楊春學(xué)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

一、中國(guó)增長(zhǎng)奇跡的奧秘問(wèn)題

中國(guó)的改革雖然是市場(chǎng)導(dǎo)向型的，但至今還沒(méi)有建立起像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣完備的財(cái)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)法和獨(dú)立的司法制度，更沒(méi)有像新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和華盛頓共識(shí)所倡導(dǎo)的那樣實(shí)行自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策。按照美國(guó)的主流意識(shí)，只有美國(guó)模式 (自由市場(chǎng)+政治民主)，才能最終獲得成功。

但是，中國(guó)卻以新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)無(wú)法解釋的方式創(chuàng)造出了至今為止32年的“增長(zhǎng)奇跡”，以及由此而來(lái)的生活質(zhì)量全面提高和人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)。雖然中國(guó)面臨著諸如環(huán)境污染、腐敗、財(cái)富和收入不均等程度提高 (收入基尼系數(shù)達(dá)0.45—0.47)、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平均等問(wèn)題的挑戰(zhàn)，但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在動(dòng)力仍然強(qiáng)勁，似乎沒(méi)有衰弱的明顯跡象。面對(duì)亞洲金融危機(jī)和美國(guó)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)等強(qiáng)大的外部沖擊，中國(guó)經(jīng)濟(jì)都能安然無(wú)恙，保持較高增長(zhǎng)。

這些事實(shí)促使人們想用“中國(guó)模式”這一概念來(lái)探討其中的奧秘，追問(wèn)這種模式的獨(dú)特因素。如果說(shuō)“中國(guó)模式”代表著一種獨(dú)特的發(fā)展道路，那么，它的獨(dú)特性的核心要素是什么呢?筆者的觀點(diǎn)是:中國(guó)模式的核心特征是政府與企業(yè)之間的獨(dú)特關(guān)系，而不是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。中國(guó)特色的一個(gè)重要因素是，政府直接承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。這種職能超越了提供公共物品、產(chǎn)業(yè)規(guī)制和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等通常認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)職能。

這種中國(guó)特色的政府職能有其深厚的歷史文化基礎(chǔ)。英國(guó)和美國(guó)等西方社會(huì)把政府視為“必不可少的惡”。與這種觀點(diǎn)不同，在中國(guó)文化傳統(tǒng)中，政府一直被視為“必不可少的善”，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的自然管理者，是人民的監(jiān)護(hù)者，是“父母官”，認(rèn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府天然的職責(zé)。按照這種觀念，政府存在的合法性在于:通過(guò)選賢任能的政治安排，實(shí)踐民本主義，從而實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國(guó)。

中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)質(zhì)上就是想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)與傳統(tǒng)文化中的人本思想之間的新組合。在中國(guó)人的眼中，真正的經(jīng)濟(jì)學(xué)是“經(jīng)世濟(jì)民”之學(xué)。能否推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅成為各級(jí)政府評(píng)判自身業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，也成為老百姓評(píng)價(jià)政府工作成效的關(guān)鍵性指標(biāo)。如果政府不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生，那么，它自然就喪失了合法性。在這種社會(huì)背景下，政府必然會(huì)把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和地方利益作為追求的重要目標(biāo)。為此，它們不僅會(huì)從制度和政策上努力創(chuàng)造有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀和外部環(huán)境，而且，還往往會(huì)更具體、更直接地介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。

已有一批文獻(xiàn)確認(rèn)地方政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力量。這類文獻(xiàn)主要關(guān)注的是，行政管理的“分權(quán)化”、財(cái)政分權(quán)［1］和地方官員晉升激勵(lì)“市場(chǎng)化”［2］，如何成為激勵(lì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵性制度基礎(chǔ)，但并沒(méi)有細(xì)致描述地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是如何迫使政府與企業(yè)采取一種合作行為。在筆者看來(lái)，正是這種合作行為推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文力圖對(duì)政府與企業(yè)之間的合作關(guān)系給予較細(xì)致的分析和說(shuō)明。

