靳繼東

(東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

預算是國家的血液和基礎(chǔ)。作為通過強制方式從事經(jīng)營公共財政的國家活動，它既涉及市場經(jīng)濟條件下政府活動的范圍、方向和效能，影響諸如儲蓄、消費、就業(yè)和物價的總體水平，從而成為實現(xiàn)資源配置和社會福利最優(yōu)化的重要政策手段。作為通過權(quán)力控制方式實現(xiàn)責任政府的制度安排，它又直接構(gòu)成國家建設(shè)和政治發(fā)展的重要組成部分，體現(xiàn)和制約著民主政治的水平和程度，從而成為促進政治認同、國家整合與社會和諧的重要途徑。在當前積極落實科學發(fā)展觀、加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和建構(gòu)社會主義和諧社會等宏觀政策背景下，我國預算制度還面臨著功能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)調(diào)整等現(xiàn)實訴求，加速推進體制改革和機制創(chuàng)新仍是當前預算改革的緊迫問題。那么，當前我國預算改革面臨的主要障礙是什么?這些障礙的體制機制根源在哪里?應該怎樣推進預算體制改革和機制創(chuàng)新?這些問題的實質(zhì)，是尋求指導預算改革實踐的理論邏輯和實踐路徑。本文擬從預算現(xiàn)象的雙重屬性著手，通過厘清預算理論的兩個研究向度，闡釋其各自蘊含的預算改革的理論邏輯和實踐指向，進而澄清我國當前預算改革所遭遇的現(xiàn)實障礙及其理論根源，并據(jù)以探討推進當前預算改革的政策思路和實踐路徑等問題。

一、預算理論的兩個向度

預算作為一種公共資源汲取和分配的社會公共現(xiàn)象，廣泛地涉及資金管理、資源配置、政府間關(guān)系、國家認同等多個層面，更與政治上的觀念、行動、結(jié)構(gòu)甚至意識形態(tài)復雜地彼此交織在一起，從而增加了人們認識和研究預算現(xiàn)象的復雜性和多面性。然而，無論出于何種研究視角和分析框架，對預算問題的理論考察都難以脫離人的需求及滿足需求的制度手段等基礎(chǔ)條件。

亞里士多德認為，人在本質(zhì)上是一種天生的政治動物。斯密則強調(diào)，人天生具有某種經(jīng)濟交往的傾向。盡管二者深刻地認識到人類行為兩個極為重要的側(cè)面，并據(jù)此開創(chuàng)了對人類行為進行觀察、解釋和反思的政治學和經(jīng)濟學知識傳統(tǒng)，但我們?nèi)员仨毘姓J這樣一個事實:亞里士多德與斯密分別描述的、具有不同行為偏好與差異的主體實際上乃是同一個“人”，他們所開創(chuàng)的知識傳統(tǒng)所關(guān)注的仍然是由眾多這樣的“人”所組成的社會生活。“人”的需求是不斷遞增的，社會能夠滿足人們需求的資源卻總是相對稀缺的。所欲甚多而資源有限，所以人們不得不依靠社會合作以獲取更大的規(guī)模收益。在這樣的人的需求及社會資源條件下，選擇社會生活是必然的:如果資源匱乏而人性野蠻，社會生活根本不可能出現(xiàn);如果資源富饒而人性完美，人們沒有選擇社會的必要。為了最大限度地滿足自身的需求，人們將不得不在資源相對稀缺的條件下做出社會合作的選擇。在社會合作方式的選擇上，人們主要基于兩個層面的考慮:如何獲得社會合作的規(guī)模收益?怎樣分配社會合作產(chǎn)生的規(guī)模收益?

