境外治理違法建筑的經(jīng)驗(yàn)和啟示＊

沈 暉，陳 瑤

（同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200092）

境外一些法制觀念較強(qiáng)的國(guó)家或地區(qū)，經(jīng)過(guò)不斷地探索和實(shí)踐，在違法建筑的立法和規(guī)制方面已積累了不少成熟經(jīng)驗(yàn)，有許多方面值得我們參考與借鑒。

一 境外治理違法建筑的概況

在不少發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，當(dāng)今已經(jīng)基本上消除了違法建造的樓宇、房屋、工業(yè)廠房和臨時(shí)性建筑，但并不能說(shuō)在這些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不存在“違法建筑”。這些“違法建筑”的形成主要是由于獲得審批的建筑項(xiàng)目在建設(shè)施工過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格遵循原設(shè)計(jì)方案而造成的，或者是對(duì)私有產(chǎn)權(quán)居住用房或辦公用房隨意改裝而形成的。

在土地公有制為主的新加坡和中國(guó)的香港地區(qū)主要都是以樓房為主要的居住建筑，相關(guān)法律規(guī)定樓宇業(yè)主不得侵占公共空間，在公共空間私自搭建和改造要被重罰，并且對(duì)室內(nèi)裝修也有著極其詳細(xì)的規(guī)定，例如由裝修而引起樓下住戶漏水的現(xiàn)象，當(dāng)事業(yè)主就必須負(fù)責(zé)賠償損失，不能解決的交由法庭裁決。同時(shí)，新加坡的公房政策和香港的廉租房政策成熟、完善，民眾幾乎沒(méi)有剛性需求。新加坡政府每年還會(huì)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)做市場(chǎng)調(diào)查，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，違法建筑沒(méi)有市場(chǎng)。至2006年，香港的廉租房總量幾乎占香港住宅總量的一半，成功解決了中下層居民的安居生活。

在實(shí)行土地私有制的歐美等國(guó)家和地區(qū)，土地及土地上的房產(chǎn)屬于私有財(cái)產(chǎn)，這些地區(qū)的居民住宅多是二、三層花園房屋，有很大的改造余地。但是這并不意味著可以隨意改動(dòng)，凡是涉及到擴(kuò)大住宅面積，改動(dòng)房屋結(jié)構(gòu)，增加車庫(kù)，改動(dòng)門面，以及把房間進(jìn)行分割改造成出租屋，甚至改裝窗戶這樣的事情，都要經(jīng)過(guò)地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的審批和監(jiān)督。并且政府都要對(duì)這些改造預(yù)案在地方報(bào)紙上進(jìn)行公示，以便在是否有礙相鄰關(guān)系和社會(huì)公益環(huán)境方面讓公眾參與監(jiān)督。在美國(guó)違法建筑現(xiàn)象比較少見(jiàn)，違法的現(xiàn)象主要出現(xiàn)在住宅業(yè)主自行搭建附屬建筑物和家庭住宅改造擴(kuò)建或者改動(dòng)房屋建筑的主體結(jié)構(gòu)時(shí)沒(méi)有按照規(guī)定辦理審批手續(xù)。業(yè)主大多是因?yàn)楹ε聦徟掷m(xù)繁瑣和被否決或者是不想花費(fèi)請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的費(fèi)用，這樣因未獲得審批就形成了違法建筑。美國(guó)政府高度重視住房保障立法，在美國(guó)已形成相互補(bǔ)充的比較完善的住房保障法律體系。退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群能夠得到美國(guó)政府提供的較低租金住房；政府采取了多種稅收減免政策，為低收入人群擁有住房創(chuàng)造條件；政府還一直采取多種財(cái)政措施解決低收入人群住房問(wèn)題。

