陳彥麗

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

1984年，中國政府向全世界宣布已基本解決溫飽問題，自此，我國的食品安全問題由食品的供給安全(food security)轉(zhuǎn)為食品的質(zhì)量安全(food safety)。近幾年來，我國的食品安全事故頻頻發(fā)生:營養(yǎng)成分不足的假奶粉、加了三聚氰胺的毒奶粉、加了瘦肉精的火腿、加了牛肉膏的假牛肉、硫磺熏制的毒生姜、毒豆角、染色饅頭、假雞蛋、地溝油等，讓民眾防不勝防;由此而導(dǎo)致的大頭娃娃、嬰兒腎結(jié)石、兒童鉛中毒、學(xué)生集體中毒、超級細(xì)菌等，更一次次刺激著民眾的神經(jīng)。據(jù)《小康》雜志一份調(diào)查顯示，食品安全是當(dāng)前民眾最大的不安，經(jīng)常焦慮者超過70%。食品安全問題不僅嚴(yán)重影響到公眾的身心健康，而且影響到我國的對外貿(mào)易以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然我國這幾年來加大了食品安全治理的力度，2009年6月實(shí)施新《食品安全法》，實(shí)現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌全過程的監(jiān)管”，且強(qiáng)調(diào)“重典治亂”，加大執(zhí)法力度，但效果并不明顯。民以食為天，食以安為先，可是，“安”以何實(shí)現(xiàn)呢?食品安全問題已成為我國當(dāng)前亟待解決的重要問題之一。

一、食品安全問題的特殊性:市場失靈

我國的食品安全問題是由食品市場本身的特殊性及我國食品市場環(huán)境的特殊性決定的。食品市場具有外部性及信息不對稱的特點(diǎn)，導(dǎo)致食品市場不能僅靠市場機(jī)制“看不見的手”來自發(fā)調(diào)節(jié)，即市場失靈。同時(shí)，我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期食品市場還存在許多缺陷，復(fù)雜的市場環(huán)境更助長了食品市場的市場失靈。市場失靈是食品安全問題存在的客觀原因。

(一)外部性

外部性的實(shí)質(zhì)就是在于社會成本(social cost)與私人成本(private cost)之間存在某種偏離[1]。社會成本減去私人成本就是外部成本(external cost)，當(dāng)社會成本小于私人成本時(shí)，外部成本為負(fù)，私人的經(jīng)濟(jì)行為給社會帶來了額外的收益，存在正外部性;當(dāng)社會成本大于私人成本時(shí)，外部成本為正，私人的經(jīng)濟(jì)行為給社會造成了額外的成本，存在負(fù)外部性。食品市場上存在外部性，守法生產(chǎn)經(jīng)營者為市場提供衛(wèi)生、營養(yǎng)、安全的食品，其傳遞的信息讓消費(fèi)者認(rèn)為所有的食品都是衛(wèi)生、營養(yǎng)、安全的，這就是正外部性;違法生產(chǎn)經(jīng)營者為市場提供不衛(wèi)生、不營養(yǎng)、不安全的食品，其傳遞的信息讓消費(fèi)者認(rèn)為所有的食品都是不衛(wèi)生、不營養(yǎng)、不安全的，這就是負(fù)外部性。因?yàn)橥獠啃缘拇嬖冢故称肥袌錾系氖胤ㄕ吲c違法者有一個(gè)博弈過程，最終使食品生產(chǎn)者不選擇對社會最優(yōu)，而是選擇使自己利益最大化，未實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，限制了消費(fèi)，造成市場失靈。

(二)信息不對稱

食品市場是一個(gè)典型的信息不對稱市場，這是由食品的經(jīng)驗(yàn)品和信譽(yù)品特性決定的。商品具有搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信譽(yù)品屬性，搜尋品特性是在購買之前可以觀察到的屬性，例如食品的色澤、形狀、大小、品牌、產(chǎn)地等;經(jīng)驗(yàn)品特性是在消費(fèi)后才可確定的屬性，如食品的新鮮程度、味道、口感等;信譽(yù)品是在消費(fèi)前和消費(fèi)后都無法確定的屬性，如食品中重金屬含量、農(nóng)藥殘留量、細(xì)菌數(shù)量，含有的抗生素、激素、各種營養(yǎng)元素、添加劑等[2]。由于食品生產(chǎn)工藝的復(fù)雜性，食品信譽(yù)度的特征較為明顯，買賣雙方之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。消費(fèi)者處于信息的劣勢，消費(fèi)者不能區(qū)別食品質(zhì)量的優(yōu)劣，食品風(fēng)險(xiǎn)只能在長期內(nèi)觀察到。食品生產(chǎn)經(jīng)營者處于信息的優(yōu)勢，在利益最大化原則的驅(qū)動下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者會實(shí)施機(jī)會主義行為，向食品中添加有害甚至有毒的物質(zhì)，謀取高額利潤，欺騙消費(fèi)者。同時(shí)由于食品市場的外部性，使高質(zhì)量高價(jià)格的食品往往難以出售，最終使不安全食品充斥市場。