國家及政治權(quán)威的出現(xiàn)，并沒有改變?nèi)说男枨笠约叭怂媾R的社會資源狀況，它只是通過制度設(shè)計的方式提供了某種秩序，通過規(guī)制人的行為使人與人之間的利益合作和分配能夠在秩序的框架內(nèi)進行，從而改變了人的行為后果。作為交換，人們必須供養(yǎng)國家及其附屬的官員和組織。進言之，國家及其運行并沒有改變?nèi)说谋拘约百Y源的稀缺性，它不僅本身就是資源稀缺的產(chǎn)物，而且其存在和發(fā)展也必然受到資源稀缺的制約。那么，如何運用有限的資源來滿足廣泛的社會需求，這不僅是市場機制的重要任務，更是國家必須面對并竭力解決的問題。在有限資源條件下，國家用以滿足社會需求的基本方式，就是預算。那么，作為將有限的財政資源滿足社會成員公共需求的制度安排，預算就必須解決兩個基本的問題:如何才能獲得盡可能多的財政資源，從而更有效地滿足社會成員的公共需求?如何才能實現(xiàn)財政資源分配的公平性，從而在汲取社會資源的同時不致引發(fā)社會成員的大規(guī)模抵抗?圍繞第一個問題，人們更多地關(guān)注如何通過市場的自由交換，實現(xiàn)各種可供選擇的稀缺資源的合理配置，以最大限度地收獲最終的產(chǎn)出，強調(diào)相同的資源單位在被投入資源的所用用途中產(chǎn)生相等的收益時，人們想要的東西 (效用)才會最大化。圍繞第二個問題，人們更多地關(guān)注自由交換、資源配置的權(quán)威前提和約束條件，強調(diào)如何通過權(quán)威途徑實現(xiàn)對合作收益的合意性分配，重點研究人們?yōu)槭裁磿萑虣?quán)威、權(quán)威如何發(fā)揮作用才能符合人們的期待。

隨著近代以來社會科學研究的分科化建制，對財政預算的理論研究日益出現(xiàn)經(jīng)濟學化和政治學化兩種不同的發(fā)展趨勢，并隨著兩個不同學科的研究領(lǐng)域、分析工具的根本差異而出現(xiàn)較大的理論分殊。19世紀后期邊際革命以來，以邊際效用、一般均衡和需求分析為核心的新古典經(jīng)濟學逐漸占據(jù)了經(jīng)濟學的主流地位，預算研究的經(jīng)濟學化趨向也越來越凸顯。按照這一研究向度，經(jīng)濟學家將預算視為資源配置的工具，從福利經(jīng)濟學的基本原理出發(fā)來推論預算的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和績效，強調(diào)預算研究的根本取向是弄清楚預算究竟應該在經(jīng)濟發(fā)展中扮演何種角色、發(fā)揮何種功能，以及預算對經(jīng)濟發(fā)展的績效等問題，以達到通過政府手段實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化的目標。預算研究的經(jīng)濟學化以及大量經(jīng)濟學分析工具的運用，推進了預算理論研究的科學性以及預算理論對微觀問題的研究深度和廣度，彌補了政治學僅僅關(guān)注憲政、自由、民主等宏觀問題而導致的對預算現(xiàn)象以及預算效率等關(guān)注缺失等問題，但與此同時，這一向度的研究也忽略了對預算活動得以發(fā)生的政治框架，以及預算過程、結(jié)構(gòu)乃至行為等問題的研究，從而導致“由李嘉圖、威克塞爾、埃奇沃思和庇古等經(jīng)濟學家塑就的財政學傳統(tǒng)過分注重對政府稅收行為的研究而忽略了公共消費問題，忽略了民主制度對政府行為的合理性、責任性等規(guī)范要求，已經(jīng)不能解釋現(xiàn)代社會政府經(jīng)濟行為的所有方面”［1］。