（一）我國(guó)香港

香港實(shí)行既嚴(yán)密又細(xì)致的規(guī)劃用地審批制度，控制建設(shè)用地規(guī)模，一事一法，針對(duì)性很強(qiáng)。在土地和城市管理方面，形成了《城市規(guī)劃條例》、《市區(qū)重建條例》、《土地征用條例》、《建筑物條例》等一系列完備的立法體系。香港屋宇署對(duì)于違法建筑的定義是：凡任何建筑工程，如建造、修葺、拆卸、改動(dòng)及渠務(wù)等工程，均須先取得屋宇署的批準(zhǔn)及同意或通過(guò)“小型工程監(jiān)管制度”的簡(jiǎn)化程序，方可展開(kāi)，否則該項(xiàng)工程會(huì)被視作“違例建筑工程”。一般違建工程包括空調(diào)室外冷卻塔支架、鐵籠、檐篷、屋頂樓頂平臺(tái)的建筑物、改動(dòng)結(jié)構(gòu)、分割空間、違規(guī)的管道接駁等等。繳納物業(yè)稅或差餉不會(huì)使違法搭建物變得合法。①香港特別行政區(qū)政府屋宇署．公共服務(wù)－違建工程［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃ubw，2012－07－19／2012－08－03因?yàn)闅v史上的原因，香港有著數(shù)目龐大的違法建筑，1997年之前已經(jīng)存在一百萬(wàn)個(gè)以上的違法建筑，1997年之后，特區(qū)政府通過(guò)加大對(duì)于違法建筑的查處力度，使得目前違法建筑處于可控狀態(tài)，并在實(shí)際管理中找出了符合香港社會(huì)情況的管理模式。

1．立法周全，嚴(yán)查重罰

香港針對(duì)違法建筑管理方面的立法周全有著完備的法律架構(gòu)，在法律條文上可以查到任何關(guān)于違法建筑管理問(wèn)題的答案，做到了有章可循。特別是《城市規(guī)劃條例》和《建筑物條例》對(duì)違法建筑的管理起到了重要的作用。

其一，清晰界定了“違例”和“犯罪”的標(biāo)準(zhǔn)?！督ㄖ飾l例》對(duì)于“違例建筑工程”的規(guī)定是：無(wú)論任何建筑工程如未獲得香港屋宇署的批準(zhǔn)都屬于“違例”。“犯罪”的標(biāo)準(zhǔn)：違反發(fā)展審批地區(qū)圖及分區(qū)計(jì)劃大綱圖的規(guī)定，違反建筑管制，違反規(guī)劃事務(wù)監(jiān)督和建筑事務(wù)監(jiān)督的要求建設(shè)以及占用的，都是犯罪行為②香港立法會(huì)．建筑物條例第40（1BA）條．香港特別行政區(qū)屋宇署［EB／OL]．http：／／www．fdcew．com／fgwk／ShowArticle．a(chǎn)sp？ArticleID＝3024＆，2008－04－07／2012－08－03．。

其二，具體規(guī)定了高額懲罰和監(jiān)禁。例如，《城市規(guī)劃條例》規(guī)定：規(guī)劃事務(wù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違章建筑可以發(fā)出書面通知，要求相關(guān)土地的占用人、擁有者和負(fù)責(zé)人在規(guī)定的日期之前恢復(fù)土地原狀停止建設(shè)。如不執(zhí)行，即屬犯罪。如屬初犯，處以罰款50萬(wàn)港元，如屬再犯，處罰款100萬(wàn)港元。③香港立法會(huì)．《城市規(guī)劃條例》1996年第14號(hào)第2條修訂［EB／OL]．http：／／code．fabao365．com／law＿79694＿6．html，2011－11－11／2012／08－03．

其三，詳細(xì)制定了清拆和檢控步驟。屋宇署下發(fā)清拆違建工程的命令后，業(yè)主如不履行，屋宇署便會(huì)指示政府承建商代為清拆，并于其后向業(yè)主悉數(shù)追討工程費(fèi)連監(jiān)工費(fèi)。不遵行法令屬刑事罪行，最高刑罰為監(jiān)禁一年及罰款港幣＄200 000。若違法情況持續(xù)，會(huì)被加判每日罰款港幣＄20 000。有關(guān)命令亦會(huì)在土地注冊(cè)處紀(jì)錄在案。④香港特別行政區(qū)屋宇署．公共服務(wù)－清拆違建工程的命令．［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃ubw，2012－07－19／2012－08－03。

2．資源配置充分，形成有力保障

在屋宇署一千七百多名職員當(dāng)中，其中直接負(fù)責(zé)違法建筑清拆執(zhí)法行動(dòng)的專業(yè)技術(shù)人員就有660名。屋宇署有足夠的人力資源配置，不存在編制不夠人手短缺。⑤香港特別行政區(qū)屋宇署．關(guān)于我們［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／organisation／index．html，2011－04－18／2012－08－08．