(三)我國復(fù)雜的市場環(huán)境

我國還處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊性決定了我國市場環(huán)境的復(fù)雜性。

一方面，我國的食品市場還不規(guī)范。表現(xiàn)為食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量大、空間分散，中國目前有40多萬家食品加工企業(yè)，90%是中小企業(yè)，許多還是家庭小作坊式的，無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，也無相應(yīng)的衛(wèi)生、安全條件，流動性強(qiáng)，無序化經(jīng)營較普遍。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品又大多無標(biāo)識，食品質(zhì)量責(zé)任的可追溯性差。

另一方面，我國長期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，行政權(quán)力廣泛干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政企不分，官商不分，雖然經(jīng)歷了多年的體制改革，但中央及地方政府管理經(jīng)濟(jì)的方式仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，政府職責(zé)沒有分清，未按市場最優(yōu)配置資源，地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、行政壁壘等行政壟斷現(xiàn)象還很嚴(yán)重。比如，政府強(qiáng)令某種食品不得漲價(jià)，但生產(chǎn)這種食品的原材料、人工成本等上升，食品生產(chǎn)者要想讓食品保持價(jià)格不變，摻假就必然會成為一種有效的措施。因此，我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期復(fù)雜的市場環(huán)境使市場機(jī)制還未完全發(fā)揮作用，使我國的食品安全更難得到保障。

二、立法、執(zhí)法效率缺失:監(jiān)管懈怠

因?yàn)槭称钒踩珕栴}的特殊性，需要政府來監(jiān)管，以矯正市場失靈。政府監(jiān)管是公權(quán)力的行使，按照公權(quán)力“法無授予不可行”原則，政府監(jiān)管必須有法可依，因此監(jiān)管涉及立法、執(zhí)法兩個(gè)環(huán)節(jié)。在我國，食品安全問題不僅是民眾的最大憂慮，也是困擾政府的一大難題，而我們在食品安全監(jiān)管上一直顧慮太多，主要是公平正義與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)問題。法是資源的初次分配，食品安全立法從目的上看是為了維護(hù)社會公平正義、保護(hù)消費(fèi)者利益、實(shí)現(xiàn)公共安全，但卻涉及到與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)問題，兩方面的糾結(jié)使我們的食品安全立法表面看非常嚴(yán)厲，實(shí)際卻威懾力不足，導(dǎo)致效率缺失。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，因政府本身的“有限理性”而產(chǎn)生的尋租行為及我國的交叉執(zhí)法現(xiàn)狀使效率缺失更為嚴(yán)重。食品安全立法和執(zhí)法的效率缺失表現(xiàn)為監(jiān)管懈怠，監(jiān)管懈怠是我國食品安全問題存在的主觀原因。

(一)立法層面

我國的食品安全法規(guī)在數(shù)量上是非常之多，甚至是超乎國際水準(zhǔn)的嚴(yán)厲。涉及食品安全的法律有20多部，行政法規(guī)40多部，部門規(guī)章150多部，但總體上仍表現(xiàn)為威懾力不足，對違法分子而言，違法成本太低。從法律責(zé)任角度來看，違法者可能要承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任，下面就這三種責(zé)任進(jìn)行分析:

1.行政責(zé)任

食品安全法從第84條到第92條規(guī)定了違法分子需承擔(dān)的行政責(zé)任。各主管機(jī)關(guān)按各自分工可以做出罰款、沒收違法所得、沒收違法經(jīng)營工具、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰。主要方式為罰款，最高處罰標(biāo)準(zhǔn)是“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”。其中，第85條第三款“生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品”，這里向“嬰兒”提供“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的“主”食，其處罰標(biāo)準(zhǔn)才是最高貨值十倍的罰款，這種處罰實(shí)在是太輕。雀巢公司曾經(jīng)因宣傳其奶粉是母乳替代品而被指責(zé)為“殺嬰”，而這與我們的大頭娃娃、腎結(jié)石嬰兒相比，又算得了什么呢?實(shí)踐中不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營者也就是由工商機(jī)關(guān)處以不足5萬元的罰款，違法成本低而收益巨大，使不安全食品屢禁不止，甚至是邊罰邊犯。

