吳如巧，謝錦添

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044;2.西南政法大學(xué)黨委宣傳部，重慶 401120)

論中國(guó)法律監(jiān)督的主體混同與獨(dú)立

吳如巧1，謝錦添2

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044;2.西南政法大學(xué)黨委宣傳部，重慶 401120)

作為中國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力在具體實(shí)施中，并沒有對(duì)其與其他權(quán)力在行使主體方面予以角色分離。權(quán)力行使主體的角色混同產(chǎn)生了消極后果，并導(dǎo)致人們對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作方式的批評(píng)與質(zhì)疑。未來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)置，由其單獨(dú)行使法律監(jiān)督權(quán)力。法律監(jiān)督主體的獨(dú)立化有正當(dāng)性基礎(chǔ)，其實(shí)現(xiàn)需要做到三個(gè)“相對(duì)分離”。

法律監(jiān)督;主體;混同;獨(dú)立

作為中國(guó)憲法和組織法明確規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)①《中華人民共和國(guó)憲法》第129條與《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》均規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?，檢察機(jī)關(guān)在保障國(guó)家法律順利實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。然而，在中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的具體實(shí)施中，并沒有對(duì)法律監(jiān)督權(quán)力與其他權(quán)力的行使主體予以角色分離，換言之，在中國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督程序的實(shí)施過(guò)程中，同一主體在行使法律監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，還在行使著諸如偵查權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)等權(quán)力。權(quán)力行使主體的角色混同引致人們對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作方式的批評(píng)與質(zhì)疑，有人甚至以此為理由對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的合理性表示懷疑，主張取消檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力?？梢哉f(shuō)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督權(quán)力與其他權(quán)力行使主體的混同，已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的正當(dāng)性構(gòu)成了威脅，應(yīng)當(dāng)引起充分關(guān)注。未來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)置，由其單獨(dú)行使法律監(jiān)督權(quán)力，唯此才能避免檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力所受到的挑戰(zhàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體與其他權(quán)力主體的混同及其弊端

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督主體與其他權(quán)力主體的混同，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，法律監(jiān)督權(quán)主體與偵查權(quán)主體混同。就目前而言，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的自偵案件，即職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局行使，反貪局同時(shí)亦享有決定逮捕權(quán)。這一權(quán)力配置對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的自偵案件來(lái)說(shuō)，偵查權(quán)與對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)的行使并沒有明確分工，偵查權(quán)主體與偵查監(jiān)督權(quán)主體也沒有實(shí)現(xiàn)角色分離。

第二，法律監(jiān)督權(quán)主體與刑事公訴權(quán)主體混同。對(duì)于刑事公訴權(quán)，長(zhǎng)期以來(lái)，不少人都認(rèn)為其是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的主要表現(xiàn)形式。在他們看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公訴權(quán)力的行使，是在履行法律監(jiān)督職能，二者并不存在功能上的沖突和矛盾。而在刑事公訴案件的審理中，檢察人員亦往往將自身定位為既是提起刑事公訴的公訴人，又是法律監(jiān)督者，可以對(duì)法院的審判行為予以監(jiān)督。檢察人員兼具公訴人與監(jiān)督者的雙重身份，使其在提起刑事公訴時(shí)不可避免地表現(xiàn)出地位上的優(yōu)越感，這時(shí)常成為引起檢察機(jī)關(guān)與法院之間緊張關(guān)系的導(dǎo)火索②如關(guān)于法官在開庭審理案件時(shí)檢察官該不該起立的問(wèn)題，就曾經(jīng)引起檢察機(jī)關(guān)與法院之間的所謂庭審禮儀之爭(zhēng)。法院認(rèn)為其作為中立于控辯雙方并踞于二者之上的第三方，地位高于作為控訴方的檢察機(jī)關(guān)，因此檢察人員在法官開庭時(shí)應(yīng)起立，以示尊重;而檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為其作為法律監(jiān)督者，地位高于法院，因此法官在開庭時(shí)檢察官無(wú)須起立。圍繞檢察官該不該起立等“檢法沖突”的詳細(xì)論述，可參見龍宗智《檢察官該不該起立》(《法學(xué)》1997年第3期);賀衛(wèi)方《異哉，所謂檢察官起立問(wèn)題者》(《法學(xué)》1997年第5期)。。