20世紀60年代，對預算的政治結(jié)構(gòu)和政治過程分析重新復興。威爾達夫斯基認為，預算是政府正在做的或打算做什么的財政反映，“如果我們把‘政府應該做什么’替換成‘在預算中應該是什么’，那么，有一點就變得很清楚:規(guī)范化預算理論將成為一種綜合且詳盡的政治性理論，并且這種理論詳細說明了在特定的時間內(nèi)政府應該做什么”［2］。換言之，預算是由國家指定的權(quán)威性資源分配規(guī)劃或藍圖。政府如何籌集稅收來為其各項活動提供資金最終取決于誰、何時、為什么及怎樣支付。公共財政制度的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和影響范圍都對國內(nèi)社會中不同的經(jīng)濟、社會利益集團如何分擔政府負擔(也就是說，他們將支付預算中批準的撥款)產(chǎn)生影響。而且，“預算的重要性在于特定的政策問題都將反映在其中，包括:政府的范圍，財富的分配，政府向利益集團開放的程度，政府對公眾的責任。其獨特性在于這些決定必須在預算過程中做出，它們必須滿足預算平衡的需要，預算對于外界環(huán)境的開放性，預算決策必須及時做出以使政府行動保持連續(xù)性”［3］。作為研究政治的另一種表達方式，預算研究如果忽略了對制約預算過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系的分析，就不可能從根本解釋預算行動何以可能的問題。按照這一研究向度，政治學家強調(diào)預算的政治性質(zhì)，強調(diào)預算是所有政治參與者圍繞各自關(guān)注的重要議題展開競爭、妥協(xié)、合作的政治領(lǐng)域，尤其是預算過程對不同偏好的政治表達和聚合的復雜性作用，以及預算條件約束下政府的功能、結(jié)構(gòu)、責任、改革等問題。20世紀70年代開始，諾思、?？怂埂W爾森、布坎南、尼斯坎南等運用新古典經(jīng)濟學的核心假設(shè)、方法和工具，對國家建設(shè)的財政基礎(chǔ)、預算對政府的憲法性約束功能以及官僚預算最大化行為等問題進行了深入的剖析，不僅開辟了新政治經(jīng)濟學研究領(lǐng)域，更加凸顯出以公共問題為導向的預算研究的多學科交叉與融合趨勢，以及國家建設(shè)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治過程等作為預算研究議題的重要性。

二、預算改革的兩條邏輯

社會公共需求決定了政府預算的方向、范圍和行動，而預算行動的政治結(jié)構(gòu)和關(guān)系則構(gòu)成了預算制度的基本框架。然而，在現(xiàn)代社會條件下公共需求的動態(tài)變化以及民主政治的持續(xù)發(fā)展，要求預算制度隨之適時調(diào)整和變遷。從這個意義上講，預算制度改革實際上應該成為一種常態(tài)化現(xiàn)象，而并非只是一種特例。與預算問題的兩個理論研究向度相聯(lián)系，對預算制度改革也存在不同的闡釋邏輯。

以科斯為代表新制度經(jīng)濟學者認為，預算改革作為一種制度變遷，也遵循著需求與供給的基本規(guī)律，即如果制度變革帶來的利益超過變革所需的成本，改革就會自然地發(fā)生。按照這一邏輯，一旦政治行動者認為創(chuàng)立和利用新的制度安排的凈預期利益大于凈預期損失，就必然會產(chǎn)生對這種新的制度安排的需求，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新的動力并最終推進制度的變革。這種視角下的預算制度變遷“基本上起源于這樣一種認識:按照現(xiàn)有安排，無法獲得潛在的利益。行為者認識到，改變現(xiàn)有安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的利益。改變制度安排、使制度安排、使收入分配朝有利于自己不利于他人的方向轉(zhuǎn)變的動力是顯而易見的”［4］。這種闡釋邏輯隱含著兩個基本的假定:一是作為公共產(chǎn)品的預算制度變革，也像市場上私人產(chǎn)品和服務一樣，會在需求與供給在競爭機制的作用下最終趨向于平衡，只要改革的收益大于成本，改革必然會發(fā)生并最終走向成功;二是和市場選擇相一致，效率同樣是預算制度選擇的根本標準和尺度，基于成本—收益分析，最后被選中并取得成功的改革方案，往往也是最有效率和最合理的。據(jù)此，諾思認為，16—17世紀由戰(zhàn)爭導致的財政危機，是英國、荷蘭、法國、西班牙等西歐主要民族國家發(fā)生制度變遷的直接肇因，而英國、荷蘭之所以能夠在國家競爭中成為優(yōu)勝者，而另外兩國卻淪為失敗者，則應歸因于不同國家選擇的制度變遷路徑方面的差異。英國、荷蘭發(fā)現(xiàn)并采用了能夠促進有效率的制度安排——通過權(quán)力的分享即以財權(quán)換政權(quán)的方式解決財政危機，而法國、西班牙則選擇了相對無效的方式——強制掠奪［5］。當然，這也是法國、西班牙最終形成專制并走向革命的原因所在。

