廣州511370）

西北五省區(qū)土地違法案件大幅上升的主要原因有：土地管理法律、法規(guī)不完善，對《土地法》的宣傳力度不夠；經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)；土地管理部門職能松懈。有效降低西北五省區(qū)土地違法案件，應(yīng)加大土地預(yù)警宣傳和查處力度，加強(qiáng)民法保護(hù)意識(shí)，規(guī)范地方土地政策；明確土地管理部門的職責(zé)；建立國家土地督察法律法規(guī)體系。

西北五省區(qū)；土地違法案件；原因；措施

2011年以來，西北各省區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯加快，但土地粗放、低效利用的現(xiàn)象較為普遍，土地違法違規(guī)現(xiàn)象高發(fā)，受到國家土地督察機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)關(guān)注。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年前三季度，西北五省區(qū)（陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)）GDP增速為11.1%～13.7%，高出全國平均水平2～4個(gè)百分點(diǎn)，已超過東部的增速；固定資產(chǎn)投資增速接近或超過30%，遠(yuǎn)高于全國24.9%的平均水平。其中，青海和甘肅分別高達(dá)49.8%、41.3%。但在地區(qū)新增人民幣億元GDP消耗土地面積上，西北有的省區(qū)達(dá)到100畝以上，相比浙江省的73.5畝、廣東省的56.5畝，西北地區(qū)土地利用粗放現(xiàn)象十分明顯。［1］

一、土地使用權(quán)民法保護(hù)的相關(guān)理論

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地問題大多通過政府無償劃撥和調(diào)劑來解決，而且嚴(yán)格禁止私人占有或者挪用。我國土地使用制度以社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而存在。我國《民法通則》第80條、第81條規(guī)定：“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利，使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。”“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利，使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。”

當(dāng)事人的土地使用權(quán)受到侵害時(shí)，首先尋求的是民法保護(hù)。土地使用權(quán)的民法保護(hù)，是指以民法上確認(rèn)侵害土地使用權(quán)的違法行為為侵權(quán)行為的方式，以使侵權(quán)人承擔(dān)以損害賠償為主要內(nèi)容的民事責(zé)任的形式，對土地使用權(quán)遭受侵害的受害人予以救濟(jì)的法律保護(hù)方法。

二、西北五省區(qū)土地違法現(xiàn)狀分析

目前，西北五省區(qū)土地違法案件的制度性、體制性根源依然存在，共同糾錯(cuò)機(jī)制有待建立。在當(dāng)前耕地保護(hù)壓力越來越大、建設(shè)用地供需矛盾日益突出的背景下，不少地方多年形成的以GDP增長為導(dǎo)向、以投資拉動(dòng)為手段、以資源消耗為代價(jià)的發(fā)展模式依然在延續(xù)，地方財(cái)政和城市建設(shè)過度依賴土地出讓收益，依法依規(guī)用地管地尚未實(shí)質(zhì)性納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績考核體系，現(xiàn)存土地制度在土地權(quán)益保護(hù)、土地利用管控、土地收益分配、土地市場監(jiān)管等方面還不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求。［2］

在全國經(jīng)濟(jì)增速有所回落、注重轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，西北投資拉動(dòng)、粗放用地和外延擴(kuò)張的發(fā)展方式仍占主導(dǎo)地位，這與國家“十二五”規(guī)劃“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)方式”的要求不同步，也與節(jié)約、集約用地的“換擋”要求不同步。除此之外，2011年1～11月，西北五省區(qū)共發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)案件4260件，同比增長27%；涉及面積7593公頃，同比增長169%。其中，除陜西同比稍有下降外，其他地方都呈較大幅度的上升趨勢。西北五省區(qū)土地違法違規(guī)態(tài)勢與目前的發(fā)展趨勢密切相關(guān)，關(guān)中－天水、蘭州－白銀、寧夏沿黃、新疆天山北坡等經(jīng)濟(jì)區(qū)是西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)，也是違法違規(guī)行為高發(fā)地區(qū)。［3］

三、西北五省區(qū)土地違法案件大幅上升的原因

西北五省區(qū)大多處于干旱、半干旱地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對薄弱，是國家重點(diǎn)扶持的地區(qū)。土地，作為人們生活的基礎(chǔ)，是不可或缺的重要資源。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地的作用越來越重要。土地使用過程中出現(xiàn)的違法行為，嚴(yán)重影響了人民的生活和社會(huì)的安定。西北五省區(qū)土地違法案件大幅上升，主要有以下3個(gè)方面的原因：