二、政府主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制

相對(duì)于以自由市場(chǎng)為基礎(chǔ)的歐美模式，中國(guó)模式以政府主導(dǎo)市場(chǎng)的發(fā)展為核心。中國(guó)模式雖然與同為“政府主導(dǎo)型”的東亞模式近似，但卻有自身的獨(dú)特性。這種獨(dú)特性的根源在于中央政府與地方政府之間的關(guān)系。中國(guó)疆土遼闊，人口規(guī)模龐大 (占世界人口的20%)，而且各個(gè)地區(qū)之間的差異極大。如何處理好中央與地方之間的關(guān)系，如何以最佳的方式將政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，一直是中國(guó)必須面對(duì)的“政府治理”問(wèn)題，這同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

中國(guó)政府治理模式可以描述為“資源國(guó)有，中央集權(quán)，地方分級(jí)代理，官員任命制”，使國(guó)家具有“天下為公”的性質(zhì)。

為了有效地治理國(guó)家，中國(guó)把政府劃分為中央和地方兩級(jí)，地方政府又分為四個(gè)層級(jí):省級(jí)34個(gè) (包括兩個(gè)特別行政區(qū))，地級(jí)333個(gè)，縣級(jí)2 861個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)44 067個(gè)。地方政府并沒(méi)有法律規(guī)定的固有權(quán)力，其行使的權(quán)力均來(lái)源于中央授權(quán)。

為了有效激勵(lì)地方政府，在改革開(kāi)放過(guò)程中，中國(guó)在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了各級(jí)政府之間的分權(quán)改革。一是行政分權(quán)。通過(guò)把工商管理、稅收、發(fā)展與改革等經(jīng)濟(jì)職能部門劃歸地方政府管理，不受上級(jí)職能部門的直接控制，使地方政府獲得大量的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。同時(shí)，每一個(gè)這類職能部門又與上級(jí)相應(yīng)部門存在密切的縱向合作關(guān)系。二是政治分權(quán)。改革之前，中央直接任命省級(jí)和地市兩級(jí)官員。改革之后，中央只負(fù)責(zé)任命省級(jí)官員，賦予省級(jí)政府任命轄區(qū)內(nèi)地市級(jí)官員的人事權(quán);而在地方政府范圍內(nèi)，每一級(jí)官員的考核、任免、調(diào)動(dòng)都由上一級(jí)黨委和組織部門決定。

這種分權(quán)化改革的結(jié)果，產(chǎn)生出一種獨(dú)特的中央與地方之間的關(guān)系，地方政府成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接發(fā)動(dòng)者。激勵(lì)地方政府官員的基本因素有兩項(xiàng):

一是財(cái)政分權(quán)。行政分權(quán)改革使地方政府的職責(zé)范圍擴(kuò)大，例如，本地的教育、衛(wèi)生和福利等等。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)家實(shí)行財(cái)政分權(quán)改革。改革初期，實(shí)現(xiàn)的是“財(cái)政承包制”;1994年開(kāi)始，實(shí)行“分稅制”。①始于1994年的“分稅制”明確劃分中央獨(dú)享的稅種 (如消費(fèi)稅)、地方獨(dú)享的稅種 (如營(yíng)業(yè)稅、所得稅)和中央和地方共享的稅種 (如增值稅)。2002年以后，所得稅調(diào)整為共享稅種，與土地有關(guān)的稅費(fèi)基本上是地方獨(dú)享。這種改革，促使政府必須努力拓展稅收來(lái)源的基礎(chǔ)，以履行其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能。以2000年為例，地方政府在教科文衛(wèi)方面的支出中負(fù)擔(dān)的比重為89.6%，在社會(huì)福利與救濟(jì)支出的比重為99%，城市建設(shè)與維護(hù)支出的100%。當(dāng)然，在某些貧困地區(qū)，這類支出的財(cái)政收入，有相當(dāng)大一部分來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