屋宇署亦擁有充足的財(cái)力資源。每年都要增加經(jīng)常性開(kāi)支。從1999—2000年度的470萬(wàn)增加到2001—2002年度的640萬(wàn)，直至2003年—2004年更是達(dá)到了743萬(wàn)。還有就是屋宇署不斷獲得香港政府的財(cái)政專項(xiàng)撥款。屋宇署2000年獲得財(cái)政專項(xiàng)撥款8．39億元，他們用了7年的時(shí)間，清理拆除了15萬(wàn)個(gè)違法建筑和4500個(gè)樓宇天臺(tái)上的違例搭建物。2007年，在以上撥款限期屆滿之時(shí)，屋宇署對(duì)于違法建筑物的清理拆除超過(guò)了17萬(wàn)個(gè)，這比計(jì)劃的預(yù)期目標(biāo)還要多。⑥香港政府．香港年報(bào)1998－2008［R]．香港：政府印務(wù)局（數(shù)據(jù)經(jīng)筆者整理）．

3．建立共同責(zé)任制度

通過(guò)建立共同責(zé)任制度，將市民、業(yè)主、專業(yè)人士和政府部門皆納入遏止違建的體系，形成治理合力。

（1）市民監(jiān)督。政府鼓勵(lì)普通市民舉報(bào)違法建筑，屋宇署設(shè)立電話熱線“1823電話中心”，每天24小時(shí)開(kāi)通，每月接獲數(shù)以千計(jì)的舉報(bào)由該中心統(tǒng)籌處理。

（2）業(yè)主自律、自拆或承擔(dān)代拆費(fèi)用。業(yè)主有責(zé)任確保樓宇的公用和私人地方?jīng)]有違建，不致影響樓宇安全。在香港屋宇署的網(wǎng)站上，列明業(yè)主的責(zé)任和違建的危害。業(yè)主應(yīng)主動(dòng)安排清拆樓宇內(nèi)的僭建物，如逾期未拆，樓宇所會(huì)指示專門機(jī)構(gòu)代拆，并最終由業(yè)主承擔(dān)工程費(fèi)和監(jiān)工費(fèi)。至于樓宇公用地方的僭建物，大廈內(nèi)所有業(yè)主應(yīng)齊心合力，將之拆掉。⑦香港特別行政區(qū)屋宇署．公共服務(wù)－業(yè)主的責(zé)任［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW4，2012－07－19／2012－08－03

（3）專業(yè)人士提供專業(yè)服務(wù)。新建或改建建筑的時(shí)候，業(yè)主必須委聘相關(guān)專業(yè)人士，如果需要時(shí)還要按照《建筑物條例》的相關(guān)規(guī)定聘請(qǐng)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師擬備圖則，提交給屋宇署審核批準(zhǔn)，如果建筑工程涉及到巖土，還須由注冊(cè)巖土工程師擬備圖則，提交給建筑事務(wù)監(jiān)督審核批準(zhǔn)，并且必須由注冊(cè)的承建商承建。注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師、注冊(cè)巖土工程師、注冊(cè)承建商等專業(yè)注冊(cè)人士都有法律規(guī)定的責(zé)任監(jiān)督該建筑工程，如違例就會(huì)遭到檢控或受紀(jì)律處分。

（4）政府部門組成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。香港政府把相關(guān)的部門全部納入進(jìn)來(lái)，對(duì)于違法建筑的查處建立了聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。違法建筑行為一旦被發(fā)現(xiàn)，各個(gè)相關(guān)的部門會(huì)在牽頭部門將違法者的信息發(fā)布之后，采取行政執(zhí)法，法院、警署采取聯(lián)合行動(dòng)，保證違建治理工作落到實(shí)處。①羅永祥、陳志輝．香港特別行政區(qū)施政架構(gòu)［M]．香港：三聯(lián)書店，1998：189

（5）屋宇署公開(kāi)評(píng)估，接受公眾監(jiān)督。屋宇署每年年初都會(huì)對(duì)市民做出服務(wù)承諾，讓市民對(duì)照監(jiān)督，年終進(jìn)行自評(píng)，以不斷改進(jìn)自己的服務(wù)。并由審計(jì)署對(duì)屋宇署的工作進(jìn)行不定期的公開(kāi)評(píng)估。

4．“三管齊下”，多元管理

第一，遏制新違建工程。凡正在興建或新近建成的違建工程，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)即采取行動(dòng)加以取締。

第二，進(jìn)行大規(guī)模清拆行動(dòng)，務(wù)求逐步減少現(xiàn)有的違建工程數(shù)目。香港屋宇署自1999年9月起采用了主動(dòng)進(jìn)行一連串大規(guī)模清拆行動(dòng)這一新的清拆行動(dòng)模式，顯著提高了清拆效率。

