姜長青 李志偉

中國是一個(gè)人口眾多的、多民族的國家，地區(qū)之間存在著相當(dāng)大的差異。由于空間領(lǐng)域的廣闊，中央和地方分權(quán)的問題不是一個(gè)可有可無的問題，而是一個(gè)如何分的問題。新中國成立初期，為了應(yīng)對國內(nèi)外的困難，實(shí)行了權(quán)力高度集中于中央的管理體制。在這種體制下，我國迅速克服了面臨的國內(nèi)外嚴(yán)重困難，國民經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)。在隨后進(jìn)行的“一五”計(jì)劃建設(shè)中，這種體制也發(fā)揮了集中力量辦大事的優(yōu)勢，國家工業(yè)化及各項(xiàng)事業(yè)順利推進(jìn)。在“一五”計(jì)劃的后期，隨著國內(nèi)外形勢的好轉(zhuǎn)，中央與地方分權(quán)的問題被提了出來。

一、中共八大及之前對中央與地方分權(quán)的探索

中共八大是新中國成立后中國共產(chǎn)黨召開的第一次全國代表大會，也是自中共七大召開11年后召開的一次黨的全國代表大會，更是在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化情況下召開的一次全國代表大會，其歷史意義非同一般。為了開好這次大會，中共領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了多方面的準(zhǔn)備，對一些全國和全黨都關(guān)心的重大問題進(jìn)行了密集調(diào)研，中央與地方的關(guān)系問題就是其中一個(gè)重大問題。

（一）中共八大前對中央與地方分權(quán)問題的探索

毛澤東首先提出關(guān)于正確處理中央與地方的關(guān)系問題。1955年11月16日，在中央召開的各省、自治區(qū)和大中城市黨委負(fù)責(zé)同志參加的會議上，毛澤東強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)工作要統(tǒng)一，但要分級管理，要在統(tǒng)一計(jì)劃下各省負(fù)責(zé)?！彼J(rèn)為：“層層負(fù)責(zé)有好處，但要避免形成無數(shù)獨(dú)立王國?！盵1]782-7831955年12月21日到1956年1月2日，毛澤東外出調(diào)查，所到各省的負(fù)責(zé)同志紛紛向他反映中央對經(jīng)濟(jì)統(tǒng)得過死，嚴(yán)重束縛著地方和企業(yè)的手腳，要求中央向下放權(quán)。毛澤東對各地反映的情況極為重視，回到北京后在中央的會議上多次講到要注意發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，不要只發(fā)揮一個(gè)積極性，要讓地方辦更多的事。

毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利?！盵2]729毛澤東清楚地認(rèn)識到，只有擴(kuò)大地方自主權(quán)，才能發(fā)揮地方的積極性，“中央要發(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還要靠地方協(xié)助。至于農(nóng)業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方。總之，要發(fā)展社會主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益”。[2]729對于如何改善中央集權(quán)過多的弊病，毛澤東提出了如下設(shè)想：“中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領(lǐng)導(dǎo)可以一直管到企業(yè)，它們設(shè)在地方的管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)由地方進(jìn)行監(jiān)督；有一類，它們的任務(wù)是提出指導(dǎo)方針，制定工作規(guī)劃，事情要靠地方辦，要由地方處理?！盵2]730毛澤東的探索為即將召開的中共八大提供了指導(dǎo)方針。

（二）中共八大對中央與地方分權(quán)的探索

中共八大對中央和地方關(guān)系問題進(jìn)行了多方面的探索。劉少奇在八大政治報(bào)告中指出：目前國家工作中的一個(gè)重要問題，是“必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)”。[3]249并且指出：“不可能設(shè)想：在我們這樣大的國家中，中央能夠把國家的各種事務(wù)都包攬起來，而且樣樣辦好。把一部分行政管理職權(quán)分給地方，是完全必要的?！盵3]250