二是官員的績(jī)效評(píng)估和晉升機(jī)制。在中國(guó)政治體系中，上級(jí)政府傾向于以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效來(lái)選拔和晉升地方官員。其中，GDP增長(zhǎng)率是關(guān)鍵性的指標(biāo)。當(dāng)然，個(gè)體官員所擁有的政治網(wǎng)絡(luò)對(duì)其被提拔起著至關(guān)重要的作用。雖然并不存在這樣一種正式的制度安排，但經(jīng)驗(yàn)表明，官員晉升的概率會(huì)隨著其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效上升而提高，而其離任的可能性也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效的下降而提高［3］。

這自然地形成地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系:32個(gè)省級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，意在爭(zhēng)取在中央和國(guó)家層面展示出一種好的業(yè)績(jī)，中央政府協(xié)調(diào)著省政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各省級(jí)政府則協(xié)調(diào)著轄區(qū)內(nèi)下兩級(jí)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，它們的競(jìng)爭(zhēng)也是意在謀得上級(jí)政府對(duì)其成績(jī)的認(rèn)可。這種地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)于三千多家“政治企業(yè)”(僅僅包括縣級(jí)以上的政府)進(jìn)行著橫向和縱向相互交織的復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)。

這種政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是通過(guò)與企業(yè)合作的方式實(shí)現(xiàn)的。地方政府以什么樣的基礎(chǔ)來(lái)與企業(yè)合作，從而實(shí)現(xiàn)與其他政府的競(jìng)爭(zhēng)呢?這類基礎(chǔ)由三個(gè)方面構(gòu)成:

首先，雖然基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策是中央制定的，但地方政府一方面會(huì)與中央政府在政策上討價(jià)還價(jià)，另一方面，可以根據(jù)自己的具體條件對(duì)它們進(jìn)行調(diào)整，使其更符合自己的發(fā)展方案。也就是說(shuō)，地方政府對(duì)各種政策擁有很大的“自由解釋權(quán)”。

其次，地方政府直接控制著能源、金融和所有自然資源 (包括土地)等重要的生產(chǎn)資源。特別是各類自然資源名義上屬于國(guó)家，但實(shí)際上卻是控制在地方政府手中的。可以說(shuō)，這是典型的“所有權(quán)在中央，開(kāi)發(fā)權(quán)在地方”的現(xiàn)象。這是政府與企業(yè)合作的最根本物質(zhì)基礎(chǔ)。這種合作對(duì)雙方都有很強(qiáng)的激勵(lì):政府可以借此實(shí)現(xiàn)“發(fā)展主義”，企業(yè)可以通過(guò)與政府的合作而獲得重要資源和謀利的機(jī)會(huì)。

最后，政府控制著大量的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和行政資源。中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革是以經(jīng)驗(yàn)主義的方式漸進(jìn)進(jìn)行的。“摸著石頭過(guò)河”是最形象的比喻。在這一過(guò)程中，有關(guān)市場(chǎng)化的法律制度和政策的適應(yīng)性調(diào)整始終滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程。雖然政府不斷地取消項(xiàng)目審批等方面的許多政策法規(guī)，但仍然掌握著大量的行政資源，包括自然資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、項(xiàng)目的選擇權(quán)、投資審批權(quán)、稅費(fèi)征收權(quán)和市場(chǎng)管制等等。這類行政資源既是政府手中的籌碼，也是企業(yè)情愿主動(dòng)與政府合作的根本因素之一。

企業(yè)天生具有尋求擴(kuò)大高層市場(chǎng)空間和謀利的傾向。政府需要企業(yè)有良好的表現(xiàn)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、財(cái)政收入和就業(yè)的增長(zhǎng)，從而增大與其他地方政府競(jìng)爭(zhēng)的籌碼。企業(yè)則需要政府的支持與合作，從而贏得更加廣闊的發(fā)展空間。于是，一方面，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，促使各級(jí)政府對(duì)企業(yè)界的各種要求做出快速反應(yīng)，成為市場(chǎng)改革的推動(dòng)者，孕育出自下而上的許多制度創(chuàng)新;另一方面，正是這種政府和企業(yè)的合作，成為推動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最強(qiáng)大動(dòng)力。這種動(dòng)力非常強(qiáng)大，以至于地方政府規(guī)劃的GDP增長(zhǎng)率一般都要高于中央政府設(shè)定的增長(zhǎng)率!

