王 飛

1970年代，由于“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠呤沟脷W美福利國家的財(cái)政支出不堪重負(fù)，歐美國家掀起了探索提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量的行政改革，在此改革過程中探索出了“政府購買服務(wù)”這種新的公共服務(wù)提供模式與政府治理路徑。政府購買服務(wù)作為西方發(fā)達(dá)國家行政改革的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新措施，很快便受到中國地方政府青睞并被采用。1990年代，我國部分地區(qū)開始嘗試，至2010年，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為我國上海、北京和深圳等地方進(jìn)行公共服務(wù)改革的一條主要思路。

一、政府購買服務(wù)研究概況

當(dāng)前，在我國學(xué)術(shù)界，政府購買服務(wù)研究仍處在初級(jí)階段，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府購買服務(wù)的研究主要集中于概念、意義、機(jī)制與理論方法等方面及少量的實(shí)證研究。

學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購買服務(wù)的概念尚無統(tǒng)一定論，較具代表性的觀點(diǎn)主要有四類：

第一類，側(cè)重評(píng)估后付費(fèi)這一政府購買服務(wù)流程角度的觀點(diǎn)，即政府對(duì)所購買的公共服務(wù)在對(duì)其評(píng)估之后再付費(fèi)的流程。政府購買公共服務(wù)是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府提供公共服務(wù)的新方式。[1]第二類，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化角度的觀點(diǎn)。典型的觀點(diǎn)是：政府購買公共服務(wù)，是指政府部門為了履行為社會(huì)公眾服務(wù)的職能，通過政府財(cái)政向相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接購買并實(shí)現(xiàn)財(cái)政效力最大化的行為。[2]第三類，偏重于政府提供公共服務(wù)職責(zé)角度的觀點(diǎn)。政府購買服務(wù)是指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中，以服務(wù)體系預(yù)算為度，向社會(huì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款購買或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)。[3]第四類，基于政府在政府購買服務(wù)中所扮演角色角度的觀點(diǎn)。所謂政府購買公共服務(wù)就是把原來由政府直接提供的部分社會(huì)服務(wù)，通過合同出租、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)、非政府組織或其他社會(huì)法人團(tuán)體，由這些團(tuán)體按照合同要求和“成本—效益”最優(yōu)方式為公民提供公共服務(wù)，政府主要承擔(dān)財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)的責(zé)任。[4]此定義比較全面，其一，明確了公共服務(wù)的直接提供者由政府向私營公司和社會(huì)組織轉(zhuǎn)變；其二，指出了政府與服務(wù)直接提供者間的委托—代理關(guān)系；其三，強(qiáng)調(diào)了代理者須按合同要求及“成本—效益”最優(yōu)方案提供公共服務(wù)給公眾；其四，突出了政府扮演財(cái)政資金提供者、績(jī)效考評(píng)者和業(yè)務(wù)監(jiān)督者的角色。如此，政府便從原來的既是公共服務(wù)提供者又是生產(chǎn)者中解脫出來，把工作重點(diǎn)放在監(jiān)督和考核上?；谝陨纤狞c(diǎn)原因，筆者較贊同此類觀點(diǎn)。

二、政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的意義

（一）有利于轉(zhuǎn)變政府職能建設(shè)服務(wù)型政府

農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并不意味由政府直接生產(chǎn)，政府可采取市場(chǎng)化工具向社會(huì)組織購買，在此過程中扮演安排者的角色。“傳統(tǒng)政府治理中的一個(gè)誤區(qū)是忽視服務(wù)提供和生產(chǎn)間的區(qū)別，即錯(cuò)誤地認(rèn)為如果政府放棄了服務(wù)生產(chǎn)者的功能，他自然就放棄了服務(wù)提供者的角色；而新公共管理理論認(rèn)為，對(duì)那些屬于政府‘天職’的公共服務(wù)，政府應(yīng)該是一個(gè)安排者，決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或水平，怎樣付費(fèi)等問題。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會(huì)機(jī)構(gòu)來完成?！盵5]政府購買服務(wù)符合我國政府轉(zhuǎn)型與職能轉(zhuǎn)變的要求，可促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

（二）有利于促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展

政府購買服務(wù)將原來應(yīng)自己直接提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)為向營利組織和社會(huì)組織購買，尤其是在政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程中，直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變成各種符合條件的社會(huì)組織，政府購買服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大，可以促進(jìn)社會(huì)組織提高“生產(chǎn)”公共服務(wù)的能力。政府購買社會(huì)組織服務(wù)，既為社會(huì)組織提供了資金來源，也為社會(huì)組織擴(kuò)展了發(fā)展空間，有利于“政府—企業(yè)—社會(huì)”三元結(jié)構(gòu)的形成。[6]