中央提出了放權(quán)、擴(kuò)大地方權(quán)力的主張，在八大的會議發(fā)言中，各省的負(fù)責(zé)人都對中央提出了自己的經(jīng)濟(jì)要求，他們懇切希望中央注意本省的問題，希望中央多給地方一些投資，以便發(fā)展地方工業(yè)和各項(xiàng)社會事業(yè)等。地方同志的發(fā)言，既說明了地方對分權(quán)的渴望，對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的迫切要求，也證明中共八大抓住了問題的實(shí)質(zhì)。

周恩來在黨的八大上提出了改進(jìn)國家行政管理體制、解決集權(quán)與分權(quán)問題的基本方針和七項(xiàng)原則，以便有策略有步驟地進(jìn)行行政體制改革，以達(dá)到中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。周恩來指出：改進(jìn)國家行政管理體制的基本方針是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，因地制宜，因事制宜?！盵4]他提出了七項(xiàng)原則對基本方針進(jìn)行具體展開和落實(shí)：第一項(xiàng)是“明確地規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事的管理權(quán)”，以確立“分級管理”的基礎(chǔ)。第二項(xiàng)是“凡關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)而帶全局性、關(guān)鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè)，由中央管理；其他的企業(yè)和事業(yè)，應(yīng)該盡可能地多交給地方管理”，旨在確定和劃分中央與地方政府管理經(jīng)濟(jì)的事權(quán)范圍。第三項(xiàng)是“企業(yè)和事業(yè)在下放的時(shí)候，同它們有關(guān)的計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理和人事管理權(quán)一般地應(yīng)該隨著下放，改進(jìn)和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法?！钡谒捻?xiàng)是“中央管理的主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，改變過去許多主要指標(biāo)由各部門條條下達(dá)的辦法?！边@有利于國家的計(jì)劃的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。第五項(xiàng)是“某些主要指標(biāo)和人員編制名額等，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動權(quán)”，以增強(qiáng)管理彈性，放手讓地方“制宜”。第六項(xiàng)是在處理好少數(shù)民族地區(qū)的“分級管理”問題。第七項(xiàng)是確定推進(jìn)改革的策略步驟。周恩來提出的中央與地方分權(quán)的基本方針和基本原則，對中央與地方的權(quán)限范圍、分權(quán)的內(nèi)容和改進(jìn)體制的策略步驟等都做了原則性的規(guī)定和說明，體現(xiàn)了大權(quán)集中、小權(quán)分散，既要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、又要因地制宜的精神。其大部分內(nèi)容到現(xiàn)在也還有很多可取之處。

中共八大關(guān)于政治報(bào)告的決議指出：“在中央和地方的關(guān)系上，既須發(fā)揮中央各經(jīng)濟(jì)部門的積極性，又須發(fā)揮地方的積極性；既須糾正地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)中盲目發(fā)展的偏向，又須糾正對地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)注意不夠和限制過多的偏向”。[5]

二、1957年中央與地方分權(quán)的探索

1957年初，中共中央為了加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)工作和改進(jìn)體制工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，決定成立一個(gè)小組在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)。1月10日，中央發(fā)出《關(guān)于成立中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組的通知》，小組由陳云、李富春、薄一波、李先念、黃克誠同志組成，陳云同志為組長。

1957年1月18～27日，中共中央在北京召開省市區(qū)黨委書記會議，討論農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)議論到改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制問題時(shí)，毛澤東向各省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)同志詢問地方的意見和要求，各省、市、自治區(qū)的同志爭相發(fā)言，力陳中央權(quán)力高度集中的弊端，要求將企業(yè)的管理權(quán)下放，給地方更多的機(jī)動財(cái)力和自主權(quán)。陳云在27日的會議上講話時(shí)指出：“中國一個(gè)省等于外國一個(gè)國，如果像現(xiàn)在這樣，地方機(jī)動的余地很少，這種情況不能是經(jīng)常的，中央不可能包攬全國的事情，所以應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，重點(diǎn)不能過分集中?！盵1]7921957年4月18日朱德給中共中央和毛澤東寫報(bào)告，匯報(bào)到地方視察的情況。報(bào)告在談到體制問題時(shí)說：“為了更好地發(fā)揮地方的積極性，我建議財(cái)政、計(jì)劃、工業(yè)、貿(mào)易等方面的權(quán)力都應(yīng)該逐步下放，使地方有機(jī)動之權(quán)。”[6]