三、政府與企業(yè)之間的合作:增長(zhǎng)機(jī)制

隨著改革的深化，地方政府與企業(yè)之間的主要合作方式也在變化。以1993—1994年用分稅制替換財(cái)政承包制的改革為界，可分為兩個(gè)時(shí)期。之前，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略核心是:如何創(chuàng)辦和發(fā)展本地企業(yè)?不同地區(qū)都會(huì)根據(jù)自身的條件而選擇不同的方式?？傮w上來(lái)說(shuō)，1992年之前，官方意識(shí)形態(tài)對(duì)私人經(jīng)濟(jì)仍然持有較大的偏見(jiàn)。但是，有些地方的政府采取了巧妙的對(duì)策。于是，出現(xiàn)了發(fā)展模式的各種制度創(chuàng)新。最典型的是浙江省的“溫州模式”。在這一地區(qū)，早在20世紀(jì)80年代，農(nóng)村就出現(xiàn)了以家庭為基礎(chǔ)的大量個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。地方政府對(duì)它的發(fā)展采取視而不見(jiàn)的政策和制度環(huán)境，“默認(rèn)”成為合作的形式。與“溫州模式”不同，廣東省的“珠江三角洲模式”則是地方政府利用最早對(duì)外開(kāi)放政策，讓農(nóng)民以加工貿(mào)易為基礎(chǔ)，租用國(guó)有企業(yè)或城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的公章，自發(fā)地發(fā)展所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”(即“紅帽子”現(xiàn)象)。江蘇省的“蘇南模式”卻是政府直接主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦，并對(duì)這些企業(yè)采取特殊的扶持和保護(hù)政策，這是名副其實(shí)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”。還有一部分地區(qū)仍然重點(diǎn)發(fā)展國(guó)有企業(yè)。這一時(shí)期，地方政府普遍采取地方保護(hù)主義政策［2］，主要?jiǎng)訖C(jī)是獲取財(cái)政收入。

實(shí)行分稅制之后，由于以增值稅為主體的共享稅種成為地方政府的財(cái)政收入主體，地方保護(hù)主義大大弱化，政府不得不漸漸走向與各類企業(yè)建立嶄新合作關(guān)系，從熱衷于創(chuàng)辦企業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)提供良好的投資環(huán)境。這也是為了與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)相適應(yīng)，加之，國(guó)有企業(yè)虧損日益嚴(yán)重，政府開(kāi)始對(duì)各種公有制企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的改革。①自1990年以后，國(guó)有企業(yè)的虧損金額不斷上升，到1998年，2/3的國(guó)有企業(yè)虧損。

經(jīng)過(guò)始于20世紀(jì)90年代中期對(duì)公有制企業(yè)的大規(guī)模改制，大量的集體所有制企業(yè)和中小國(guó)有企業(yè)私有化，國(guó)企總數(shù)不斷減少。國(guó)有非金融企業(yè)的總數(shù)1995—2008年間從22.1萬(wàn)個(gè)減少至11.37萬(wàn)個(gè)。第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查 (2005年)結(jié)果顯示，2004年，按照登記注冊(cè)類型分組，國(guó)有企業(yè)數(shù)量占單位數(shù)的5.5%，集體企業(yè)占10.5%，私營(yíng)企業(yè)占61.0%，其他有限責(zé)任公司占10.6%，股份有限公司占1.9%，港澳臺(tái)商投資企業(yè)占2.3%，外商投資企業(yè)占2.4%。以2000年作為一個(gè)大概的時(shí)間點(diǎn)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)全面超過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，并且成為日益強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量。