毋庸置疑，新制度經(jīng)濟學的分析是極富洞見的，它運用成本—收益、需求—供給等基本的經(jīng)濟學分析工具，指出有效率的組織制度是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵變量，同時也深刻地揭示了財政與國家之間的根本聯(lián)系。“17世紀和18世紀早期解決稅收問題的模式為何如此受到人們的關(guān)注?其中一個重要的原因是，人們相信，每一種模式 (包括它們的變體)與國家的本質(zhì)息息相關(guān)…”［6］。但是，為什么英、荷兩國會選擇更有效的財政制度，而法國、西班牙卻選擇了最終流于失敗的制度形式?新制度經(jīng)濟學并沒有給出有說服力的解釋。菲尼等制度分析學者認為，這是由于新制度經(jīng)濟學者過于強調(diào)需求在制度變遷中關(guān)鍵作用，而忽略了制度供給重要作用的結(jié)果，“需要變動的趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件。政治經(jīng)濟分析的要素是決定性的;對于統(tǒng)治精英的政治經(jīng)濟成本和收益，是對變換的性質(zhì)和范圍作出解釋的關(guān)鍵”［4］。換言之，制度選擇的關(guān)鍵在于并不僅僅取決于效率意義上的收益以及由此而產(chǎn)生的強大需求，更關(guān)鍵的在于經(jīng)濟效率與國家安全、政治過程中利益相關(guān)方之間的沖突、博弈等更加復雜的社會政治問題。相比之下，李的解釋更加具有綜合性，他不僅強調(diào)供給分析對于制度變革的重要性，還試圖把不同體制的差異性也整合進來，從而使得制度分析的經(jīng)驗解釋性也更廣泛［7］。盡管制度分析學者強調(diào)供給分析尤其是不同政治力量消長對制度變革的重要作用，但他們最終還是認為，制度變遷總是由需求而引致的。

在預算改革的制度分析框架內(nèi)，從注重需求分析向強調(diào)供給分析的轉(zhuǎn)換，實際上指向和切近了對預算改革的另一條闡釋邏輯，即從國家結(jié)構(gòu)和政治過程的角度解釋預算改革得以發(fā)生的可能性。這是因為，制度分析學者所強調(diào)的制度變革需求與供給之間的制度性連接，恰恰是通過民主的公共選擇程序?qū)崿F(xiàn)的。因此，當把這一邏輯引入對預算改革問題的解釋時，就會自然導引到這樣一個方向:預算改革最終成功與否，要從政治程序和過程的角度予以解釋。以熊彼特為代表的財政社會學者提出，財政并非獨立于社會結(jié)構(gòu)的孤立經(jīng)濟現(xiàn)象，它與社會發(fā)展、國家建設(shè)彼此交織在一起的經(jīng)濟政治問題，“預算是國家在祛除了所有誤導性意識形態(tài)外衣之后的骨架”［8］，“若從財政經(jīng)濟烙印的這一點上看，所有發(fā)生了的一切現(xiàn)象也都具有政治結(jié)構(gòu)方面的預兆”［9］。因此，要了解預算改革的發(fā)生邏輯，必須從近代以來國家建設(shè)的分析框架中進行解釋?！耙坏﹪页蔀橐环N現(xiàn)實，成為一種社會機構(gòu)……國家就會有進一步的發(fā)展，而且很快就會變成一種其性質(zhì)無法再純粹從財政的角度加以理解的東西，而財政將成為它的服務工具”［10］。按照這一邏輯，小林丑三郎認為，近代以來公私領(lǐng)域的分立，即國家的性質(zhì)、功能和活動明確限定在公共領(lǐng)域，而商品交換、貨幣資本成為經(jīng)濟生活的基本制度規(guī)則，并日益被限定在私人領(lǐng)域;加之伴隨商品經(jīng)濟的擴展以及生產(chǎn)社會化趨勢，社會利益結(jié)構(gòu)的組織化程度大幅提高，制度化的利益表達和匯聚程序逐漸成形。這些國家建設(shè)過程中經(jīng)濟、社會和政治上的復雜因素，共同導致了英國現(xiàn)代預算制度的形成［11］。威爾達夫斯基和魯賓等預算政治學者明確指出，在預算過程中，各種利益集團、各級政府、辦事機構(gòu)、管理和制定預算機關(guān)、國會和國會所屬各個委員會等眾多行動者的目標具有多樣性，他們在特定政治結(jié)構(gòu)中，隨著自身在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位、角色及其變換而改變行動策略，最終決定著預算制度演進的根本走向。因此，對預算改革的研究必須深入剖析預算改革的經(jīng)濟和政治環(huán)境。“預算不可避免地與政治體制聯(lián)系在一起，影響預算最有效的方式是進行基本的政治變革。不改變政治過程，預算過程不可能進行重大變革。如果最后的結(jié)果與以前完全一樣，修補預算機制是沒有意義的”［12］。也就是說，脫離了政治結(jié)構(gòu)和政治過程，預算現(xiàn)象不可能得到根本解釋，預算改革也難以抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和現(xiàn)實途徑。