經(jīng)過近一年的努力，1957年11月14日，中央經(jīng)濟(jì)五人小組向全國人大常委會第84次會議送交了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，獲原則通過。11月15日，國務(wù)院公布了上述規(guī)定，宣布自1958年開始實(shí)行。上述三個(gè)文件，總的精神是調(diào)整中央與地方、國家與企業(yè)的關(guān)系，把工業(yè)、商業(yè)、財(cái)政方面的一部分管理權(quán)力下放給地方和企業(yè)，以便充分發(fā)揮它們的主動性和積極性，因地制宜地完成中央的統(tǒng)一計(jì)劃。在向地方下放權(quán)力方面，主要有以下內(nèi)容：

一是把原由中央各部直接管理的一部分企業(yè)，下放給地方管理。對于企業(yè)下放的范圍，文件規(guī)定：重工業(yè)各部門所屬的企業(yè)，凡是屬于大型礦山、大型冶金企業(yè)、大型化工企業(yè)、重要煤炭基地、大電力網(wǎng)、大電站、石油采煉企業(yè)、大型和精密機(jī)械工廠、軍事工業(yè)和其他技術(shù)復(fù)雜的工業(yè)，依舊歸中央各部門管理外，其他企業(yè)凡屬可以下放的，都應(yīng)根據(jù)情況，逐步下放；輕工業(yè)、食品工業(yè)和商業(yè)部的企業(yè)，除了若干大型企業(yè)地方認(rèn)為管理有困難的以外，其余都由地方管理；建筑行業(yè)的土建部分在許多地區(qū)應(yīng)逐步下放給地方統(tǒng)一管理。

二是適當(dāng)擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)、物資分配權(quán)、人事管理權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)和商品價(jià)格管理權(quán)等。在擴(kuò)大地方的這些管理權(quán)限時(shí)，也對其做了一定的限制，以便使中央與地方分權(quán)時(shí)各得其所，地方的積極性要和中央的計(jì)劃性結(jié)合起來。例如，在財(cái)政方面，陳云指出：“使地方得到一定數(shù)量的機(jī)動財(cái)力，是這次財(cái)政體制改進(jìn)的主要目的。但是，地方由于改進(jìn)財(cái)政體制而多得的收入，應(yīng)該有一個(gè)限度，它的原則是使地方可以有適當(dāng)數(shù)量的機(jī)動財(cái)力，同時(shí)又能夠保證國家重點(diǎn)建設(shè)資金的需要。”[7]103“分成要有個(gè)限度。三年之內(nèi)，地方財(cái)政分成的好處不超過三十億至三十六億元。外匯分成不超過四千五百萬到五千萬美元，這兩個(gè)數(shù)字的規(guī)定是必要的，也是可能的。但如果數(shù)目過多，便會影響全國的重點(diǎn)建設(shè)?；旧先瓴蛔?，實(shí)行三年以后允許作必要的局部調(diào)整?！盵7]75在物資管理和商業(yè)流通方面，規(guī)定省、直轄市、自治區(qū)管理的企業(yè)所生產(chǎn)的統(tǒng)配物資和部管物資，如果生產(chǎn)數(shù)量超過了國家計(jì)劃規(guī)定的數(shù)量，超過計(jì)劃的部分，當(dāng)?shù)卣梢园凑找欢ū壤岢?，自行支配使用，但是原定的品種計(jì)劃不能改變；為了避免盲目增產(chǎn)，如地方要求中央所屬的機(jī)械制造企業(yè)超產(chǎn)時(shí)，其超產(chǎn)品種如果屬統(tǒng)配或部管物資范圍內(nèi)的，需要得到中央有關(guān)部門的同意。在人事管理方面，國務(wù)院管理范圍的干部，地方調(diào)動時(shí)，應(yīng)該報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)；中央主管部門管理的干部，地方調(diào)動時(shí)，應(yīng)該同該主管部門協(xié)商等。