2.民事責(zé)任

食品安全法對于民事賠償責(zé)任的規(guī)定只有兩條，第96條“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金?！钡?7條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。”十倍的賠償金、民事賠償優(yōu)先等規(guī)定給予了消費(fèi)者極大的心理安慰，但在實(shí)踐中，這些規(guī)定過于原則性，可操作性不強(qiáng)，消費(fèi)者想獲得賠償極其困難。

在食品安全民事責(zé)任中，會產(chǎn)生違約之訴和侵權(quán)之訴的競合。消費(fèi)者若選擇違約之訴，得到的賠償非常有限，卻要面對代價(jià)高昂的舉證費(fèi)用，如牛奶樣品的檢測費(fèi)用為1 300元，消費(fèi)者會覺得不值而放棄起訴。若消費(fèi)者選擇侵權(quán)之訴，則需要有損害事實(shí)，不安全食品對人體的損害往往是長期的、潛在的，損害事實(shí)的證明也不容易，而且我國對銷售者實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任，消費(fèi)者同樣要承擔(dān)舉證責(zé)任。此外，我國沒有集團(tuán)訴訟制度。集團(tuán)訴訟的判決具有擴(kuò)張力，效力及于遭受侵害所有受害人。而我國的代表人訴訟判決只對進(jìn)行權(quán)利登記的受害人有效，訴訟期間未登記的，不適用判決結(jié)果。食品安全問題涉及的消費(fèi)者常高達(dá)千人，萬人甚至數(shù)十萬人，做到人人登記是不可能的，如果每個(gè)被害人都進(jìn)行訴訟，這似乎也是不切實(shí)際的。高額的舉證費(fèi)用是制約食品安全民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)的主要原因。

3.刑事責(zé)任

食品安全法第98條規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”按照修訂的刑法，食品安全問題可能構(gòu)成的犯罪有140條生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪143條，生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪144條，生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪141條，生產(chǎn)銷售假藥罪，刑罰從罰金到死刑、沒收財(cái)產(chǎn)，威懾力較高，但因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不移送也導(dǎo)致應(yīng)有的威懾力不能實(shí)現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，2004—2007年的四年內(nèi)全國工商行政管理部門共發(fā)現(xiàn)食品違法案件55.46多萬起，但移送司法機(jī)關(guān)處理的只有1 787 件，僅占總數(shù)的 3.22‰[3]。

(二)執(zhí)法層面

食品安全屬于公共安全的一部分，實(shí)質(zhì)上是公共品，應(yīng)該由政府來提供，政府保障食品安全的過程，就是其履行職責(zé)、對社會進(jìn)行了規(guī)制的過程。規(guī)制是依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體活動進(jìn)行限制的行為[4]。但按照規(guī)制俘獲理論，規(guī)制者容易被利益集團(tuán)所俘獲，產(chǎn)生政府失靈。我國食品安全監(jiān)管過程中的政府失靈現(xiàn)象比較嚴(yán)重，行政執(zhí)法效率缺失。

1.權(quán)力尋租

權(quán)力尋租是指公權(quán)力擁有者以權(quán)力為籌碼謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動，是把權(quán)力商品化，去參與商品交換和市場競爭，以謀取金錢和物質(zhì)利益，即通常所說的權(quán)物交易、權(quán)錢交易等。政府也是經(jīng)濟(jì)人，是有限理性的，也要追求自身利益的最大化。在食品安全監(jiān)管過程中，相關(guān)部門可能會為了政府利益而忽視個(gè)體利益、社會公共利益;政府執(zhí)法人員在缺乏有效的激勵(lì)、制約機(jī)制下，很容易被食品利益集團(tuán)“俘獲”，利用權(quán)力尋租和設(shè)租，以謀求自身利益。比如在“瘦肉精”事件中，央視“3·15”晚會通過暗訪短片揭示了形同虛設(shè)的18道檢驗(yàn)程序，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能被買通，權(quán)力尋租體現(xiàn)得淋漓盡致。