第三，法律監(jiān)督權(quán)主體與民事抗訴權(quán)及民事起訴權(quán)主體混同。就檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴權(quán)而言，人們長(zhǎng)期以來(lái)一直將其視為檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)，并且將之視為檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的主要監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部所設(shè)置的民行檢察監(jiān)督部門，其主要職責(zé)即為對(duì)生效的民事訴訟和行政訴訟的判決提起抗訴。這種抗訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互混同的權(quán)力格局，使民事抗訴中的檢察人員亦具有了雙重身份。近年來(lái)，隨著國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、損害消費(fèi)者利益等涉及公共利益案件的不斷增多，對(duì)公共利益予以司法救濟(jì)的要求愈發(fā)迫切。因此，公益訴訟這一應(yīng)對(duì)現(xiàn)代型糾紛的訴訟形式也日益為人們所認(rèn)識(shí)和熟知。在近年來(lái)若干起有較大影響的公益訴訟中，一直活躍著檢察機(jī)關(guān)的身影，并且由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟也取得了良好的效果。然而需要指出的是，檢察機(jī)關(guān)基于其法律監(jiān)督權(quán)而享有提起公益訴訟的訴權(quán)，仍然沒有解決權(quán)力主體混同的問(wèn)題，檢察人員在公益訴訟中仍然扮演著公訴人和監(jiān)督者的雙重角色。

訴訟中檢察機(jī)關(guān)前述角色的重疊所造成的后果是消極的，它引起了人們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動(dòng)合理性的質(zhì)疑:檢察機(jī)關(guān)在扮演公訴人、偵查者、抗訴者等角色的同時(shí)，還在扮演著監(jiān)督者的角色，這顯然違背了訴訟主體不得“一身二任”的原則，檢察機(jī)關(guān)集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”于一身的做法嚴(yán)重有違司法公正。有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中扮演雙重角色會(huì)產(chǎn)生下述不利后果，即從邏輯上看，從事著相互矛盾的訴訟職能的檢察機(jī)關(guān)要么會(huì)偏重法律監(jiān)督而忽視追訴犯罪，要么傾向于追訴犯罪而疏于法律監(jiān)督，而不可能兩者加以兼顧［1］。亦有學(xué)者擔(dān)心，若檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督地位將導(dǎo)致其在訴訟中凌駕于當(dāng)事人和審判機(jī)關(guān)之上，從而打破訴訟的平衡性，因此主張不應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)［2］。雖然我們不贊成取消檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，相反，我們主張應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行法律監(jiān)督體制所存在的前述弊端應(yīng)當(dāng)引起我們的深刻反思。

二、法律監(jiān)督主體獨(dú)立化的正當(dāng)性基礎(chǔ)

就監(jiān)督主體的設(shè)置而言，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的法律監(jiān)督部門，由該部門獨(dú)享法律監(jiān)督權(quán)力，改變先前將法律監(jiān)督權(quán)與其他權(quán)力賦予同一主體的做法。將法律監(jiān)督主體予以獨(dú)立設(shè)置，既是實(shí)現(xiàn)司法公正的要求，也是樹立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威性的需要。

(一)司法公正的實(shí)現(xiàn)需要法律監(jiān)督主體的獨(dú)立化

“在現(xiàn)代社會(huì)，司法應(yīng)當(dāng)以公正作為價(jià)值取向，公正與現(xiàn)代司法有著內(nèi)在的聯(lián)系，不與公正相聯(lián)系的司法就喪失了現(xiàn)代司法的應(yīng)有之義”［3］。一般認(rèn)為，司法公正包括實(shí)體公正和程序公正。所謂實(shí)體公正，指的是司法機(jī)關(guān)在準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，正確地適用了應(yīng)當(dāng)適用的法律，據(jù)此所作出的裁判結(jié)果就被視為是公正的。因此，實(shí)體公正又被稱為裁判結(jié)果的公正。而程序公正則是指司法活動(dòng)過(guò)程的公正，是訴訟程序設(shè)計(jì)和程序規(guī)則選擇運(yùn)用方面的公正。雖然中國(guó)一直存在重實(shí)體公正而輕程序公正的現(xiàn)象，但程序公正的重要性是任何人都不能否認(rèn)的。司法公正作為一種理念追求，必須通過(guò)程序公正予以實(shí)現(xiàn)。法律正義的最大特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)必須以程序正義為載體和前提來(lái)追求公正的結(jié)果。程序公正是由立法公正通往具體實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系公正的橋梁和紐帶，其可以給人以形式上公正的感覺，并可以增加司法活動(dòng)在一定程度上的可預(yù)見性。