第三，檢控、教育并舉，以收教化之效。首先，除采取檢控和紀(jì)律處分行動(dòng)，以起阻嚇作用外，還舉辦宣傳活動(dòng)致力于教育市民提高守法意識(shí)。屋宇署拍攝了《決心拆散僭建與危險(xiǎn)劃清界線》等三部短片，采用案例的方式宣傳違建危害。②香港特別行政區(qū)屋宇署．公共服務(wù)－三管齊下的政策［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW3a，2012－07－19／2012－08－07．其次，香港特區(qū)屋宇署還要負(fù)責(zé)相關(guān)新法規(guī)的解釋工作。例如屋宇署在《蘋果日?qǐng)?bào)》上開(kāi)辟了相關(guān)專欄向市民解答疑難法律問(wèn)題，以配合《建筑物（2004年修訂）條例》的實(shí)施。③香港特別行政區(qū)屋宇署．公共服務(wù)－違建工程的問(wèn)題［EB／OL]http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW3a，2012－07－19／2012－08－07．

（二）新加坡

新加坡各區(qū)域皆有詳細(xì)的土地利用計(jì)劃，小到每個(gè)住宅區(qū)都規(guī)定人口密度，每個(gè)街區(qū)都規(guī)定容積率，以《計(jì)劃法》和《建筑施工法》保證開(kāi)發(fā)許可制度和土地利用規(guī)劃的實(shí)施。新加坡治理城市違法建筑的方法是嚴(yán)管重罰。新加坡的立法條文非常健全，體系完整，且極具操作性，為城市規(guī)劃提供了切實(shí)法律依據(jù)，利于市民守法的落實(shí)?！安荒堋?、“禁止”、“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”等告示牌在新加坡社區(qū)隨處可見(jiàn)，如果違反這些規(guī)定會(huì)受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰，罰款數(shù)額往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本。

1．建立三局聯(lián)審機(jī)制，進(jìn)行聯(lián)合管理

由建設(shè)局、消防局和市區(qū)重建局組成的三局聯(lián)審機(jī)制，是新加坡針對(duì)違法建筑進(jìn)行聯(lián)合管理的一項(xiàng)特別機(jī)制。建設(shè)局主要負(fù)責(zé)違法建筑查處整治，方式主要是市民舉報(bào)和執(zhí)業(yè)工程師結(jié)構(gòu)安全檢查。市區(qū)重建局負(fù)責(zé)審查規(guī)劃，是規(guī)劃控制部門。而消防安全則由消防局負(fù)責(zé)。由于目前新加坡居住在組屋內(nèi)的居民有86%左右，住屋發(fā)展局因此也成為了重要的參與部門，負(fù)責(zé)對(duì)組屋區(qū)的違法建筑實(shí)施日常管理監(jiān)督和整治。④新加坡政府網(wǎng)站about us［EB／OL]．http：／／www．government／web／content／govsg／classic／home，2011－11－11／2012－08－01．

2．房屋交付之前必須履行審驗(yàn)程序

新加坡建設(shè)局規(guī)定在房屋交付使用之前必須履行一系列審驗(yàn)程序，并與居住者簽署協(xié)議。未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變房屋結(jié)構(gòu)，特殊情況下需要改動(dòng)的，必須通過(guò)書面申請(qǐng)。未獲批準(zhǔn)的處理措施及方式有：返回原裝；對(duì)允許的幾種情形可予以贖買；對(duì)于不服處理意見(jiàn)的可采用訴訟。還包括如下特殊情況可對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行：對(duì)于建筑結(jié)構(gòu)安全的影響；造成較大的公眾影響或者嚴(yán)重?fù)p害公共利益的；經(jīng)勸告信通知業(yè)主拆除或使之合法化，但當(dāng)事人不接受的；嚴(yán)重違法者拒不執(zhí)行拆除通知書的。按照法律規(guī)定對(duì)于上述行為應(yīng)通過(guò)執(zhí)法行動(dòng)，使違法者受到更多的懲罰。