陳云還及時(shí)提出了權(quán)力下放后，中央要加強(qiáng)綜合平衡的問題。1957年9月24日陳云在中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第三次全體會議上發(fā)言時(shí)指出，“體制改變以后，地方更可以因地制宜地辦事。但是，必須加強(qiáng)全國的平衡工作。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)單位是分散的，沒有全局、整體的平衡，就不是有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)。過去中央各部可能忽視地方，但是職權(quán)下放以后，地方也可能發(fā)生不顧全局的傾向。因此，一方面要有適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，同時(shí)又要加強(qiáng)綜合。我們認(rèn)為，分權(quán)以后，平衡工作不是應(yīng)該削弱，而是應(yīng)該大大加強(qiáng)?！盵7]75在發(fā)言中他還要求地方要切實(shí)掌握資金的投放方向，即大部分應(yīng)該投向與發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的方面。要建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，如會計(jì)制度、報(bào)告制度、檢查制度等。

周恩來認(rèn)為體制的改進(jìn)是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過程，不可能一蹴而就，在實(shí)踐中要堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，體制“在執(zhí)行中要不斷地改進(jìn)。實(shí)行一個(gè)時(shí)期，又要有改進(jìn)，要不斷地改進(jìn)。不要急，我們要實(shí)事求是。不要急躁冒進(jìn)，也不要右傾保守；要逐步實(shí)現(xiàn)，不要求之一步登天?！盵8]

三、“大躍進(jìn)”時(shí)期中央與地方分權(quán)的探索

隨著黨內(nèi)急躁冒進(jìn)思想的發(fā)展和“大躍進(jìn)”運(yùn)動的興起，使得以高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)為主要標(biāo)志的“左”傾錯(cuò)誤嚴(yán)重地泛濫開來，反冒進(jìn)的一些領(lǐng)導(dǎo)人被錯(cuò)誤的批判。1957年的體制改革方案還沒有認(rèn)真貫徹實(shí)施，就已經(jīng)落后于迅速發(fā)展變化的社會政治經(jīng)濟(jì)形勢，很快便被更激進(jìn)的權(quán)力下放辦法取而代之。

1958年初“大躍進(jìn)”興起前，毛澤東因不滿意中央政府在1956年為綜合平衡而開展的“反冒進(jìn)”，試圖通過中央政府權(quán)力下放來調(diào)動地方的積極性。第一個(gè)五年計(jì)劃任務(wù)的勝利完成，特別是—些主要指標(biāo)提前一年完成，使全國人民深受鼓舞，從中央到地方都有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激情和要求，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為人民群眾中有無限的創(chuàng)造力，認(rèn)為生產(chǎn)力的巨大發(fā)展應(yīng)當(dāng)與地方、人民群眾積極性的發(fā)揮聯(lián)系在—起。

毛澤東在1958年2月18日中共中央舉行的春節(jié)團(tuán)拜會上講：中央和地方的關(guān)系，也是個(gè)大事。我是歷來主張?zhí)摼埠偷?，中央要辦一些事，但是不要辦多了，大批的事放在省、市去辦，他們比我們辦得好，要相信他們?，F(xiàn)在的情況是下面比較活潑，中央部門中的官氣、暮氣、驕氣、嬌氣就多些。[9]他又說：“一個(gè)工業(yè)，一個(gè)農(nóng)業(yè)(本來在地方)，一個(gè)財(cái)，一個(gè)商，—個(gè)文教，都往下放。”地方只要“有原材料，你就可以開廠，有鐵礦，有煤炭，就可以搞小型鋼鐵廠?；瘜W(xué)肥料廠、機(jī)械廠，各省都可以搞。而且地方又有地方，它有專區(qū)，比較大的市鎮(zhèn)，有縣的工業(yè)。所以，有中央的工業(yè)，有省的工業(yè)，有專區(qū)的工業(yè)，有縣的工業(yè)。這樣就手腳多，大家有積極性。單是我們北京這一個(gè)方面積極，人太少了”。[1]796-797