（一）土地管理法律、法規(guī)不完善，對《土地法》的宣傳力度不夠

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸與市場經(jīng)濟(jì)接軌，農(nóng)民的思想觀念發(fā)生了很大的變化。但是，西北五省區(qū)農(nóng)民的法制觀念比較淡漠，缺少民法保護(hù)意識(shí)，不了解《土地法》的具體內(nèi)容，這為土地違法案件的發(fā)生提供了便利條件。

（二）經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)

農(nóng)村具有廣闊的土地資源，大量的耕地良田既為農(nóng)民提供了生活保障，也為土地違法者獲取經(jīng)濟(jì)利益提供了有利條件。在我國國道兩側(cè)以及出入市口周邊，有很多路邊店，對路邊店的整治難度相當(dāng)大，農(nóng)民都想靠著公路來發(fā)家致富，追根究底還是為了增加自身的收入，因?yàn)樗麄冃量喔饕荒甑氖杖攵嫉植簧铣鲎馔恋厮@取的收益。這種巨大的收益反差驅(qū)使一部分人想靠出租土地來致富，因此置國家的法律法規(guī)于不顧，明目張膽地從事土地違法活動(dòng)，謀求自身最大的利益。

（三）土地管理部門職能松懈

一些地方即使制定了相對完善的土地管理法規(guī)，但是由于土地管理部門職能松懈，農(nóng)村違法占地現(xiàn)象屢見不鮮。一方面，大面積的強(qiáng)拆人力物力以及資金投入，造成了農(nóng)民巨大的經(jīng)濟(jì)損失；另一方面，強(qiáng)拆行為容易引起群眾上訪事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、有效降低土地違法案件的措施

根據(jù)我國“十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略的要求，土地利用方式開始從粗放、浪費(fèi)向集約、節(jié)約的形式“換擋”。因此，我們要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)，減少土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。

（一）加大土地預(yù)警宣傳和查處力度，加強(qiáng)民法保護(hù)意識(shí)，規(guī)范地方土地政策

通過宣傳要讓每個(gè)公民都認(rèn)識(shí)到，珍惜每一寸土地，嚴(yán)格保護(hù)耕地是全社會(huì)的共同責(zé)任。同時(shí)，土地管理部門還要注重自身建設(shè)，建立內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制，提高工作效率，樹立良好形象。針對重大土地違法問題，進(jìn)一步加大巡查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、遏制土地違法行為。充實(shí)土地管理執(zhí)法隊(duì)伍，使執(zhí)法監(jiān)察人員成為制止土地違法行為的生力軍，而不是土地違法事實(shí)形成后的救護(hù)隊(duì)。力求做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處，堅(jiān)決遏制土地違法行為。

（二）明確土地管理部門的職責(zé)

督促地方政府積極落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。明確執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)和基層國土所的巡查范圍，農(nóng)村土地違法案件由基層國土所組織調(diào)查，完成對當(dāng)事人的調(diào)查取證工作，調(diào)查結(jié)束后，將相關(guān)材料報(bào)執(zhí)法監(jiān)察股審核，并實(shí)施行政處罰。維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)等合法權(quán)利。合法征用、征收農(nóng)民土地的，應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。拆遷農(nóng)民住宅的，應(yīng)該按照法律程序進(jìn)行，并給予妥善的安置和合理的補(bǔ)償。對于非法占用農(nóng)民土地的行為，要堅(jiān)決予以查處。

（三）建立國家土地督察法律法規(guī)體系

實(shí)行地方政府土地治理“黨政同責(zé)”，推進(jìn)土地、財(cái)稅、金融配套改革，消除地方政府土地違法的制度性根源，進(jìn)一步健全國家土地使用權(quán)的民法保護(hù)制度，有效降低西北五省區(qū)土地違法案件。

［1］土地違法比例連年下降西部重災(zāi)區(qū)“暗瘡”待治［EB／OL］.http：／／district.ce.cn／newarea／roll／201112／28／t20111228＿22955861.shtml，2011－12－28.

［2］李胤，霍玉菲.網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的民法保護(hù)［J］.法學(xué)之窗，2011（12）.

［3］何皓.試論我國土地使用權(quán)民法保護(hù)的構(gòu)想［J］.改革研究，2000（12）.

F301.2

A

1673－1395（2012）05－0043－02

2012－02－28

王幼柏（1974—），男，江西信豐人，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法教學(xué)與研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com