就實(shí)體公正而言，其實(shí)現(xiàn)離不開法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)不僅要求正確理解和適用法律，還要求準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。由于法律適用的對(duì)象永遠(yuǎn)是發(fā)生過(guò)的事實(shí)，因此執(zhí)法人員在適用法律的時(shí)候首先必須根據(jù)事后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)對(duì)逝去的事實(shí)作出判斷。但執(zhí)法人員因職業(yè)特點(diǎn)所造成的先入為主的思維定式，以及執(zhí)法者個(gè)人認(rèn)識(shí)能力的局限性，往往會(huì)影響到其對(duì)事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確程度。不僅如此，執(zhí)法者所持的政治立場(chǎng)、基于個(gè)人利益或階層利益的考慮，以及來(lái)自外界的種種壓力，都可能影響其對(duì)證明案件事實(shí)的證據(jù)的采信，影響對(duì)法律規(guī)則的把握，從而引發(fā)實(shí)體上的錯(cuò)誤或不公。實(shí)體上的錯(cuò)誤和不公顯然違背了法律制定者的初衷，背離了法律適用的目的，導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)公民權(quán)利的不當(dāng)侵害，使法律的適用走向適用法律目的的反面。世界上任何一個(gè)國(guó)家在制定法律的時(shí)候，總是要設(shè)置一定的監(jiān)督制約機(jī)制和司法救濟(jì)手段，以防止和糾正法律適用的錯(cuò)誤和不公對(duì)法制的破壞和影響。這一監(jiān)督制約機(jī)制即為設(shè)置在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的、獨(dú)立的法律監(jiān)督部門。就程序公正而言，程序正義的實(shí)現(xiàn)同樣需要加強(qiáng)監(jiān)督，這在中國(guó)有更為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。程序正義的觀念在中國(guó)遠(yuǎn)未深入人心，司法實(shí)踐中“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象仍然十分普遍。在不少人看來(lái)，程序只是形式上的東西，可有可無(wú)，程序是否公正無(wú)礙司法公正的實(shí)現(xiàn)。這種觀念顯然是錯(cuò)誤的，正是在這種錯(cuò)誤觀念的誤導(dǎo)下，偵查機(jī)關(guān)才會(huì)只關(guān)注案件的偵破率而對(duì)偵查過(guò)程中的程序性要求視而不見，致使刑訊逼供現(xiàn)象屢禁不絕;也是在這種觀念的支配下，審判機(jī)關(guān)才會(huì)強(qiáng)調(diào)案件審理的“從重從快”，而將法定的審判程序置于不顧。實(shí)際上，實(shí)踐中不少錯(cuò)案的發(fā)生往往不是在實(shí)體法的適用上，而更多的是發(fā)生在程序規(guī)則的適用上。不僅如此，“權(quán)力尋租”等司法腐敗現(xiàn)象也對(duì)司法的程序公正造成了極大的威脅。所有這些都使得對(duì)司法程序的運(yùn)作予以監(jiān)督成為必須。在中國(guó)，確保程序公正的監(jiān)督機(jī)制除了審計(jì)監(jiān)督之外，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也發(fā)揮著重要作用。獨(dú)立法律監(jiān)督部門的設(shè)置使法律監(jiān)督者與被監(jiān)督者斷絕了利益上的聯(lián)系，有助于保障法律監(jiān)督部門在行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)秉持中立立場(chǎng)，避免了先前因法律監(jiān)督主體與其他權(quán)力主體角色混同而產(chǎn)生的對(duì)監(jiān)督主體公正性的質(zhì)疑。這一措施不僅有利于促進(jìn)司法的實(shí)體公正和程序公正，其對(duì)法律監(jiān)督主體監(jiān)督行為公正性的保障亦同樣發(fā)揮著不容忽視的影響。