1958年3月份的成都會議提出了發(fā)展中央工業(yè)和地方工業(yè)同時(shí)并舉的方針。會議通過的《中共中央關(guān)于發(fā)展地方工業(yè)問題的意見》指出：“地方工業(yè)的任務(wù)是：為農(nóng)業(yè)服務(wù)（這是基本的）；為國家大工業(yè)服務(wù)；為城鄉(xiāng)人民生活服務(wù)；為出口服務(wù)。實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)的方法是：打破對于工業(yè)化的神秘觀點(diǎn)，全黨辦工業(yè)，各級辦工業(yè)，全面規(guī)劃，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，走群眾路線。各省、自治區(qū)應(yīng)該在大力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)躍進(jìn)規(guī)劃的同時(shí)，爭取在五年或者七年的時(shí)間內(nèi)，使地方工業(yè)的總產(chǎn)值趕上或者超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值?！盵10]223毛澤東在這個(gè)會議上講到地方分權(quán)問題時(shí)說：“又統(tǒng)一又分散——地方分權(quán)問題。歐洲現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的國家，可是地方發(fā)展了。中國自秦至今，一統(tǒng)天下，統(tǒng)了，地方就不發(fā)展。各有利弊?！盵11]121

成都會議期間，廣東省委于1958年3月6日做的《關(guān)于財(cái)政下放和工業(yè)下放問題的建議給中央并毛澤東的報(bào)告》對中央加快向地方下放經(jīng)濟(jì)權(quán)限起了重要的促進(jìn)作用，這個(gè)報(bào)告主要內(nèi)容是：第一，財(cái)政下放對組織社會主義大躍進(jìn)起了良好的作用；第二，財(cái)政“五年不變”的規(guī)定，將會更好地發(fā)揮地方的積極性，使之能更主動地去安排第二個(gè)五年計(jì)劃的發(fā)展規(guī)模和速度；第三，要使工業(yè)的發(fā)展真正做到多快好省，除有些工廠必須由中央直接管理外，應(yīng)把發(fā)展地方生產(chǎn)建設(shè)密切相關(guān)的一些工廠盡量下放。[11]128毛澤東對這個(gè)報(bào)告進(jìn)行了批示，并作為成都會議文件在會上印發(fā)，在實(shí)踐中產(chǎn)生了很大影響。

毛澤東在成都會議上講話時(shí)還嚴(yán)厲批評了現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度，他指出，“其他各部都有規(guī)章制度問題，搬蘇聯(lián)的很多，害人不淺。那些規(guī)章制度束縛生產(chǎn)力，制造浪費(fèi)，制造官僚主義。這也是拿錢買經(jīng)驗(yàn)。建國之初，沒有辦法，搬蘇聯(lián)的，這有一部分真理，但也不是全部真理，不能認(rèn)為非搬不可，沒有其他辦法?！盵12]后來，在“大躍進(jìn)”的口號下，把所有借鑒蘇聯(lián)的投資管理辦法，統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)作迷信加以破除，破除繁瑣的規(guī)章制度，發(fā)展成沖擊一切管理秩序。把“一五”計(jì)劃時(shí)期建立起來的一套投資管理規(guī)章制度，一律當(dāng)作“框框”去打破。規(guī)章制度的破除為經(jīng)濟(jì)的無序混亂發(fā)展創(chuàng)造了條件。