（三）有利于提高就業(yè)培訓(xùn)效率與質(zhì)量

在傳統(tǒng)的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給機(jī)制中，政府既負(fù)責(zé)為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，又負(fù)責(zé)具體組織農(nóng)民工就行就業(yè)培訓(xùn)。在此機(jī)制下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的效率與質(zhì)量均比較低。借助政府購買服務(wù)的方式，可以將專業(yè)的機(jī)構(gòu)、人員和工作方法引進(jìn)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域，并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，打破政府對(duì)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的壟斷，按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”原則，便于形成參與主體多元化、提供的服務(wù)多樣化與職能互補(bǔ)的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制，有利于提高農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的效率和質(zhì)量，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)財(cái)政效力最大化。政府購買服務(wù)體現(xiàn)了新形勢(shì)下我國政府轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)換的要求，降低了服務(wù)成本、提高了服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。[7]

（四）有利于滿足農(nóng)民工多樣化的就業(yè)培訓(xùn)需求

面對(duì)農(nóng)民工日益多樣化的就業(yè)培訓(xùn)需求，相對(duì)于政府而言，非營利組織能很好地彌補(bǔ)政府在很多服務(wù)領(lǐng)域供給能力的不足問題。對(duì)于政府面臨的日益復(fù)雜多元的公共服務(wù)需求而言，推動(dòng)政府向非營利組織購買公共服務(wù)，是有效改善公共服務(wù)供給的重要手段。[8]

三、我國政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的主要模式

自2004年農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”開始，一些地方政府便采取了政府購買服務(wù)方式為提供農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，當(dāng)前全國各地政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)主要采用了傳統(tǒng)政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式和就業(yè)培訓(xùn)券模式兩種方式。

（一）傳統(tǒng)政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式

傳統(tǒng)政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式（以下簡(jiǎn)稱傳統(tǒng)模式）是政府部門—培訓(xùn)機(jī)構(gòu)—農(nóng)民工模式，其具體操作方式是：第一步，政府部門制定政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)方案；第二步，政府依據(jù)方案選定滿足條件的農(nóng)民工和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并確定每個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)名額；第三步，選定的培訓(xùn)機(jī)根構(gòu)據(jù)自身培訓(xùn)計(jì)劃和專業(yè)在確定的名額范圍內(nèi)招收農(nóng)民工，并對(duì)農(nóng)民工開展培訓(xùn)；第四步，在培訓(xùn)結(jié)束之后，政府依據(jù)既定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)培訓(xùn)培訓(xùn)后的農(nóng)民工進(jìn)行評(píng)估；第五步，政府部門依據(jù)各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的名額和評(píng)估結(jié)果向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)放培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。傳統(tǒng)模式實(shí)質(zhì)就是政府給予培訓(xùn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)。在這種傳統(tǒng)模式中，政府部門是委托者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是代理者，由于二者之間的信息不對(duì)稱，容易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”與“逆向選擇”，進(jìn)而影響培訓(xùn)效果。此外，政府部門對(duì)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)難以監(jiān)管，很難達(dá)到預(yù)期的培訓(xùn)效果，傳統(tǒng)模式存在針對(duì)性較差的固有缺陷——農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)。從全國情況看，大部分地方主要采取的是傳統(tǒng)模式。

（二）就業(yè)培訓(xùn)券模式

2003年，浙江省首開我國就業(yè)培訓(xùn)券模式先河，最先使用就業(yè)培訓(xùn)券實(shí)施農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工程。2008年，全球金融危機(jī)之后，我國大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)，為解決突出的農(nóng)民工就業(yè)問題，一些地方政府陸續(xù)采取就業(yè)培訓(xùn)券模式為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。就業(yè)培訓(xùn)券模式采取的是政府部門—農(nóng)民工—培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的模式，其操作方式是：第一步，地方政府依據(jù)轄區(qū)的情況，通過調(diào)研確定需要培訓(xùn)的農(nóng)民工的情況，制定培訓(xùn)方案，制作一定面額的就業(yè)培訓(xùn)券，確定就業(yè)培訓(xùn)券的領(lǐng)取條件；第二步，依據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)選定滿足條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，把選定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名單及相關(guān)信息向社會(huì)公布；第三步，政府發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券，符合條件的農(nóng)民工持所需證件到政府部門領(lǐng)取就業(yè)培訓(xùn)券；第四步，領(lǐng)取了就業(yè)培訓(xùn)券的農(nóng)民工依據(jù)個(gè)人情況與就業(yè)市場(chǎng)的需求情況選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和專業(yè)；第五步，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)名的農(nóng)民工開展就業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)結(jié)束之后收取農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)券以抵作培訓(xùn)學(xué)費(fèi)；第六步，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)持就業(yè)培訓(xùn)券到政府部門領(lǐng)取培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。

由于就業(yè)培訓(xùn)券模式進(jìn)一步引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)比傳統(tǒng)模式更加激烈，因而，它較之于傳統(tǒng)模式大幅度提升了培訓(xùn)的質(zhì)量。但是，從該模式的實(shí)施情況看，仍存在一些問題：第一，就業(yè)培訓(xùn)券模式推廣的范圍幾乎都局限于縣和地級(jí)市范圍內(nèi)，而縣和地級(jí)市范圍內(nèi)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是比較有限的，這極大地限制了農(nóng)民工的選擇。第二，即便是就業(yè)培訓(xùn)券模式能夠大幅度提高培訓(xùn)質(zhì)量，但并非就會(huì)產(chǎn)生良好的培訓(xùn)效果，因?yàn)檎徺I就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)根本目標(biāo)是讓農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而該模式仍然存在與就業(yè)脫鉤的情況，其針對(duì)性與實(shí)用性不強(qiáng)致使難以有效解決農(nóng)民工就業(yè)問題。