三、預算改革的現(xiàn)實困境

無論是從制度變遷角度對預算改革進行闡釋的需求引致邏輯，還是強調(diào)從政治結(jié)構(gòu)和過程角度解釋預算改革的發(fā)生邏輯，二者都統(tǒng)一于不同國家預算制度演進變革的實踐進程當中，因而具有強烈的現(xiàn)實指向意義。

新中國成立之后，我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，雖然也通過預算方式對社會資源進行分配，且預算在形式上也需要提交人代會審議批準才能執(zhí)行，但它實際上只是國家通過高度集中的指令性計劃配置社會資源的附屬工具，對于優(yōu)化資源配置、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、推進政治發(fā)展的作用微乎其微。1978年以來，我國通過政治主導的方式開啟了市場化經(jīng)濟體制改革進程，在資源配置方式上，也開始逐漸放棄按照高度集中的指令性計劃進行社會資源分配，并隨著1992年社會主義市場經(jīng)濟這一經(jīng)濟體制改革目標的最終確立，轉(zhuǎn)向以市場供需關(guān)系為基礎(chǔ)的配置社會資源，強調(diào)政府應在尊重市場基礎(chǔ)性地位的前提下發(fā)揮政策主導和引領(lǐng)作用，從而確定了市場條件下政府功能進行根本轉(zhuǎn)換的改革目標。與此相適應，預算作為市場經(jīng)濟條件下政府功能的財政體現(xiàn)，也面臨著從計劃經(jīng)濟體制下執(zhí)行國家計劃的附屬工具，向市場經(jīng)濟條件下貫徹國家宏觀調(diào)控政策的制度手段轉(zhuǎn)換，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的政府管理體制和預算體制改革也迫在眉睫。

改革開放30多年以來，我國預算改革呈現(xiàn)出改革重心不斷變化、逐步趨向預算功能轉(zhuǎn)換等特征，并大致可以分為三個重要的發(fā)展階段:第一個階段從1978—1992年。在這一時期，我國總體上仍處于“摸著石頭過河”等經(jīng)濟改革探索階段，預算制度先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、分成體制、分級包干等體制改革措施，但由于計劃經(jīng)濟的慣性發(fā)展、政府的經(jīng)濟邊界尚不清晰等因素制約，預算改革的主要內(nèi)容仍集中于中央政府與地方政府彼此利益分割的多重博弈等方面，預算對各種公共活動的經(jīng)濟特征還難以予以區(qū)分，難以對各種預算政策的經(jīng)濟效能以及預算對市場選擇和市場行為的作用進行準確評價，政府資金分配不公、預算外資金膨脹、行政支出居高不下、預算資金使用效益不高等問題仍持續(xù)存在。第二個階段從1992—1998年。在這一時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟等經(jīng)濟體制改革目標正式確立，政府在市場經(jīng)濟條件下的活動范圍、行為方式等進一步清晰，預算體制改革開始加速，先后推出復式預算和分稅制改革等重大改革措施，前者通過將政府收支按照經(jīng)濟性質(zhì)的差異分別編入經(jīng)常性預算和建設(shè)性預算，強調(diào)保持公共收支的適度規(guī)模和各類不同經(jīng)濟性質(zhì)公共收支的合理比例，從而在尊重市場基礎(chǔ)性地位的前提下，明確政府在資源配置中的領(lǐng)域、規(guī)模和政策方向;后者通過明確分割各級政府事權(quán)和支出責任，在中央政府和地方政府、地方上下級政府之間，進行縱向的稅收管理權(quán)限和收入分割，從而力求實現(xiàn)政府事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，以提高預算資金的使用效率。但是，由于政府主導的制度慣性以及分稅制改革重收入分割、輕事權(quán)劃分等因素，對預算改革更具關(guān)鍵意義的支出改革還未取得重要進展。第三個階段是1998年至今。在這一時期，隨著建設(shè)社會主義公共財政等財政體制改革目標的確立，我國陸續(xù)出臺了部門預算、國庫集中支付、政府采購制度等重要預算改革措施，預算改革全面加速，并取得了一系列重大成效。但從當前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、社會利益格局和責任政府建設(shè)等面臨的艱巨任務來看，預算制度對于優(yōu)化資源配置、促進社會和諧、推動政府職能轉(zhuǎn)變以及發(fā)展民主政治的支撐、促動作用還沒有完全發(fā)揮出來，預算功能的根本性轉(zhuǎn)換仍是當前預算改革的核心問題。