成都會議結(jié)束不久，1958年4月1日，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)規(guī)定》的文件，提出了企業(yè)下放的總原則：“為了加快我國社會主義建設(shè)的速度，提早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，在工業(yè)管理體制方面決定作如下改變：國務(wù)院各主管工業(yè)部不論輕工業(yè)或者重工業(yè)部門，以及部分非工業(yè)部門所管理的工業(yè)，除開一些特殊的以及‘試驗(yàn)田’性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理以外，其余企業(yè)，原則上一律下放，歸地方管理?！盵10]2644月5日，中共中央頒發(fā)《關(guān)于在發(fā)展中央工業(yè)和發(fā)展地方工業(yè)同時(shí)并舉的方針下有關(guān)協(xié)作和平衡的幾項(xiàng)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)對各類產(chǎn)品要實(shí)行國家、省地、縣分級管理、分級平衡的制度，在全國范圍內(nèi)要逐步實(shí)行“雙軌”計(jì)劃體制，即中央各部門對自己所管的企業(yè)和地方所管的同類企業(yè)進(jìn)行全面規(guī)劃，各地也對本地內(nèi)中央管理的企業(yè)和地方管理的企業(yè)進(jìn)行全面規(guī)劃。4月11日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方財(cái)政的收支范圍、收入項(xiàng)目和分成比例為基本上固定五年不變的通知》，規(guī)定增加地方的財(cái)力，擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)。

在八大二次會議上，毛澤東提出要揭蓋子，破除迷信，讓勞動人民的積極性和創(chuàng)造性都爆發(fā)出來。也就是要破除規(guī)章制度，放手讓群眾去干。在此次會議上，面對毛澤東對反冒進(jìn)的嚴(yán)厲批評，周恩來、陳云、薄一波、李先念等同志就“反冒進(jìn)”進(jìn)行檢討。他們的檢討，為“大躍進(jìn)”的推行排除了來自黨內(nèi)的阻力。毛澤東獲得了制定經(jīng)濟(jì)政策的主導(dǎo)權(quán)，會后，向地方下放權(quán)力的力度和速度都加快了。

1958年5月17日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于中央各商業(yè)部門所屬工廠下放問題的規(guī)定》，將中央各商業(yè)部門所屬的全部工廠一律下放給地方，下放后各工廠作為地方國營企業(yè)，全部收入劃作地方固定收入，不再上繳中央。6月2日，中共中央作出《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的規(guī)定》，把體制下放問題進(jìn)一步具體化。該《規(guī)定》要求，各部門一律于本月15日以前完成全部下放企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量的交接手續(xù)。為了讓地方能自成體系，還不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了地方的計(jì)劃權(quán)限：放松基本建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，放手讓地方擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模，規(guī)定中央只審批年產(chǎn)鋼100噸以上，年產(chǎn)煤1000萬噸以上，火電站20萬千瓦以上的建設(shè)項(xiàng)目，以及協(xié)作區(qū)工業(yè)體系規(guī)劃和貫穿幾個(gè)省區(qū)的鐵路干線和河流規(guī)劃，除此以外的大部分大、中型建設(shè)項(xiàng)目都由地方和各部自行審批，報(bào)國家計(jì)委、國家建委備案。

1958年6月10日至13日，毛澤東在視察天津工作時(shí)又提出，各省如有條件，也應(yīng)建立比較獨(dú)立的、情況不同的工業(yè)體系。這種各大區(qū)、各省市都要建立工業(yè)體系的思想影響是深遠(yuǎn)的。地方政府總想建立起完整無缺自給自足的體系，為此，各自都部署了一批骨干項(xiàng)目和配套項(xiàng)目。這樣，就逐漸形成于“條塊分割”、互不協(xié)作的局面。同月，中央下放了勞動用工權(quán)，決定各地招工計(jì)劃經(jīng)省(市)確定后即可執(zhí)行，不必經(jīng)過中央批準(zhǔn)。此外還下放了財(cái)權(quán)和稅收權(quán)，下放了商業(yè)、銀行和教育等管理權(quán)。