這種改革為新型的政府與企業(yè)合作關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。一方面，政府拋棄了意識(shí)形態(tài)的偏見(jiàn)，①具體地說(shuō)，“三個(gè)代表”的思想是克服所有制結(jié)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想。以實(shí)踐理性代替意識(shí)形態(tài)的偏見(jiàn);另一方面，地方政府組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從熱衷于創(chuàng)辦企業(yè)，轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)提供良好的投資環(huán)境和招商引資，進(jìn)入與各種類型的企業(yè)展開(kāi)全面合作的新時(shí)代。即使是政府直接投資，也很少采取創(chuàng)辦新的國(guó)有企業(yè)的形式，而是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，委托給各種所有制形式的企業(yè)進(jìn)行。在這一過(guò)程中，政府與企業(yè)之間合作行為的具體形式和表現(xiàn)是非常復(fù)雜的，既有通過(guò)制度安排的正式形式，也有通過(guò)人際網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的非正式形式。

每一任地方官員 (主要是一把手)一上任，所考慮的首要問(wèn)題就是尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。他們會(huì)分析本地實(shí)際情況和外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，判斷本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素是什么;基于這種判斷，提出某種發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相關(guān)的投資政策;利用手中的經(jīng)濟(jì)資源，力爭(zhēng)在其他地區(qū)采取類似行動(dòng)之前在本地區(qū)創(chuàng)造出這樣的關(guān)鍵條件，以形成本地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

以制度安排的正式形式與企業(yè)進(jìn)行合作的最典型形態(tài)是各種類型的開(kāi)發(fā)區(qū)。通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)這類案例的研究，我們可以解讀出這種合作的基本內(nèi)容。20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，地方政府大規(guī)模地建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。到2003年7月，全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)有6 866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬(wàn)平方千米。通過(guò)清理和整頓，到2006年，獲得中央核準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)雖然只剩下1 568個(gè)，規(guī)劃面積縮減至9 949平方千米。其余的開(kāi)發(fā)區(qū)多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗^的城鎮(zhèn)功能區(qū)，原有的開(kāi)發(fā)區(qū)功能沒(méi)有變化。

在這類開(kāi)發(fā)區(qū)中，政府與企業(yè)合作的最主要內(nèi)容包括:

(1)政府為企業(yè)征用土地，并投資建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施，低價(jià)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。

在中國(guó)，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于集體所有。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)所需的用地幾乎都來(lái)自農(nóng)村集體所有的土地，一般都由政府征收，然后，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，再以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給企業(yè)使用。我們可以觀察到，工業(yè)園區(qū)的土地名義價(jià)格不斷下降，從1994年8.6萬(wàn)元/畝下降到1998年5.45萬(wàn)元/畝。部份工業(yè)園區(qū)的土地價(jià)格下降一直持續(xù)到2003年［4］。即使是在土地資源最為稀缺的浙江省，征地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套成本為10萬(wàn)元/畝的工業(yè)用地，平地出讓價(jià)格只有8.6萬(wàn)元，大約1/4的開(kāi)發(fā)區(qū)，出讓價(jià)格不到成本的1/2［5］。

(2)地方政府根據(jù)某種發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定各種優(yōu)惠政策，招商引資。這類優(yōu)惠政策，除上述的低廉土地出讓價(jià)格之外，包括按投資額返還部分土地出讓金、企業(yè)所得稅減免等，甚至降低勞工、環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，對(duì)這些企業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)超過(guò)了法治的程度。

(3)精減辦事程序，節(jié)約企業(yè)的時(shí)間成本。在每一個(gè)投資項(xiàng)目上都存在各種審批環(huán)節(jié)的中國(guó)，這種成本是不可小視的。

其實(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)類型的政府與企業(yè)合作形式已經(jīng)廣泛地延伸到了非開(kāi)發(fā)區(qū)之外，成為普遍的形式。自然地，政府給企業(yè)的優(yōu)惠政策會(huì)因產(chǎn)業(yè)的不同而有別。例如，地方政府并沒(méi)有降低所有土地的使用價(jià)格，它們只是降低公共部門和工業(yè)企業(yè)的土地價(jià)格;對(duì)于服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的用地，則采取完全市場(chǎng)化的方式，但政府會(huì)與開(kāi)發(fā)商配合，強(qiáng)調(diào)征用和拆遷土地。又如，作為稅收優(yōu)惠的結(jié)果，外資企業(yè)長(zhǎng)期存在“長(zhǎng)虧不倒”、“越虧越投資”的現(xiàn)象，2005年賬面虧損的外資企業(yè)占60%以上，2004年外資“百?gòu)?qiáng)”的納稅增長(zhǎng)率為0!