2.交叉執(zhí)法

自1998年國務(wù)院及地方機(jī)構(gòu)改革之后，我國形成了主要由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等多部門分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制。具體是由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)工作。《食品安全法》又在中央和地方層面上作了協(xié)調(diào)。雖然對部門職責(zé)的區(qū)分可以在文字上給予貌似明確的界定，但是在實(shí)際履行過程中，對食品安全的分段監(jiān)管必然會有很多交叉和模糊地帶[5]。比如，集貿(mào)市場上銷售的不安全的農(nóng)產(chǎn)品，是工商部門管還是農(nóng)業(yè)部門管?食品原料用的是不安全的農(nóng)副產(chǎn)品，是技術(shù)部門管還是農(nóng)業(yè)部門管?現(xiàn)場制作的食品是技術(shù)部門管還是工商部門管?這就使多頭管理與監(jiān)管空白同時(shí)存在。一方面，有利的或可以尋租的事情各部門搶著管，“七八個(gè)大蓋帽，圍住一個(gè)破草帽”造成重復(fù)執(zhí)法，還可能引發(fā)監(jiān)管部門之間爭奪處罰權(quán)的沖突;另一方面，不利的或需承擔(dān)責(zé)任的事情各部門相互推諉，行政不作為。按照黑勒教授(Michael.A.Heller)提出的“反公地悲劇”理論模型，食品安全監(jiān)管就是“公地”，產(chǎn)權(quán)(監(jiān)管權(quán))由多部門分別擁有，各部門都擁有在一定程度上制約對方單獨(dú)有效利用這塊“公地”的權(quán)力，導(dǎo)致整體政府監(jiān)管的低效率，成為“反公地悲劇”。

三、食品安全監(jiān)管的必然取向:多元治理

市場失靈和監(jiān)管懈怠兩方面的原因使得我國的食品安全問題一直得不到有效解決，頻頻爆發(fā)的食品安全事件使社會陷入了公共危機(jī)。公共危機(jī)是對社會公眾具有巨大現(xiàn)實(shí)或潛在危險(xiǎn)(危害或風(fēng)險(xiǎn))的事件，是沒有邊界的。受公共危機(jī)影響的是各種利害關(guān)系人，公共危機(jī)的應(yīng)對需調(diào)動各種資源，需多元治理[6]。我國食品安全治理機(jī)制的目標(biāo)模式應(yīng)是多種機(jī)制并列存在的復(fù)合體。因此，多元治理是我國食品安全監(jiān)管的必然取向。

(一)政府

盡管存在著諸多缺陷，政府對食品安全的監(jiān)管依然責(zé)無旁貸，因?yàn)檎盐罩珯?quán)力，公權(quán)力的行使可以克服私人交易無休止的討價(jià)還價(jià)的浪費(fèi)，節(jié)約交易成本。政府在食品安全監(jiān)管的多元治理體系中，處于核心地位。但要使政府發(fā)揮應(yīng)有的作用，要從以下兩個(gè)方面調(diào)整:

1.完善食品安全法律制度

按照科斯的觀點(diǎn)，能使交易費(fèi)用最小的制度安排才是最好的，食品安全方面的法律、制度是調(diào)整人與人關(guān)系的通用契約，即在沒有交易費(fèi)用的情況下，通過市場交易也能達(dá)到的結(jié)果。我國的食品安全方面的法規(guī)很多，但總體表現(xiàn)為對違法者威懾力不足、操作性差、協(xié)調(diào)性不夠等。要想真正做到食品安全監(jiān)管的有效，必須在立法層面體現(xiàn)出嚴(yán)格扼制的精神，加大違法成本，使食品生產(chǎn)、經(jīng)營者不敢違法、不愿違法。比如，在行政責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者一旦被確定違法，永不可從事食品行業(yè);在民事責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定嚴(yán)格責(zé)任、集團(tuán)訴訟、適用法人人格否定等;在刑事責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定食品安全犯罪不可緩刑、減刑、假釋等。孟德斯鳩說，欲望促使你做那件事，但利益卻阻止你那樣做?？梢?，當(dāng)違法成本大大高于違法收益的時(shí)候，人們自然會約束自己的行為。另外，要使法律條文更有可操作性，完善食品風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、缺陷食品召回等制度，強(qiáng)化“食品可追溯性”制度、以“細(xì)典”代替“重典”[7]。同時(shí)，一個(gè)全新監(jiān)管體系的建立，需有一套完整的法律、法規(guī)和規(guī)章制度的支撐，完善立法也是食品安全多元治理體系中各主體行使權(quán)力的依據(jù)，各主體的行為應(yīng)該從立法層面給予界定和協(xié)調(diào)，做到“有法可依”。