四、完善我國政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的對(duì)策

政府運(yùn)用這兩種政府購買服務(wù)的模式在為農(nóng)民工提供就業(yè)上培訓(xùn)取得了一定成績(jī)，農(nóng)民工的就業(yè)技能有所提高，其人力資本存量也有所增加。但是，由于我國政府購買服務(wù)實(shí)踐時(shí)間過短，尚處于起步階段，存在許多不足。從國內(nèi)外政府購買服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)看，今后我國政府購買服務(wù)仍需要進(jìn)一步完善。

（一）完善政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制

在傳統(tǒng)模式下，要發(fā)揮就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目應(yīng)有的功效，首先必須完善政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制。北京市政府購買公共服務(wù)實(shí)踐較為成功，其成功經(jīng)驗(yàn)是：完善政府購買公共服務(wù)的規(guī)章制度，對(duì)購買過程進(jìn)行科學(xué)合理的流程設(shè)計(jì)，構(gòu)建購買過程的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)信息公開、公眾評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)管理，推動(dòng)社會(huì)組織合作，提升購買者的資質(zhì)和激活社會(huì)資源；健全公共服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制，以公眾選擇作為服務(wù)購買活動(dòng)的起點(diǎn)；健全公共服務(wù)購買目錄篩選機(jī)制，將購買內(nèi)容聚焦于基本公共服務(wù)基礎(chǔ)之上；健全服務(wù)購買的招投標(biāo)機(jī)制，推動(dòng)購買過程的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性；健全多方互動(dòng)的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制，進(jìn)行過程控制和監(jiān)督；健全購買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量管理；建立項(xiàng)目承擔(dān)組織末位淘汰機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目的后期管理。[9]

開展政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目，可以借鑒國內(nèi)各地政府購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，建立健全就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的需求調(diào)查機(jī)制和就業(yè)培訓(xùn)專業(yè)篩選機(jī)制，以農(nóng)民工的需求與就業(yè)需求為導(dǎo)向；建立健全購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的招標(biāo)與投標(biāo)機(jī)制，以確保培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與培訓(xùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性；建立健全政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元主體參與機(jī)制，以增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性；建立健全就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，以提供就業(yè)培訓(xùn)的效果；建立健全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)淘汰機(jī)制，以確保較高資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與就業(yè)培訓(xùn)；建立健全監(jiān)督機(jī)制，防止就業(yè)培訓(xùn)走樣。

（二）創(chuàng)新多元主體參與政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的路徑

在政府購買服務(wù)方面的理論研究中，有不少學(xué)者提出，要建立健全政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體參與政府購買服務(wù)機(jī)制，但是鮮有學(xué)者研究出構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體參與政府購買服務(wù)的具體路徑。實(shí)效性和針對(duì)性較強(qiáng)的政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制所涉及的主體應(yīng)該不僅僅包括政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民工，還應(yīng)該包括用人單位（主要是招收農(nóng)民工較多的中小企業(yè)）和社會(huì)組織。政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，主要是向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，最終目標(biāo)是通過農(nóng)民工接受培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的就業(yè)培訓(xùn)之后能順利就業(yè)，引入用人單位這一主體可以增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)用性和針對(duì)性，切實(shí)培訓(xùn)用人單位所需的就業(yè)技能?？梢圆扇≌蛏鐣?huì)組織購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)：其一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非營利組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢(shì)，其提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性；[10]其二，可以充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行全方位的監(jiān)督；其三，可以為社會(huì)組織注入資金，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。

（三）探索政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的具體路徑

就政府購買服務(wù)路徑提供農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)而言，要順利開展，需要不斷豐富政府購買服務(wù)的具體路徑，市場(chǎng)化工具與社會(huì)化工具均是較好選擇。在市場(chǎng)化工具中，可以探索運(yùn)用民營化、合同外包、用者付費(fèi)、補(bǔ)助、特許經(jīng)營、憑單制等工具開展購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。對(duì)于社會(huì)化工具，首先，可以探索以公共政策制定作為視角嘗試農(nóng)民工參與政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中的監(jiān)督機(jī)制；其次，采取行政聽證，選定購買的就業(yè)公共服務(wù)類型與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；最后，通過社會(huì)組織這個(gè)第三部門參與機(jī)制，規(guī)避在政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)過程中，市場(chǎng)失靈與政府失敗可能帶來的政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目要取得良好的效果，在目前政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，需要完善政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)全過程所涉及的各種機(jī)制，創(chuàng)新政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體參與政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的路徑，積極探索其他的政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式和具體路徑。

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