3．定期進(jìn)行結(jié)構(gòu)檢測(cè)、政府宣傳

每隔5年由結(jié)構(gòu)工程師對(duì)建筑進(jìn)行檢測(cè)，及時(shí)整改發(fā)生的問(wèn)題。新加坡建設(shè)局還通過(guò)簡(jiǎn)明易懂的圖例和宣傳指導(dǎo)手冊(cè)讓廣大市民知曉三大類非法建筑物：棚／遮蓋、平臺(tái)／加層、夾層。同時(shí)，新加坡建設(shè)局通過(guò)網(wǎng)站全面宣傳違法建筑的類型以及申報(bào)的程序方式，提供各類申報(bào)表格的下載，并對(duì)市民提出的問(wèn)題作出詳細(xì)解答。

4．發(fā)現(xiàn)渠道暢通，及時(shí)處理

新加坡發(fā)現(xiàn)違法建筑的信息來(lái)源主要有兩個(gè)方面：公眾信息的反饋和房屋管理部門定期檢查。違法行為人如不遵守建筑結(jié)構(gòu)的規(guī)定，以后承租組屋會(huì)帶來(lái)困難，并可能引起訴訟。對(duì)于違法建筑的處理非常嚴(yán)厲，所以在新加坡，違法建筑現(xiàn)象十分鮮見(jiàn)。

5．民生需求可適當(dāng)變通

針對(duì)民生需要，新加坡建設(shè)局允許在合法范圍內(nèi)可以搭建一定的建筑物；也可以向主管部門提出房屋改造具體的要求申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，可以實(shí)施一定的改建。比如圍欄、雨棚、遮陽(yáng)棚、擋土墻等，這主要是考慮到民生需要和人性化關(guān)懷。但是同時(shí)還規(guī)定了審批的程序、周期、驗(yàn)收等詳細(xì)要求，并且詳細(xì)規(guī)定了外觀顏色、建筑材質(zhì)、形式尺寸和結(jié)構(gòu)安全等內(nèi)容。

（三）美國(guó)

美國(guó)的違法建筑現(xiàn)象主要是未按規(guī)定程序辦理批準(zhǔn)手續(xù)。大多住宅業(yè)主自行搭建附屬建筑物和家庭住宅改造擴(kuò)建或者改動(dòng)房屋建筑的主體結(jié)構(gòu)時(shí)，害怕審批手續(xù)繁瑣和被否決或者是不想花費(fèi)請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的費(fèi)用，這些未按規(guī)定程序辦理批準(zhǔn)手續(xù)的附屬建筑就成了違法建筑。

在違法建筑整治管理方面，美國(guó)制定了一整套完整的管理制度和服務(wù)系統(tǒng)。其規(guī)制違法建筑的主要“法寶”有兩個(gè)：一是實(shí)施嚴(yán)格的建筑許可證制度，并且有住宅監(jiān)理委員會(huì)的跟蹤、檢查、監(jiān)督，無(wú)證所建的附屬建筑即成違法建筑，會(huì)被強(qiáng)拆。二是充分依靠民眾自律，一旦出現(xiàn)違建，居民就會(huì)舉報(bào)。①馬柏成．借鑒美國(guó)城市管理經(jīng)驗(yàn)，建立城市管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制［J]．合肥：城市監(jiān)察，2007（04）：50－53其立法執(zhí)法機(jī)制完備，公民自律性高。

1．制定詳盡的城市規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格的許可證制度，建立周到的管理服務(wù)機(jī)制

聯(lián)邦政府授權(quán)各州根據(jù)州內(nèi)各城市的規(guī)劃條例來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃。在規(guī)劃條例中，依據(jù)對(duì)人口變動(dòng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等的預(yù)測(cè)指定城市內(nèi)的某些地區(qū)為開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)，某些地區(qū)為開(kāi)發(fā)控制區(qū)。比如在紐約這樣的老城市，其開(kāi)發(fā)控制區(qū)要大大多于開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)。以每個(gè)里巷為單位，紐約分為居住地域、商業(yè)地域等21種。對(duì)于建筑物用途、容積率、最小限度用地率、單位面積的住戶數(shù)、每戶前廳后院側(cè)廳的寬度、內(nèi)庭的最小規(guī)模等均有詳細(xì)限制。

在細(xì)密規(guī)劃基礎(chǔ)上，美國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)許可證制度。各地政府制定有完整的管理制度和服務(wù)系統(tǒng)用來(lái)治理城市違法建筑。規(guī)定住宅業(yè)主在對(duì)自己擁有的住宅進(jìn)行改建、擴(kuò)建之前，必須辦理許可證，住宅監(jiān)理委員會(huì)會(huì)隨時(shí)跟蹤、檢查和監(jiān)督。