1958年6月，國家計(jì)委、國家經(jīng)委決定，對基本建設(shè)預(yù)算編制辦法、預(yù)算定額、間接費(fèi)定額，凡是不適合的，統(tǒng)交地方自行修改。推行投資包干以后，“一五”計(jì)劃時(shí)期制定的一套基本建設(shè)撥款制度實(shí)際上已經(jīng)停止執(zhí)行。簡化撥款監(jiān)督管理手續(xù)，結(jié)果削弱了投資管理。“大躍進(jìn)”的三年，許多單位花錢不報(bào)帳，年終不報(bào)決算，造成部門、地方匯編的決算多數(shù)殘缺不實(shí)。9月21日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)物資分配制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，決定實(shí)行在全國統(tǒng)一計(jì)劃下的以地區(qū)管理和地區(qū)平衡為主的物資調(diào)撥制度。同日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)限額以上基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)審批辦法的規(guī)定》，決定對限額以上基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書采取中央和地方分工負(fù)責(zé)審批的辦法，將原由中央審批改為中央、地方各審批一部分。9月，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃管理體制的規(guī)定》，把中央集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理體制改為“以地區(qū)綜合平衡為基礎(chǔ)的、專業(yè)部門和地區(qū)相結(jié)合的計(jì)劃管理制度”，對于投資計(jì)劃的管理，各地區(qū)有權(quán)對本地區(qū)內(nèi)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目、投資使用等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對本地區(qū)的物資可以調(diào)劑使用，對重要產(chǎn)品的超產(chǎn)部分，可以按一定的分成比例自行支配使用。計(jì)劃程序由以前的“兩下一上”改為自下而上地逐級編制和進(jìn)行綜合平衡。中央統(tǒng)配和部管物資的品種減少75%?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目決策權(quán)也同步下放，放寬基本建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，地方興辦限額以上建設(shè)項(xiàng)目，只需要將設(shè)計(jì)任務(wù)書報(bào)送中央批準(zhǔn)，其他設(shè)計(jì)和預(yù)算文件一律由地方審查批準(zhǔn)。某些與中央企業(yè)沒有協(xié)作關(guān)系、產(chǎn)品不需全國平衡的限額以上建設(shè)項(xiàng)目，由地方批準(zhǔn)，報(bào)中央備案；限額以下項(xiàng)目，完全由地方自行決定。

由于地方基本建設(shè)權(quán)限的擴(kuò)大，地方基本建設(shè)發(fā)展很快，地方項(xiàng)目基本建設(shè)投資額很快超過了中央項(xiàng)目。1958年地方項(xiàng)目基本建設(shè)投資171.69億元，比重達(dá)到63.8%，而同年中央項(xiàng)目基本建設(shè)投資97.31億元，比重為36.2%?！按筌S進(jìn)”三年，地方項(xiàng)目基本建設(shè)投資比重平均達(dá)到60%。[13]地方基本建設(shè)規(guī)模的急劇膨脹，出現(xiàn)了各自為政，只顧地方利益的情況。張聞天在廬山會議發(fā)言時(shí)指出：“下放太多，體制紊亂，造成了半有計(jì)劃、半無政府狀態(tài)，發(fā)展了某些地方的本位主義、地方主義，破壞了各地區(qū)之間的協(xié)作關(guān)系”。[14]

權(quán)力由中央下放給地方，同時(shí)意味著權(quán)力由專門管理人員下放給非專門機(jī)構(gòu)和非專業(yè)官員。1953年以后的國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力向中央的集中，自然包括經(jīng)濟(jì)管理人才向中央的集中，并在中央形成了有能力的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。但是1958年中央將經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放以后，這部分權(quán)力就落到地方各級領(lǐng)導(dǎo)手中，由于經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)缺乏而熱情和決心又很大，盲目性非常大，實(shí)踐中造成很大損失。如李先念指出，“保定市有個(gè)人造纖維廠，是用世界第一流設(shè)備裝備起來的，中央放到省，省又放到市，結(jié)果，搞壞了很多設(shè)備，損失很大?！盵15]