(二)法律監(jiān)督權(quán)威的樹立需要法律監(jiān)督主體的獨(dú)立化

按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，權(quán)威是指“使人信從的力量和威望”［4］。而按照《辭?！返慕忉?，權(quán)威一是指“權(quán)力和威勢(shì)”，二是指“源于拉丁文auctoritas，含有尊嚴(yán)、權(quán)力和力量的意思。指人類社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中形成的具有威望和支配作用的力量”［5］。在馬克斯·韋伯看來(lái)，權(quán)威主要指的是服從的可能性。服從的獲得可以通過(guò)兩種方式:一是通過(guò)暴力或者武力強(qiáng)制別人服從;二是通過(guò)獲得別人的內(nèi)心認(rèn)同，來(lái)達(dá)到令人信從的效果。相較而言，雖然通過(guò)暴力或者武力(力量)等強(qiáng)制方式可以達(dá)到讓人服從的目的，但這種服從的效果很差，而且也不夠穩(wěn)定。獲得服從的最好方式是前述第二種方式，只有獲得了別人的內(nèi)心認(rèn)可，才能獲致長(zhǎng)久而穩(wěn)定的威望，進(jìn)而獲得別人的信從。就檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督而言，其對(duì)被監(jiān)督者需要樹立權(quán)威形象。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威的獲得不僅應(yīng)依賴于國(guó)家賦予其的法律強(qiáng)制力，更應(yīng)當(dāng)依賴于被監(jiān)督者的內(nèi)心認(rèn)可。與其他機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能方面有著更為豐富的經(jīng)驗(yàn)和更為濃厚的法律監(jiān)督色彩。不僅如此，借助于既有的經(jīng)驗(yàn)和人才，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督的運(yùn)作方面也較其他機(jī)關(guān)更為專業(yè)化。這些都有助于提高被監(jiān)督者對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督正當(dāng)性的認(rèn)同。更為重要的是，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立設(shè)置的監(jiān)督部門行使監(jiān)督權(quán)力，保證了監(jiān)督者在監(jiān)督過(guò)程中的獨(dú)立地位，而獨(dú)立地位是監(jiān)督者保持公正和超脫立場(chǎng)，進(jìn)而獲得被監(jiān)督者認(rèn)可所必不可少的。在先前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督中，由于監(jiān)督主體在身份上并未獲得獨(dú)立，使其在法律監(jiān)督的實(shí)施過(guò)程中難免因與被監(jiān)督者有利益瓜葛而帶有利益傾向，這一傾向顯然會(huì)危及監(jiān)督者的公正和超脫立場(chǎng)，進(jìn)而危及被監(jiān)督者對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督正當(dāng)性的認(rèn)可。獨(dú)立的法律監(jiān)督部門擺脫了與被監(jiān)督者的利益糾纏，不僅有利于促進(jìn)監(jiān)督者持超脫和公正立場(chǎng)，更有利于促進(jìn)被監(jiān)督者對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)可，進(jìn)而有利于提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性。

三、法律監(jiān)督主體獨(dú)立化的實(shí)施機(jī)制

法律監(jiān)督主體建設(shè)的主要內(nèi)容，是要做到法律監(jiān)督主體的獨(dú)立化，即將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主體同行使其他職能的主體相分離。具體說(shuō)，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督主體的獨(dú)立化，要做到三個(gè)“相對(duì)分離”:偵查監(jiān)督主體與偵查主體的相對(duì)分離;刑事程序監(jiān)督主體與公訴及刑事抗訴主體的相對(duì)分離;民事程序監(jiān)督主體與民事起訴、民事抗訴主體的相對(duì)分離。

(一)偵查監(jiān)督主體與偵查主體相對(duì)分離

在強(qiáng)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督方面，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法不無(wú)啟發(fā)意義。為解決“檢警一體制”下的偵查監(jiān)督問(wèn)題，中國(guó)臺(tái)灣“檢察官改革協(xié)會(huì)”提出的“檢察一體陽(yáng)光法草案”動(dòng)議將檢察官分為偵查檢察官和公訴檢察官，公訴檢察官與偵查檢察官處于準(zhǔn)上下級(jí)關(guān)系，以公訴檢察官來(lái)節(jié)制偵查檢察官的活動(dòng)［6］。雖然中國(guó)臺(tái)灣學(xué)界對(duì)此動(dòng)議仍然存在爭(zhēng)議，但該“草案”將偵查監(jiān)督主體與偵查主體相對(duì)分離的構(gòu)想，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)法律監(jiān)督制度的改革而言卻不無(wú)啟發(fā)意義。除此之外，《俄羅斯聯(lián)邦檢察法》對(duì)檢察人員也作出了監(jiān)察員與偵查員的區(qū)分?？紤]到從事公訴的檢察官與專司職務(wù)犯罪偵查的檢察官確有不同的專業(yè)背景，以一般檢察官所受的純法律訓(xùn)練從事職務(wù)犯罪的偵查，不僅難以應(yīng)付重大的白領(lǐng)犯罪，即便偵查一般的職務(wù)犯罪，也會(huì)因?qū)I(yè)知識(shí)之不足而捉襟見肘。據(jù)此，將檢察官區(qū)分為偵查檢察官和公訴檢察官(或監(jiān)察員、偵查員)，對(duì)于加強(qiáng)檢察隊(duì)伍的專業(yè)建設(shè)和分類管理，特別是對(duì)于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的監(jiān)督，也是一個(gè)可供選擇的改革方案［7］。