2．自建要求精細(xì)，處罰嚴(yán)厲

美國(guó)對(duì)違法建筑的處罰十分嚴(yán)厲，政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)作出了一套嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定。一棟建筑物若違反了其中的某一條，就有被拆除的危險(xiǎn)。建筑物還規(guī)定不能有突出物影響外立面景觀，不能違規(guī)設(shè)立電視天線，不能私設(shè)廣告牌，草坪不能種植有毒草種等。違法建筑一經(jīng)舉報(bào)，會(huì)被責(zé)令限期拆除，否則政府會(huì)提交法院判決，并委托一家建筑公司強(qiáng)制執(zhí)行，房主也會(huì)受到重罰。甚至在有些州，還有被監(jiān)禁之虞。②Bin Chen，Terry Cooper，Rong Sun．Spontaneous or Constructed Neighborhood Governance Reforms in Los Angeles and Shanghai．［J]Public Administration Review．Washington：Dec 2009．Vol．69；p．S108－118．

3．發(fā)動(dòng)群眾，防微杜漸

美國(guó)在治理城市違法建筑上還充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。社區(qū)管理部門將本街區(qū)的控制或發(fā)展規(guī)劃通過(guò)網(wǎng)站或宣傳手冊(cè)等形式公之于眾，讓居民可隨時(shí)閱讀。美國(guó)的社區(qū)居民會(huì)普遍認(rèn)為，違法建筑影響社區(qū)的環(huán)境和安全，從而將造成社區(qū)房?jī)r(jià)下降，這就意味著社區(qū)居民私人財(cái)產(chǎn)縮水。故社區(qū)居民特別關(guān)注社區(qū)的建設(shè)和環(huán)境，一旦有情況便自覺(jué)抵制、積極舉報(bào)。

二 境外治理違法建筑的經(jīng)驗(yàn)借鑒

不論是幅員遼闊的美國(guó)，還是人眾地稀的新加坡和我國(guó)香港，皆極少出現(xiàn)違法建筑現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，就制度構(gòu)建層面而言，究其主要原因有三：

第一，規(guī)劃先行，立法操作性強(qiáng)，具有良好的法制化管理體系。美國(guó)和新加坡均有精細(xì)到單位住戶數(shù)或人口密度、每戶前庭后院的寬度等的城市規(guī)劃立法及其配套立法，加上嚴(yán)格的許可證申報(bào)審核制度；香港亦有細(xì)致、全面的規(guī)劃用地審批和建設(shè)許可立法，以此建立、夯實(shí)治理違法建筑的完備的法制化管理體系。反觀我國(guó)，盡管有土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑等相應(yīng)立法，但不精細(xì)或操作性不強(qiáng)；各大城市對(duì)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)趕不上實(shí)際發(fā)展導(dǎo)致規(guī)劃滯后；且地方政府常為“政績(jī)”、“引資”等原因中途修改規(guī)劃，往往是人治大于法治。

第二，執(zhí)法嚴(yán)明，宣傳和監(jiān)督相協(xié)調(diào)，具有市民互動(dòng)參與的一體化管理體系。美國(guó)等三者無(wú)一不是政府嚴(yán)格執(zhí)法，公開(kāi)透明，并依法接受公眾監(jiān)督。新加坡更是以嚴(yán)管重罰著稱。同時(shí)，當(dāng)局通過(guò)媒體、網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)解答、社區(qū)宣傳等形式積極引導(dǎo)。管控與教育并舉、政府宣傳和社會(huì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)、民眾舉報(bào)和自律相結(jié)合使之形成了市民互動(dòng)參與的一體化管理體系。而我國(guó)在違建治理方面還有行政不作為現(xiàn)象，甚至基于“土地財(cái)政”的原因，地方政府自身的違法用地和違法建設(shè)不在少數(shù)，涉及地方政府利益時(shí)執(zhí)法嚴(yán)明則無(wú)從談起；在宣傳方面，運(yùn)動(dòng)式的集中宣傳、大道大街的面上宣傳較多，日常宣傳在多樣化、全面性、持久性方面還較欠缺；政府執(zhí)法的公開(kāi)透明度、群眾的參與度等也有待提高。