“大躍進(jìn)”時(shí)向地方分權(quán)，是在沒有觸動單一公有制和行政性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的前提下進(jìn)行的，雖然其動機(jī)是調(diào)動兩個(gè)積極性，盡快實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化，結(jié)果卻事與愿違，過多過急的權(quán)力下放給地方而又缺少必要的制約，加上“反右”和反“反冒進(jìn)”形成的經(jīng)濟(jì)建設(shè)急躁冒進(jìn)情緒，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)空前混亂。中央的宏觀調(diào)控措施沒有跟上，而地方政府又不承擔(dān)國家綜合平衡的責(zé)任，一味追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)擴(kuò)張，擴(kuò)大生產(chǎn)能力，使“塊塊為主”的計(jì)劃體制難以保證中央的統(tǒng)一計(jì)劃和綜合平衡，結(jié)果綜合平衡被打破。積累和消費(fèi)的比例嚴(yán)重失調(diào)。基本建設(shè)投資增長過快，投資規(guī)模大大超過國力的承受能力，投資效果下降，1958～1960年基本建設(shè)平均建設(shè)周期長達(dá)9年，比“一五”計(jì)劃時(shí)期拉長了4年。固定資產(chǎn)交付使用率比“一五”計(jì)劃時(shí)期下降了12%。經(jīng)濟(jì)效益下降，國家財(cái)政收支困難，財(cái)政連續(xù)三年出現(xiàn)赤字。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，國家不得不增發(fā)貨幣，結(jié)果導(dǎo)致銀行信貸嚴(yán)重失衡，商品可供量與社會購買力之間形成巨大差額，生活資料供應(yīng)緊張，物價(jià)上漲。在國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，國家被迫進(jìn)行全局性的經(jīng)濟(jì)調(diào)整。

四、結(jié) 語

中國是一個(gè)多民族的地區(qū)發(fā)展不平衡的大國，中央與地方的關(guān)系特別復(fù)雜和重要，如何處理好中央與地方分權(quán)一直是一個(gè)比較棘手的問題。如果處理不好，可能會使國家整體陷入困難的境地。新中國成立以來我國在處理中央與地方關(guān)系的實(shí)踐并不都是成功的。這就要求在處理中央與地方關(guān)系問題時(shí)，一定要非常謹(jǐn)慎，中央向地方分權(quán)，一般情況下，要經(jīng)過試點(diǎn)，并逐步推行，并要加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控和綜合平衡能力。

[1]薄一波.若干重大決策與事件的回顧：下卷[M].北京：中共中央黨校出版社，1993.

[2]毛澤東著作選讀：下冊[M].北京：人民出版社，1985.

[3]劉少奇選集：下卷[M].北京：人民出版社，1980.

[4]人民出版社.中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會文件[G].北京：人民出版社，1956：223.

[5]人民出版社編.中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會文獻(xiàn)[G].北京：人民出版社，1957：813.

[6]中央文獻(xiàn)研究室編.朱德年譜（新編本）下[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006：1600.

[7]陳云文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[8]周恩來經(jīng)濟(jì)文選[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993：272.

[9]逄先知，金沖及.毛澤東傳（1949－1976）：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005：788.

[10]中共中央文獻(xiàn)研究室.建國以來重要文獻(xiàn)選編：第11冊[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1995.

[11]建國以來毛澤東文稿：第7冊[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992：121.

[12]毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：365.

[13]國家統(tǒng)計(jì)局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)司.中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)典（1950－2000）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2002：105.

[14]張聞天選集[M].北京：人民出版社，1985：490.

[15]李先念論財(cái)政金融貿(mào)易：上卷[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992：502－503.