實現(xiàn)預算制度的功能轉(zhuǎn)換，就是要從社會主義市場經(jīng)濟體制所要求的政府活動領(lǐng)域、范圍和方式的角度，調(diào)整政府預算的合理規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)和作用方式，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、促進社會和諧和發(fā)展民主政治等重要目標。無論從社會主義市場經(jīng)濟對政府職能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實要求，還是從公共預算的本質(zhì)屬性來看，預算制度的功能轉(zhuǎn)換是1978年市場化改革以來我國經(jīng)濟體制、政府管理體制和政治體制改革的根本取向是一致的。然而，預算活動總是內(nèi)嵌于一定權(quán)力結(jié)構(gòu)之中的，預算權(quán)力結(jié)構(gòu)及其相應的變化對預算功能的發(fā)揮、預算活動的效率必然產(chǎn)生制約作用。在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，預算參與者之間的權(quán)力關(guān)系是不同的，預算信息的流動方向也是不同的，最后形成的預算過程也是不同的。預算的權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括三方面的內(nèi)容:(1)公民如何進入預算過程?(2)預算權(quán)力如何在立法與行政機關(guān)之間進行配置?(3)預算權(quán)力如何在上級政府和下級政府之間進行配置?由于預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的適當與否，對預算功能實現(xiàn)產(chǎn)生重要甚至決定性的影響，那么可想而知，預算功能轉(zhuǎn)換之所以仍然成為當前改革的核心問題，關(guān)鍵在于以往預算改革往往集中于財力分割、收支管理、預算編制等預算技術(shù)性領(lǐng)域，而相對忽略了對預算功能轉(zhuǎn)換更具現(xiàn)實作用的權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，即預算體制和機制改革相對滯后，從而在根本上制約了預算政策對于公共需求的敏感性、回應性。在這一意義上，無論是從規(guī)范經(jīng)濟學角度研究政府預算的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和績效，澄清預算究竟應該在經(jīng)濟發(fā)展中扮演何種角色、發(fā)揮何種功能，還是從預算政治學角度探討預算行動在改革過程中的損益、競爭、妥協(xié)、合作等互動關(guān)系，以及在權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治過程約束下不同預算偏好的政治表達和聚合等復雜機理，二者實際上并沒有根本性的沖突和分歧，而只是在預算改革的規(guī)范訴求與經(jīng)驗道路、總體目標與執(zhí)行過程等方面各有側(cè)重而已。因為作為通過財政資源滿足社會公共需求的制度手段，預算總是意味著從社會總資源里拿出一部分，通過權(quán)威機制重新進行資源的配置。那么，為了實現(xiàn)預算效率的最大化，國家或政府從社會資源中取得多大份額才能夠既保障某些公共需求的供給，又不致影響市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，從而損害效率?在國家或政府主導的資源重新配置過程中，怎樣做才能夠盡可能降低因國家或政府自身而造成的資源損耗，提高國家或政府本身的效率?這些問題必然構(gòu)成預算改革研究的重要內(nèi)容。與此同時，預算又是“關(guān)于政治的經(jīng)濟 (political economy)，而非經(jīng)濟的經(jīng)濟 (economic economy)”［13］，作為實現(xiàn)責任政府和民主政治的制度載體，它的萌動、醞釀、形成和發(fā)展都始終圍繞著控制權(quán)力、落實責任政治、實現(xiàn)權(quán)力制衡等重大的政治問題，并隨著公共需求的公共選擇程序和黨派政治的日益發(fā)展而不斷得到強化。而且，從預算改革的實踐過程來看，預算體制調(diào)整和機制創(chuàng)新往往和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治過程等密切聯(lián)系、彼此交織，它在本質(zhì)上還是依賴于政治決策以及推動改革的預算行動者之間力量消長和博弈過程。因此，實現(xiàn)預算制度的功能轉(zhuǎn)換，在理論層面上不僅需要關(guān)注預算規(guī)模、績效等規(guī)范性目標，更需要深入分析預算改革的政治約束條件、預算行動者在改革過程中的損益及行動策略，在現(xiàn)實層面上不僅要提升預算編制、預算管理的科學化、合理化水平，更需要從預算改革的技術(shù)性層次轉(zhuǎn)向一般性領(lǐng)域，從預算內(nèi)部管理取向轉(zhuǎn)向更加宏觀的預算權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，將體制機制改革作為當前預算改革攻堅的重要方向。