就中國(guó)而言，為了加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門偵查行為的法律監(jiān)督，目前最高人民檢察院正在試點(diǎn)“人民監(jiān)督員”制度，即檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人大代表或普通民眾作為監(jiān)督員，由其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查行為予以監(jiān)督。這一做法雖然受到了人民代表和社會(huì)各界的普遍好評(píng)，并且也收到了一時(shí)之效，但很難作為一種常設(shè)機(jī)制長(zhǎng)久地存在下去。更為重要的是，人大代表或普通民眾作為非法律專業(yè)人士，由其對(duì)作為法律專業(yè)人士的檢察官進(jìn)行法律監(jiān)督，其效果可以想見。為確保偵查監(jiān)督權(quán)的有效行使，有必要將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)予以相對(duì)分離，前述中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及俄羅斯的相關(guān)做法具有借鑒意義?？紤]到現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我們認(rèn)為可以對(duì)偵查權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)作如下配置，即檢察機(jī)關(guān)反貪部門仍然享有偵查權(quán)，但偵查監(jiān)督權(quán)應(yīng)從反貪部門中分離出來(lái)，由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督部門專享。對(duì)偵查權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)的此種配置，既有利于促使偵查部門更加專注于其本職工作，促進(jìn)偵查活動(dòng)的專業(yè)化，又有利于偵查監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)，消除先前由偵查主體“自我監(jiān)督”所帶來(lái)的不良影響。

(二)刑事程序監(jiān)督主體與公訴及刑事抗訴主體的相對(duì)分離

1.刑事程序監(jiān)督主體與公訴主體相對(duì)分離

公訴權(quán)是世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)都享有的一種基本權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)從誕生之日起，便是一種新型的代表國(guó)家追訴犯罪的專門機(jī)關(guān)，設(shè)立國(guó)家公訴機(jī)關(guān)的目的就是行使公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)是應(yīng)國(guó)家公訴的需要而產(chǎn)生發(fā)展起來(lái)的［8］。有學(xué)者在梳理現(xiàn)代公訴制度起源的基礎(chǔ)上指出，公訴制度是為了消除封建割據(jù)狀態(tài)下法制不統(tǒng)一對(duì)追訴犯罪活動(dòng)帶來(lái)的不利影響，維護(hù)國(guó)王制定的法律統(tǒng)一實(shí)施而建立的。這種歷史事實(shí)表明，公訴制度的起因使其從誕生的時(shí)候起就具有今天我們所說(shuō)的法律監(jiān)督功能。該學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，公訴機(jī)關(guān)是站在國(guó)家的立場(chǎng)上，為了維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)，為了恢復(fù)遭到破壞的法律秩序而對(duì)犯罪嫌疑人提起訴訟的。公訴機(jī)關(guān)提起訴訟的目的是伸張法律正義。公訴活動(dòng)所關(guān)注的是法律秩序是否得到了維護(hù)，法律正義是否得到了伸張［9］。該學(xué)者的這一觀點(diǎn)也代表了學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)性質(zhì)的普遍看法。

基于此，有學(xué)者主張將檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)與刑事程序監(jiān)督權(quán)予以分離，更有學(xué)者主張取消檢察機(jī)關(guān)的刑事程序監(jiān)督權(quán)③如陳瑞華《司法權(quán)的性質(zhì)》(《法學(xué)研究》2000年第5期);陳衛(wèi)東《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析”》(《法學(xué)研究》2002年第2期)等文章都主張取消檢察機(jī)關(guān)的刑事程序監(jiān)督權(quán)。。筆者認(rèn)為，取消檢察機(jī)關(guān)刑事程序監(jiān)督權(quán)的主張顯然過(guò)于極端而不可取，但將檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)與刑事程序監(jiān)督權(quán)相分離的建議則是頗為中肯的。筆者建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重新進(jìn)行權(quán)力配置，將具體行使公訴權(quán)的部門與法律監(jiān)督部門相分離，亦即公訴部門在今后將只能行使公訴權(quán)，刑事程序監(jiān)督權(quán)則交由專門的法律監(jiān)督部門行使。對(duì)公訴權(quán)與刑事程序監(jiān)督權(quán)的這一配置，不僅符合憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)之法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位與職權(quán)的規(guī)定，也能夠適當(dāng)克服目前法律監(jiān)督者與追訴者角色混同所導(dǎo)致的諸多問(wèn)題。