2.組建權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

食品從生產(chǎn)到最終消費(fèi)是一個(gè)有機(jī)、連續(xù)的過程，食品安全監(jiān)管不能人為地割裂，應(yīng)對包括生產(chǎn)、加工、包裝、儲運(yùn)、銷售和進(jìn)出口等的食品生產(chǎn)流通各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全程監(jiān)管，并且盡可能減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量，為保證食品安全監(jiān)管的有效性，應(yīng)由一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管[8]。前面分析了我國多部門分段執(zhí)法的弊端，為了克服反公地悲劇，我國食品安全監(jiān)管必須改變這種體制。鑒于食品安全問題的特殊性，食品安全監(jiān)管具有復(fù)雜性、技術(shù)性、經(jīng)常性、艱巨性等特點(diǎn)，讓哪一個(gè)部門單獨(dú)監(jiān)管都是不可能完成的，必須各部門聯(lián)合起來，組建權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？梢钥紤]將深圳模式推廣，深圳市在2009年的機(jī)構(gòu)改革中，將原來分別屬于質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生部門的生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一到了一個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)——深圳市市場監(jiān)督管理局，形成了獨(dú)立的、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中取得了顯著成效。

另外，要有效限制政府的權(quán)力尋租行為，就要加大對不履行監(jiān)管職責(zé)的單位及個(gè)人的處罰力度。從現(xiàn)有監(jiān)管部門及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管失職責(zé)任追究來看，其責(zé)任程度明顯過輕。我國食品安全法第95條規(guī)定，“地方政府未履行職責(zé)，造成本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分”。“監(jiān)管機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！睆?qiáng)化政府對食品安全的監(jiān)管職權(quán)，必然也需要同等程度的責(zé)任規(guī)范約束。如果市場失靈可以歸結(jié)為客觀原因而被容忍的話，那么政府監(jiān)管懈怠、權(quán)錢交易，更為民眾所不能理解。由此，必須建立嚴(yán)厲有效的政府問責(zé)機(jī)制，對負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的政府部門、人員需要提高其怠于履行職責(zé)的違法成本，嚴(yán)重的要追究其食品安全瀆職罪，以督促其謹(jǐn)慎履行監(jiān)管職責(zé)。

(二)非政府組織

在市場失靈和政府失靈雙重困擾下，非政府組織就被當(dāng)做除市場和政府外，解決社會經(jīng)濟(jì)問題的第三種可供選擇的方式。非政府組織(Non－Governmental Organizations簡稱NGOs)是指介于政府與企業(yè)之間的為了公益事業(yè)而實(shí)行自愿和自治式運(yùn)作的社會組織，又稱社會中間組織。在我國，食品安全監(jiān)管中的非政府組織類型較多，常見的有食品行業(yè)協(xié)會、合作社組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等[9]。這里主要分析行業(yè)協(xié)會在食品安全監(jiān)管中的作用。

食品行業(yè)協(xié)會是指由食品企業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)組織自愿組成、實(shí)行行業(yè)服務(wù)和自律管理的非營利社會團(tuán)體。按照食品安全法，食品行業(yè)協(xié)會“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識?！笔称沸袠I(yè)協(xié)會置身于行業(yè)中間，對行業(yè)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營情況甚至行業(yè)的潛規(guī)則都非常了解，降低了與企業(yè)之間的信息不對稱，其本身又應(yīng)變靈活，對企業(yè)的經(jīng)營業(yè)行為能給予正確引導(dǎo)，如組織生產(chǎn)、統(tǒng)一銷售、推薦名牌等，又能及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞相關(guān)政策、法律、法規(guī)等信息，是政府與企業(yè)之間的橋梁。但行業(yè)協(xié)會不具有政府的公權(quán)力，不能代替政府實(shí)行監(jiān)管，政府可以考慮以委托授權(quán)的方式，將某些監(jiān)管權(quán)力授予給行業(yè)協(xié)會，使行業(yè)協(xié)會在自律+監(jiān)管的模式下，有效加強(qiáng)對本行業(yè)企業(yè)行為的約束，在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過程進(jìn)行政策宣傳、產(chǎn)品檢驗(yàn)、責(zé)任追究、信譽(yù)評定、信息公開等活動，有效減少本行業(yè)企業(yè)的機(jī)會主義行為，向社會提供安全食品，也維護(hù)本行業(yè)的整體利益。