這種發(fā)展思路背后的文化因素是中國(guó)人注重整體思維和辯證思維的文化傳統(tǒng)，展示出了中國(guó)模式的一個(gè)典型特征:政府確定目標(biāo)，制定計(jì)劃，并動(dòng)員各種力量來(lái)推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。較為極端的情形是地方政府把招商引資的指標(biāo)分解到地方政府的各個(gè)部門，甚至于公檢等法律機(jī)構(gòu)也有招商引資的指標(biāo)。這是中國(guó)所獨(dú)有的招商引資方式。

這種注重整體的思維雖然使發(fā)展思路具有大局觀和長(zhǎng)期的眼光，但缺乏對(duì)具體政策的精心設(shè)計(jì)。結(jié)果，在具體的行動(dòng)中，各種非正式制度就起著不可或缺的作用。中國(guó)是一個(gè)以權(quán)力為基礎(chǔ)，靠人際關(guān)系維持的社會(huì)。在這種社會(huì)中，所有的活動(dòng)都充滿潛規(guī)則，政府與企業(yè)之間的關(guān)系中也不例外。這種潛規(guī)則的本質(zhì)在于:即便是正式的制度，如果不借助于某種形式的所謂“聯(lián)絡(luò)情感、禮尚往來(lái)”的人際關(guān)系作為潤(rùn)滑劑，也不可能得到很好的執(zhí)行和實(shí)施。正是這類潛規(guī)則的存在，使得大大小小的企業(yè)家們被迫主動(dòng)地與政府各個(gè)部門的官員建立關(guān)系網(wǎng)。

因此，要描述出政府與企業(yè)之間的非正式合作形式是比較困難的。因?yàn)?，這類合作形式非常復(fù)雜和多樣化，充滿所謂的“潛規(guī)則”，而且，具體的方式取決于相關(guān)政策的彈性。這里，我們只用思考下述一個(gè)事實(shí)，就可心領(lǐng)神會(huì)其中的奧秘:據(jù)粗略計(jì)算，2010年全部A股上市公司中聘請(qǐng)的前官員總數(shù)達(dá)到1 599人，其中有467人在上市公司的職務(wù)是獨(dú)立董事。企業(yè)不在意獨(dú)立董事會(huì)“做出獨(dú)立判斷”，而在意這些退休高官長(zhǎng)期仕途累積的豐富人脈、關(guān)系“資源”。從好的方面說(shuō)，企業(yè)又可利用他們的政治優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取項(xiàng)目和投資優(yōu)惠，節(jié)約辦事成本，提高企業(yè)效率。大量不可能聘用官員的企業(yè)，就只能把大量的時(shí)間用于與官吏們“聯(lián)絡(luò)情感”，爭(zhēng)取商業(yè)機(jī)會(huì)。

不論是什么樣的合作形式，政府的最終目標(biāo)就是要通過(guò)增加投資來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入。自然地，地方政府之間通過(guò)與企業(yè)合作的方式展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，產(chǎn)生了一系列推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，包括各種制度的重新安排、工業(yè)化和城市化的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施的改善等等。但是，從最近十多年的情形來(lái)看，最突出的因素是投資率的大幅度提高。中央政府對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體提供宏觀指導(dǎo)——保證穩(wěn)定和平衡，而地方政府則通過(guò)稅收、土地和行政資源等，吸引投資，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)。這正是中國(guó)高投資現(xiàn)象的根源。全國(guó)固定資產(chǎn)投資從1995年的23 358.6億元，增加到2008年的182 915.3億元，2009年更是高達(dá)250 229.7億元。