2.刑事抗訴權(quán)歸位

學(xué)界通說(shuō)一般認(rèn)為，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是通過(guò)行使抗訴權(quán)來(lái)行使審判監(jiān)督權(quán)的，因而抗訴權(quán)屬于程序監(jiān)督權(quán)，亦即法律監(jiān)督權(quán)的范疇。這一觀點(diǎn)值得商榷。筆者認(rèn)為，刑事訴訟中的二審抗訴權(quán)與再審抗訴權(quán)并非屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇，而應(yīng)屬于訴權(quán)范疇。之所以將檢察機(jī)關(guān)的刑事抗訴權(quán)作如此定位，是基于如下兩個(gè)理由:一是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在提起抗訴時(shí)所關(guān)注的問(wèn)題主要只包括兩個(gè)方面，即案件的事實(shí)問(wèn)題以及案件的法律適用問(wèn)題，而法制統(tǒng)一問(wèn)題很少在檢察機(jī)關(guān)提起抗訴時(shí)的考慮范圍之內(nèi)，維護(hù)法制的統(tǒng)一更多的應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督部門的職責(zé)，而不應(yīng)當(dāng)成為抗訴部門在提起抗訴時(shí)所考慮的因素。從這個(gè)角度說(shuō)，刑事抗訴權(quán)更加符合訴權(quán)的表征，而不應(yīng)當(dāng)納入法律監(jiān)督權(quán)的范疇。二是因?yàn)樵谥袊?guó)的司法實(shí)踐中，抗訴權(quán)一般都由公訴部門行使，而非由法律監(jiān)督部門行使，抗訴權(quán)行使部門的這一現(xiàn)實(shí)格局，一方面表明抗訴權(quán)是公訴權(quán)的延伸，刑事抗訴只是刑事公訴的一種形式，另一方面也表明抗訴仍然具有控訴性征而不具有中立性，而中立性是法律監(jiān)督權(quán)的必備要件。前述理由有力地詮釋了抗訴權(quán)的訴權(quán)性質(zhì)，因此，我們應(yīng)當(dāng)拋卻將抗訴權(quán)視為法律監(jiān)督權(quán)的陳舊而錯(cuò)誤的看法，將其重新歸位于訴權(quán)。對(duì)于歸位之后的再審抗訴權(quán)而言，不論是從抗辯對(duì)等的角度，還是從“一事不再理”或者“禁止雙重危險(xiǎn)”原則的角度考慮，都應(yīng)當(dāng)在再審抗訴提起的次數(shù)、期限、理由等方面加以限制。這一點(diǎn)對(duì)于糾正實(shí)踐中有的檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督的名義，而不計(jì)期限、不計(jì)次數(shù)地提起再審抗訴的錯(cuò)誤做法來(lái)說(shuō)，有著現(xiàn)實(shí)的意義。

(三)民事程序監(jiān)督主體與民事起訴、民事抗訴主體分離

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)在民事抗訴中的抗訴權(quán)與民事程序監(jiān)督權(quán)予以分離，除此之外，應(yīng)正式賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的民事起訴權(quán)，并將該訴權(quán)與民事程序監(jiān)督權(quán)相分離。概言之，即將檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的權(quán)力分為民事抗訴權(quán)、民事起訴權(quán)與民事程序監(jiān)督權(quán)。

民事抗訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件提起抗訴的權(quán)力規(guī)定于《民事訴訟法》第187條，根據(jù)該條第1款的規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第179條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。第179條則對(duì)檢察機(jī)關(guān)可提出抗訴的情形進(jìn)行了具體規(guī)定。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書之日起30日內(nèi)作出再審的裁定。檢察機(jī)關(guān)提起抗訴將必然引發(fā)再審，這與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徲斜举|(zhì)的不同。需要說(shuō)明的是，雖然案件的再審因檢察機(jī)關(guān)的抗訴所引起，但檢察機(jī)關(guān)并不是再審案件的當(dāng)事人，案件當(dāng)事人仍然是原、被告雙方當(dāng)事人，并且檢察機(jī)關(guān)的抗訴部門在案件的再審中也不再具有法律監(jiān)督者的地位。從這個(gè)意義上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)抗訴部門的民事抗訴權(quán)其實(shí)只是一種再審程序的發(fā)動(dòng)權(quán)，而并不具有法律監(jiān)督的色彩。因此，有必要將檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴主體與民事程序監(jiān)督主體予以角色分離。就權(quán)力的配置主體而言，民事抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)由民事行政檢察部門享有。