(三)消費(fèi)者

消費(fèi)者是食品安全事故的直接受害者，是最重要的利害相關(guān)者，消費(fèi)者參與食品安全治理是絕對必要的。在完全競爭的市場上，消費(fèi)者可以通過消費(fèi)者選擇機(jī)制實(shí)現(xiàn)對企業(yè)行為的影響，但食品市場的外部性、信息不對稱導(dǎo)致市場失靈，消費(fèi)者無法通過市場機(jī)制維護(hù)自身利益，這就需要借助其他力量，或政府，或行會，或媒體。因此，消費(fèi)者在食品安全治理體系中是被動的，其發(fā)揮作用完全不依賴自己，而是外力。促使消費(fèi)者參與食品安全治理最重要的是建立信息的獲取機(jī)制。

首先，要建立完備的信息獲取渠道，食品安全法涉及消費(fèi)者的條文不多，規(guī)定在發(fā)生食品安全事故時(shí)，要及時(shí)向上一級行政機(jī)關(guān)報(bào)告，而不是向消費(fèi)者通報(bào)，這就使事故發(fā)生了很長時(shí)間，消費(fèi)者還不知情，還在繼續(xù)購買不安全食品，使消費(fèi)者“很受傷，因?yàn)槲覀儾恢椤?。政府?yīng)建立一個(gè)信息披露體系，通過多種媒體向公眾通報(bào)食品市場所銷售的食品狀況。

其次，要確保認(rèn)證的權(quán)威、公正，在信息不對稱的食品市場上，消費(fèi)者識別安全食品所依靠的外觀、價(jià)格、品牌均不可靠，唯一能使消費(fèi)者放心的就是認(rèn)證機(jī)構(gòu)的證書或戳記，但這些如果又變成了政府尋租的產(chǎn)物，那消費(fèi)者還能相信什么呢?

第三，要為消費(fèi)者維權(quán)提供支持，在消費(fèi)者的投訴、舉證、訴訟過程均給予支持和幫助。

第四，要向消費(fèi)者進(jìn)行教育和法律宣傳，提高消費(fèi)者食品安全知識水平、提高食品安全意識與識辨能力，使廣大消費(fèi)者參與到食品安全治理工作中來，自覺抵制不安全食品，積極投訴舉報(bào)食品違法行為，有效促進(jìn)食品行業(yè)經(jīng)營秩序的良性發(fā)展。

(四)社會公眾

社會公眾是指除了政府、非政府組織、消費(fèi)者之外的更廣泛的參與人，包括普通民眾、媒體、國外組織及個(gè)人，社會公眾雖沒有在食品安全事故中直接受害，但也受間接影響，因?yàn)槭称钒踩鹿实那趾κ菦]有邊界的。只要有條件，社會公眾為自身利益最大化考慮，會通過輿論的方式積極參與到食品安全治理中來。社會公眾的作用有兩個(gè):一個(gè)是對政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)行為的監(jiān)督，另一個(gè)是對消費(fèi)者的信息通報(bào)，因社會公眾不是直接利益相關(guān)者，能站在客觀公平立場上，其制約、影響作用往往更大。為發(fā)揮公眾的作用，就要建立健全相應(yīng)的機(jī)制，食品安全法第10條“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！币?guī)定了公眾可以參與食品安全監(jiān)管，但這一規(guī)定過于原則化，還需要有相應(yīng)的具體制度來實(shí)施。經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平提出可以借鑒美國的“吹哨法案”，“吹哨法案”是一部告密者保護(hù)法案，其目的主要是為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督，即每個(gè)人本著為社會公眾利益的考慮都可以站出來通過告密的手段揭露貪腐、密謀、不公等內(nèi)幕，以維持社會公正，告密者將受到法律的保護(hù)、免責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)。只有公眾廣泛參與，群防群治，食品安全問題才有可能得到有效解決。

[1]王俊豪.政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京:商務(wù)印書館2001.

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[7]http://www.tech－food.com 2010－02－21 15:49:55中國食品科技網(wǎng)

[8]王耀忠.食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置——食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005，(12).

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