四、預算改革的宏觀路徑

對于當前預算改革而言，是否需要和應該改革已經(jīng)不再是問題的關(guān)鍵所在，選擇何種改革路徑以及如何確保改革會朝著預期的方向推進才是需要解決的問題。在總體上，判斷改革是否朝著預期方向推進的根本尺度在于改革實現(xiàn)目標預期的接近程度，而預算改革路徑選擇則必然依賴于既定的政治、經(jīng)濟和社會條件，必須根據(jù)改革的初始條件來選擇適當?shù)膶嵤┞窂?。更加重要的是，任何現(xiàn)實的改革都不是自動完成的，而是需要借助于一定的執(zhí)行主體、由眾多的利益相關(guān)者在相應的制度規(guī)則約束下共同參與過程中實現(xiàn)的。在此基礎(chǔ)上，我們將嘗試提出以下預算改革的宏觀路徑，為當前預算制度改革提供理論參考和政策建言。

第一，作為具有多重政策目標指向的改革過程，預算制度創(chuàng)新必須把握改革的長遠方向、關(guān)鍵問題和優(yōu)先領(lǐng)域。改革30多年以來，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，經(jīng)濟發(fā)展方式不可持續(xù)、體制轉(zhuǎn)軌相對滯后、利益結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲、社會矛盾日益尖銳、群體性事件不斷蔓延等深層次問題逐漸顯露，并盤根錯節(jié)、相互交織地聯(lián)系在一起，已經(jīng)超越單純的經(jīng)濟問題、社會問題而日益成為危及改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局的整體性問題。預算改革作為一種綜合性制度安排的演進過程，具有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、消解社會利益矛盾、推進政治發(fā)展等多重政策目標指向。然而，改革不是一蹴而就的，必須根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)、經(jīng)驗積累和階段水平，探索切實可行的改革的實現(xiàn)路徑。在當前我國經(jīng)濟成長仍處于上升階段、社會矛盾仍然整體可控、外部環(huán)境相對穩(wěn)定、制度紅利仍未完全消退的戰(zhàn)略機遇期，必需強化預算改革的頂層設(shè)計，即綜合考慮預算改革進程的宏觀規(guī)劃，在證成和求解預算戰(zhàn)略目標、制度改進的緊迫性、必要性等規(guī)范性問題時，更加注重預算改革的多重需求，在探索和設(shè)計預算改革的宏觀思路和實施路徑等實踐性問題時，則更加強調(diào)預算改革的供給方及其激勵機制。當前，應著重研究對既有改革計劃的實施狀況，即已有的預算改革政策落到實處時，執(zhí)行過程中發(fā)生了什么改變、實現(xiàn)了哪些預期目標、存在哪些障礙和問題、還需要如何進一步完善改革措施，從而接續(xù)既有改革舉措的依賴路徑，充分挖掘已有改革的可能潛力。進而，堅持增量改革的原則，在現(xiàn)有制度安排空間內(nèi)，加大和鼓勵預算機制創(chuàng)新，試點推行預算體制調(diào)整，以預算支出的公共化帶動預算制度的公共性，最終實現(xiàn)以完善公共需求與預算政策之間的民主程序為核心的公共預算改革目標。