民事起訴權(quán)。所謂檢察機(jī)關(guān)的民事起訴權(quán)，指的是賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。中國(guó)現(xiàn)行立法并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事案件提起公益訴訟的權(quán)力。為了使檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而提起公益訴訟的行為有明確的法律依據(jù)，有必要在法律中明確賦予檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)權(quán)力。就中國(guó)而言，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起公益訴訟是必要的，也是可行的。首先，在公共利益受到侵害時(shí)，只依靠利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的利益保護(hù)問(wèn)題不夠，需要代表公權(quán)力的機(jī)關(guān)出面，由其對(duì)受損公共利益予以維護(hù)。而在所有代表公權(quán)力的機(jī)關(guān)之中，立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的行使決定了其不能同時(shí)行使起訴權(quán);而訴審分離的訴訟規(guī)則決定了行使審判權(quán)的法院不能同時(shí)享有訴權(quán);行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)成為行政公益訴訟的被告，因此亦不宜享有起訴權(quán)。而檢察機(jī)關(guān)自產(chǎn)生以來(lái)，就一直以國(guó)家利益和公共利益代表的形象出現(xiàn)，由其作為公共利益的代表人參與訴訟符合其本質(zhì)要求，也能有效地保護(hù)公共利益。其次，將公益訴訟的起訴權(quán)交由他人行使，有可能導(dǎo)致起訴的不慎重而浪費(fèi)訴訟資源，特別是若允許公民個(gè)人提起公益訴訟，則這種擔(dān)心將很容易成為現(xiàn)實(shí)。因此，出于節(jié)約訴訟資源和防止濫用訴權(quán)的考慮，應(yīng)將公益訴訟的提起權(quán)交由一個(gè)機(jī)關(guān)予以統(tǒng)一行使。而檢察機(jī)關(guān)顯然適合擔(dān)任這種角色。再次，將公益訴訟的起訴權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)行使，亦符合現(xiàn)代法治理念下檢察官的角色定位。這不僅是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本身就是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代言人，還因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有其他機(jī)關(guān)和個(gè)人所不具有的權(quán)威性、超脫性和專業(yè)性。所有這些都意味著由檢察機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)將更為合理。

就公益訴權(quán)具體該由檢察機(jī)關(guān)哪一部門行使的問(wèn)題，存在兩種選擇:一種是由民事行政檢察部門行使公益訴權(quán);一種是由公訴部門行使公益訴權(quán)。在這兩種選擇中，筆者贊同后者。如前所述，民事行政檢察部門的職權(quán)應(yīng)限于對(duì)生效的民事判決和行政訴訟判決提起抗訴，而不能再享有提起公益訴訟的權(quán)力。之所以將公益訴權(quán)交由公訴部門行使，不僅是因?yàn)楣V部門具有更為豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，由其提起公益訴訟對(duì)于公共利益的保護(hù)而言更為有利，還因?yàn)檫@樣配置公益訴權(quán)可以促進(jìn)公訴權(quán)的一體化，使公訴部門能夠統(tǒng)一行使公訴權(quán)④公訴權(quán)的一體化指的是由檢察機(jī)關(guān)的公訴部門統(tǒng)一行使刑事追訴權(quán)、民事公訴權(quán)及行政公訴權(quán)。將三種訴權(quán)統(tǒng)一配置于同一法律部門，不僅可以盡量少地占用司法資源，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，還有利于全面審查案件事實(shí)，發(fā)現(xiàn)同一事實(shí)中應(yīng)當(dāng)追究的各種形式的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)三種功能之間的互惠，最充分地體現(xiàn)公益代表和國(guó)家的法定訴訟代理人的工具價(jià)值。除此之外，由主訴檢察官統(tǒng)一行使三種公訴權(quán)，有利于全面提高主訴檢察官的法律素質(zhì)。關(guān)于公訴權(quán)一體化的詳細(xì)論述，可參見俞靜堯編著《檢察權(quán)的利益分析》(中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2007年版，第220－226頁(yè))。筆者對(duì)此不予過(guò)多闡述。。更為重要的是，由公訴部門而非民事行政檢察部門行使公益訴權(quán)，可以避免出現(xiàn)民事行政檢察部門就公益訴訟案件提起抗訴時(shí)身份尷尬的問(wèn)題。否則，在檢察機(jī)關(guān)就公益訴訟案件提起抗訴時(shí)，民事行政檢察部門將既是案件的當(dāng)事人，又是再審的發(fā)動(dòng)者，這一身份上的重疊顯然不合理。