第三，關(guān)注民生，具有較健全的住房保障體系。從美國(guó)的低租金住房、低息貸款房到新加坡的公屋、香港地區(qū)的廉租房等，境外三者都擁有完備的住房保障制度，為違法建筑的產(chǎn)生清除了生活需求性根源。我國(guó)近年住房保障建設(shè)的力度大大加強(qiáng)，雖取得了初步成效，但相對(duì)超規(guī)模增加的城市人口仍是杯水車薪，資金缺口巨大。推行的限價(jià)房、經(jīng)適房和廉租屋政策，總體上斷斷續(xù)續(xù)、時(shí)緊時(shí)松，缺乏穩(wěn)步發(fā)展的全局部署。政府應(yīng)更多地注重民生，多渠道籌措資金，切實(shí)搞好保障房建設(shè)，讓百姓安居樂(lè)業(yè)。

縱觀我國(guó)香港、新加坡和美國(guó)三者的具體治理情形，筆者認(rèn)為，其主要有以下經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：

1．立法細(xì)密，執(zhí)法嚴(yán)格

在香港地區(qū)，對(duì)違法建筑定義明確，其查處違法建筑的主體明晰、內(nèi)容細(xì)密并執(zhí)法嚴(yán)明。這些法規(guī)看上去比較“啰嗦”，具有可操作性，市民認(rèn)同率高具有強(qiáng)制執(zhí)行力。香港立法中的高額罰款和監(jiān)禁，懲戒作用甚大，起到了強(qiáng)約束、嚴(yán)警示的作用。

新加坡更是以嚴(yán)刑峻法著稱。如果違反了關(guān)于違法建筑的規(guī)定，將會(huì)受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰，其處罰數(shù)額之高遠(yuǎn)超違法成本。對(duì)于運(yùn)用罰款手段不能制止的違法行為，則合并采用罰款加強(qiáng)制勞動(dòng)的手段，并且還要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。所以新加坡違法建筑現(xiàn)象甚少，國(guó)民養(yǎng)成了遵紀(jì)守法的習(xí)慣。

美國(guó)有嚴(yán)密的建筑許可證制度和完善的服務(wù)系統(tǒng)，防范于未然。美國(guó)對(duì)違法建設(shè)的行為處罰極嚴(yán)。一棟建筑物若違反其中的某一規(guī)定，就有被拆除的危險(xiǎn)。

故完善立法，統(tǒng)一違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法的力度，對(duì)違法現(xiàn)象和行為依法嚴(yán)懲，提高違法者的違法成本是國(guó)外行之有效的治理違法建筑的方法。我國(guó)應(yīng)從立法上統(tǒng)一違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如法條可用概括式＋例舉式表述），增強(qiáng)法條的可操作性，同時(shí)應(yīng)大大提高牟利性等惡意違建者的違法成本，提升懲治力度。

2．配置資源到位，確保工作高效

我國(guó)香港特區(qū)查處違建的人力、財(cái)力資源配置充足，保證了查處違建具有高效執(zhí)行力。在人力資源上，要配置足夠的人員來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作；在財(cái)力上，要保證足夠的資金用于預(yù)防和處置違法建設(shè)行為。這是改變我國(guó)內(nèi)地很多地方人手短缺、執(zhí)法資源不足、效率低下?tīng)顩r的主要方面之一。

3．明確各方職責(zé)，形成強(qiáng)大合力

我國(guó)香港通過(guò)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一旦出現(xiàn)違建行為，牽頭部門便將違法者的信息發(fā)布，被納入?yún)f(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的相關(guān)部門，隨即配合行動(dòng)。是否違法由法庭裁決，由法庭來(lái)對(duì)違法者執(zhí)行處罰；執(zhí)法者本身不直接處罰違例者，只負(fù)責(zé)檢控違例者的行為。由此避免了執(zhí)法者直接處罰造成的一些弊端，維護(hù)了法律的嚴(yán)肅和公正。牽頭部門和協(xié)辦部門分工明確，責(zé)任清晰。

而新加坡的三局聯(lián)審機(jī)制，對(duì)違法建筑和國(guó)民申報(bào)審查工作進(jìn)行聯(lián)合管理，實(shí)現(xiàn)了職責(zé)分明，高效運(yùn)作。

所以，明確政府各部門間的權(quán)限范圍、合理分工以及落實(shí)行政追責(zé)機(jī)制至關(guān)重要，各部門各方面相互銜接、協(xié)調(diào)才能產(chǎn)生疊加效應(yīng)，可使違法建筑得到有效治理。