在1979—1992年間，投資率 (即投資占GDP的比例)年平均約為35%，此后，投資率不斷提高。除對(duì)公有制企業(yè)大規(guī)模改制的1996—2002年之外，投資率都在40%以上 (最高的2009年達(dá)到47%)，比20%左右的世界平均投資率高出近20個(gè)百分點(diǎn)。

這種高投資率是政府投資和企業(yè)投資相互推動(dòng)的產(chǎn)物。政府投資規(guī)模一直在不斷擴(kuò)大，從1996年的3 044億元增加到2008年的22 490億元，其中，中央政府的投資比重由34.3%上升41%［6］。雖然在整個(gè)社會(huì)投資總額中，政府投資的比重不高 (不到10%)，但它直接或間接引起的企業(yè)投資效應(yīng)是非常大的。

自然地，這類政府投資主要是通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)施的，但也有相當(dāng)一部分是通過(guò)民營(yíng)企業(yè)來(lái)進(jìn)行的。政府出資，企業(yè)建設(shè)，但企業(yè)之間可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)爭(zhēng)取這種投資機(jī)會(huì)。自然地，通過(guò)政企分開(kāi)的改革，政府不再擁有干涉國(guó)有企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，但是，國(guó)有企業(yè)與政府仍然有一種天然的內(nèi)在關(guān)系。最引人注目的現(xiàn)象是，國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員與政府官員角色可以互換。這充分說(shuō)明國(guó)有企業(yè)擁有其它類型企業(yè)所沒(méi)有的政治優(yōu)勢(shì):與手握各種資源的政府部門的良好關(guān)系。因此，政府與國(guó)有企業(yè)的合作關(guān)系要比與其他類型企業(yè)的合作關(guān)系要更親密得多。但這種親密關(guān)系正在疏遠(yuǎn)。疏遠(yuǎn)的主要原因在于:(1)僅僅在2002—2009年間，在國(guó)有企業(yè)中，已經(jīng)被股份化的企業(yè)從30%提高到64%。在1 500多家上市公司中，含國(guó)有股份的公司就有1 100多家。這些國(guó)有企業(yè)已經(jīng)成為相對(duì)獨(dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。(2)非國(guó)有企業(yè)的勢(shì)力也非常強(qiáng)大，它們也在千方百計(jì)地謀求與政府建立親密的關(guān)系。

四、中國(guó)模式的問(wèn)題與未來(lái)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的獨(dú)特性表現(xiàn)為:政府官員的績(jī)效評(píng)估和晉升，主要是基于通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，因而，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，促使各級(jí)政府對(duì)企業(yè)界改變投資環(huán)境等的要求做出快速的反應(yīng)，成為市場(chǎng)改革的推動(dòng)者。這種制度安排在協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間、各政府部門之間、企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面是卓有成效的，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面獲得了巨大的成功，被公認(rèn)為“中國(guó)奇跡”。

但是，這種制度安排也是要付出代價(jià)的。因?yàn)椋缘胤叫姓^(qū)為單位的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力核心是政府官員的績(jī)效評(píng)估和晉升。這種制度安排存在著一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，而且日益成為經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)的障礙。

第一，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是通過(guò)與企業(yè)合作的方式進(jìn)行的，在這種權(quán)力與資本相結(jié)合的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)之間、公共與私人之間和官與商之間的界線比較模糊，甚至可以由政府精英任意確定或解釋。再加上“人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”和“潛規(guī)則”在其中的作用，這就給機(jī)會(huì)主義行為和腐敗的滋長(zhǎng)提供了肥沃的土壤和巨大的空間。幾乎所有的貪官污吏都與企業(yè)家有著曖昧的關(guān)系，并因?yàn)槠髽I(yè)謀取不正當(dāng)利益而出事。在這種意義上，現(xiàn)行中國(guó)模式帶有腐敗的基因［7］。