民事程序監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的程序監(jiān)督權(quán)，指的是當(dāng)事人向其提出再審申請(qǐng)以后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及重大國(guó)家利益與社會(huì)利益的問(wèn)題，向法院提起抗訴的權(quán)力。這一權(quán)力的運(yùn)作將分兩個(gè)步驟進(jìn)行，首先由法律監(jiān)督部門接受當(dāng)事人的抗訴申請(qǐng)并予以審查，發(fā)現(xiàn)法院的生效判決確有錯(cuò)誤，并涉及重大國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的，可將其移交民事行政檢察部門，指令其向法院提起抗訴。隨后民行檢察部門接到法律監(jiān)督部門提起抗訴的指令后，應(yīng)當(dāng)提起抗訴。法律監(jiān)督部門對(duì)于法院生效判決確有錯(cuò)誤，但并不涉及重大國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的抗訴申請(qǐng)，同樣可移交民事行政檢察部門，建議其向法院提起抗訴。民行檢察部門經(jīng)過(guò)審查之后，可以向法院提起抗訴，也可以不提起抗訴。在這一權(quán)力運(yùn)行程序中，法律監(jiān)督部門享有民事程序監(jiān)督權(quán)，但并不享有抗訴的實(shí)施權(quán)，抗訴實(shí)施權(quán)仍然由民事行政檢察部門享有。這一做法既有利于維護(hù)當(dāng)事人的再審申請(qǐng)權(quán)，又有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的專業(yè)分工。需要指出的是，前述權(quán)力配置方式將改變現(xiàn)行的由民行檢察部門接受當(dāng)事人抗訴申請(qǐng)的做法，今后的抗訴申請(qǐng)將由法律監(jiān)督部門統(tǒng)一受理。

［1］陳瑞華.司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析［J］.法學(xué)研究，2000(5):28 －56.

［2］郝銀鐘.中國(guó)檢察權(quán)研究［C］//陳興良.刑事法評(píng)論(第5卷).北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000:91.

［3］公丕祥.論司法公正的價(jià)值內(nèi)涵及制度保障［C］//信春鷹，李林.依法治國(guó)與司法改革.北京:中國(guó)法制出版社，1999:198.

［4］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［Z］.北京:商務(wù)印書館，1992:948.

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［6］林鈺雄.檢察官論［M］.臺(tái)灣:學(xué)林文化事業(yè)有限公司，2000:288－292.

［7］俞靜堯.檢察權(quán)的利益分析［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007:228.

［8］陳衛(wèi)東.我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析［J］.法學(xué)研究，2002(2):1－17.

［9］張智輝.法律監(jiān)督三辨析［J］.中國(guó)法學(xué)，2003(5):14－22.

On the Confusion and Independence of the Legal Supervision Subject

WU Ru－qiao1，XIE Jin－tian2
(1.School of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China;2.Propaganda Department of the Party Committee of CPC，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，P.R.China)

In the practice of prosecution's power of legal supervision，the exercising subject has not been separated from other exercising subjects of power.The confusion of exercising subjects of different power has generated a lot of negative consequences，which bring about the criticism and doubt of the prosecution's power operation of legal supervision.In the future，the department of legal supervision within the prosecution would be set up independently，which exercises the power of legal supervision separately.The independence of legal supervision subject has the legal basis，its realization needs three “relative separation”.

legal supervision;subject;confusion;independence

DF84

A

1008－5831(2012)02－0135－06

2011－10－09

重慶大學(xué)“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”項(xiàng)目(CDJRC10080005)

吳如巧(1981－)，男，安徽淮南人，重慶大學(xué)法學(xué)院講師，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院訴訟法博士研究生，中國(guó)法學(xué)會(huì)法律信息部兼職研究人員，中國(guó)政法大學(xué)博士后研究人員，主要從事訴訟法學(xué)、司法制度與證據(jù)法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)