第二，作為本質(zhì)上依賴于政治決策的制度創(chuàng)新，預算改革必須考慮政治上的目標約束、供求關(guān)系及動力機制。從目標約束來看，預算改革服務于兩項基本目標:政治目標和經(jīng)濟目標。所謂預算改革的政治目標，即預算改革的根本目標是為了完善和充實國家的正當性，使國家或政府在汲取預算資源的同時能夠最大限度地獲得民眾的支持和認同，容忍或至少不反抗國家汲取行為;所謂預算改革的經(jīng)濟目標，即預算改革的直接目標是為了實現(xiàn)和提升政府的有效性，使國家或政府能夠最有效率地滿足公共需求，最小限度地汲取預算資源而最大限度地滿足社會主要階層的公共需求。從供求關(guān)系來看，預算改革必須大致保持改革供給與需求的基本平衡，如果預算改革的需求遠遠大于供給，則預算改革行動滯后于社會改革需求，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展;如果預算改革供給遠遠大于需求，則預算改革超出經(jīng)濟發(fā)展水平和社會承受程度，對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展起阻礙或破壞作用。從動力機制來看，預算改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，改革的進程取決于改革利益相關(guān)者的力量對比或體制內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，如果主導性利益相關(guān)者在改革過程中的收益大于成本，他們就會在利益激勵下主動推動改革，改革就會順利推進，至少最大限度地減少了改革的阻力;如果主導性利益相關(guān)者在改革過程中收益小于成本，他們就會處于自身利益考量而阻礙改革，改革就會舉步維艱，至少增加了改革的阻力。作為一種政治過程，預算改革必須考慮這些重要的政治約束因素。

第三，緊密圍繞預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同層次，積極推進公共預算的體制機制改革。在預算支出結(jié)構(gòu)方面，逐漸實現(xiàn)對國企、民企、公民一視同仁的同等國民待遇，加大對民生、福利、環(huán)境、科技、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共領(lǐng)域的投入，對社會公共需求進行有效回應。在預算支出的內(nèi)容方面，擴大預算內(nèi)容的領(lǐng)域和內(nèi)容，把國有土地資源收支等納入國家預算，增強預算編制的可讀性、精細化，使得每一筆預算支出都盡可能的具體、詳盡。在預算過程方面，要加強制度建設(shè)力度，推進政府預算過程的公開性和透明性，除國防、外交等涉密領(lǐng)域外，所有預算支出都向社會公開，增加公民就預算案進行質(zhì)詢的公平機會，為制度改革積累更大的社會能量。與此同時，落實完全的預算責任，確立財政部門作為預算核心管理部門的權(quán)威，繼續(xù)擴大納入預算控制的部門、范圍和項目，在重點部門和重點領(lǐng)域，可以試點推行提高預算部門的縱向管理機制改革;積極引入人大外部控制機制，擴大人大預算審查的范圍，細化預算編制科目，嚴格預算審查的程序，豐富人大預算控制的手段，加強人大預算監(jiān)督的能力建設(shè);增強預算的剛性約束，有效降低預算偏離程度，強化預算偏離的責任追究機制。此外，試點推進以預算信息處理優(yōu)勢為基礎(chǔ)的“下級政府優(yōu)先”的事權(quán)分配改革，積極推進提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重、降低專項轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還比重等政策創(chuàng)新，逐步提高地方政府、下級政府的預算財力和自主性;創(chuàng)新地方人大預算控制的機制和手段，增強地方人大對同級政府的預算控制能力和水平。

第四，積極探索預算改革的切入點，推進地方政府預算改革創(chuàng)新試點。預算改革涉及經(jīng)濟體制、政府體制和政治體制等多領(lǐng)域的改革，這一方面決定了它具有回應當前中國經(jīng)濟、社會、政治多重矛盾和問題的綜合性優(yōu)勢，另一方面也意味著預算改革牽一發(fā)而動全身，雖亟待推動而又必須審慎對待。如何以最小的改革成本實現(xiàn)最大的改革預期，就需要充分考慮中國的體制國情特點、宏觀經(jīng)濟形勢、社會承受能力、當前突出矛盾等復雜因素，選擇和把握好預算改革的現(xiàn)實切入點。當前，預算制度所面臨的公共支出需求、利益群體矛盾等改革壓力都集中于地方政府，而承擔繁重公共需求的地方政府也面臨著財力嚴重不足、支出結(jié)構(gòu)不合理、預算績效較低、預算公開和監(jiān)督等多重壓力，從而在推進預算改革方面具有相對更多的積極性。此外，根據(jù)中國“倒逼型”、“漸進性”增量改革的路徑依賴特點，地方政府先行試點，取得經(jīng)驗后再全面鋪開，已經(jīng)成為現(xiàn)實可行的改革思路，因此，積極推進地方政府預算改革創(chuàng)新作為當前預算改革的重要切入點，應該是一種切實可行的政策路徑。

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