第二，在現(xiàn)行體制中，地方政府官員的績(jī)效和晉升的評(píng)判者是上一級(jí)政府官員，而不是其轄區(qū)內(nèi)的民眾。轄區(qū)內(nèi)的民眾對(duì)官員不僅沒(méi)有任免權(quán)，甚至于不能公開(kāi)評(píng)判。因此，地方官員主要競(jìng)相取悅的對(duì)象是手握實(shí)際監(jiān)督權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)和任免權(quán)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。加之，按照現(xiàn)行制度，官員的每一屆任期不長(zhǎng)，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算，很少致力于長(zhǎng)期方見(jiàn)成效的建設(shè)。多數(shù)人只熱衷于追求短期的GDP增長(zhǎng)率和形象工程，患上了投資饑渴癥，并增大了后任者的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此而產(chǎn)生的GDP增長(zhǎng)率雖然較高，但增長(zhǎng)的質(zhì)量卻是低劣的。更為嚴(yán)重的后果是，政府雖然控制著大量的經(jīng)濟(jì)資源，卻把它們主要用于投資，削弱了政府提供公共物品的能力，出現(xiàn)了政府資源的錯(cuò)配。

第三，由于人民沒(méi)有充分的發(fā)言權(quán)和對(duì)地方政府的監(jiān)督權(quán)，地方官員被上級(jí)認(rèn)可的政績(jī)與百姓感受到的福祉之間是存在差異的，在有的方面，甚至是背道而馳的。例如，地方政府在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中，強(qiáng)化了資本的談判地位，不利于收入分配向勞動(dòng)者傾向。更有甚者，為了GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，引入高污染企業(yè)、任意剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益和強(qiáng)制拆遷居民房產(chǎn)等。這些都是近年社會(huì)矛盾的主要觸發(fā)因素［8］。因此，在GDP高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，百姓的經(jīng)濟(jì)安全感和滿足感卻沒(méi)有相應(yīng)的提高，成為必然的現(xiàn)象。

值得慶幸的是，雖然地方政府具有強(qiáng)烈的親資本傾向，但中央政府在很大程度上仍然具有中性政府的特性。這與中央政府一直支持和強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)有密切關(guān)系。相對(duì)中性的中央政府一直在努力校正地方政府與企業(yè)之間關(guān)系的某些不正常的發(fā)展。

如何解決上述問(wèn)題，學(xué)者們已經(jīng)從多方面進(jìn)行了探討，包括改革政府職能和深化市場(chǎng)化改革等等。但是，筆者認(rèn)為，要從根本上解決中國(guó)模式存在的問(wèn)題，最重要的是進(jìn)行真正的頂層設(shè)計(jì)。那就是政治體制的改革。因?yàn)椋诂F(xiàn)實(shí)中，已經(jīng)出現(xiàn)各種類型的利益集團(tuán)，它們正在以不同的方式維持既得利益。只有在政治體制改革的基礎(chǔ)上，我們才能夠改革政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的模式和由此而帶來(lái)的各種弊端，打破利益集團(tuán)對(duì)改革的遏制，走向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的鍵全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

［1］錢穎一，Weingast，B.R.中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制［A］.張軍，周黎安.為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［C］.上海:上海人民出版社，2008.

［2］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2004，(6).

［3］Li，H.B.，Zhou，L.A.Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China［J］.Journal of Public Economics，2005，89(9－10):1743－1762.

［4］付敏杰.城市化與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［R］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，2011.87.

［5］陶然，陸曦，蘇福兵，汪輝.地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2009，(7).

［6］劉立峰.地方政府融資研究［J］.市長(zhǎng)參考 ，2010，(4).

［7］楊春學(xué).中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式與腐敗問(wèn)題［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011，(2).

［8］丁學(xué)良.辯論“中國(guó)模式”［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［9］張軍，高遠(yuǎn)，傅勇，張弘.中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，(3).

［10］傅勇，張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)［J］.管理世界，2007，(3).