4．市民監(jiān)督，多方協(xié)作，業(yè)主自律

在我國(guó)香港特區(qū)，通過(guò)運(yùn)行共同責(zé)任機(jī)制，將全社會(huì)納入到檢查監(jiān)督體系，形成了制止違章建筑的強(qiáng)大合力。普通市民有監(jiān)督的責(zé)任，業(yè)主對(duì)自己的物業(yè)負(fù)有責(zé)任，專業(yè)人員義不容辭的提供專業(yè)信息和知識(shí)，政府部門負(fù)有發(fā)現(xiàn)和查處違法建筑的責(zé)任相結(jié)合，彼此配合，多元管理，共同“圍剿”，治違成效明顯。

在美國(guó)，所有的社區(qū)規(guī)劃都要通過(guò)政府網(wǎng)站向社會(huì)公布。一旦有人在社區(qū)違法建設(shè)就會(huì)有社區(qū)居民舉報(bào)，警察很快到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處理和制止。美國(guó)社區(qū)居民大多認(rèn)為，違法建設(shè)影響社區(qū)的環(huán)境及安全，會(huì)影響自身的切身利益。而且，居民有相應(yīng)需求時(shí)，能及時(shí)得到住宅監(jiān)理委員會(huì)的服務(wù)支持。正因?yàn)槿绱?，在美?guó)很難存在滋生違法建筑的土壤?？梢哉f(shuō)發(fā)動(dòng)群眾自查、自律，依靠社團(tuán)組織大力支援便是美國(guó)制止違法建筑的主要方法。

可見(jiàn)，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的健全、執(zhí)法的公開(kāi)透明是提高政府公信力的制度保障，同時(shí)普通市民、業(yè)主、相關(guān)專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)的廣泛參與和支持是治理違建取得成功的社會(huì)基礎(chǔ)保障。政府應(yīng)積極培育由公眾參與和監(jiān)督、社會(huì)協(xié)助的多元化違法建筑治理機(jī)制。

5．加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，管制與教育并重

在我國(guó)香港特區(qū)，除采取檢控和行政追責(zé)以外，特區(qū)政府還致力于舉辦各種宣傳活動(dòng)教育市民以達(dá)教化之效。如香港特區(qū)屋宇署拍了《建筑物修訂條例（2004年修訂）》等三部短片，讓市民認(rèn)識(shí)違章建筑的危害，清楚了解業(yè)主在樓宇安全方面的責(zé)任。

在新加坡，建設(shè)局制作了簡(jiǎn)明易懂的圖例說(shuō)明來(lái)闡明違法建筑的類型，并通過(guò)研討會(huì)、講座、網(wǎng)站、傳媒等各類形式，向公眾宣傳建筑安全信息，并讓公眾知曉：如需要改建或增建建筑物必須獲得新加坡建設(shè)局的批準(zhǔn)。

境外的上述積極宣傳引導(dǎo)之策對(duì)我們當(dāng)前如何改變宣傳形式較為單一、覆蓋面不廣之弊還是頗有啟發(fā)的。

6．注重人本，合理變通

香港特區(qū)和新加坡在治理違章建筑的行動(dòng)中始終注重以人為本合理變通：

其一加強(qiáng)與民眾之間的溝通。一方面香港屋宇署采用問(wèn)答的形式在網(wǎng)站上列舉出很多違章建筑的常見(jiàn)問(wèn)題，并加以詳細(xì)解答。另方面，香港屋宇署還要負(fù)責(zé)做好有關(guān)新法規(guī)的釋疑解惑工作。此種溝通交流，非常好地解決了市民的疑問(wèn)，起到了預(yù)防違建產(chǎn)生之良效。在新加坡，政府部門的電子政務(wù)系統(tǒng)相當(dāng)完善，社會(huì)信息化程度高。新加坡建設(shè)局網(wǎng)站除了介紹了違法建筑的各種類型，還可以方便的下載各類申報(bào)表，以供申報(bào)者查詢和申報(bào)。

其二，為業(yè)主提供一定的人性化幫助。香港特區(qū)屋宇署可安排社工幫助接獲清拆令的屋主。如業(yè)主確實(shí)因經(jīng)濟(jì)困難還可以申請(qǐng)樓宇安全貸款。另外，還有房協(xié)管理的樓宇維修資助計(jì)劃和家居維修貸款計(jì)劃。新加坡對(duì)于個(gè)別確有需要的特殊情形，建設(shè)局可在合法的形式范圍內(nèi)允許搭建一定的建筑物。這主要為了照顧民生需求和進(jìn)行人性化關(guān)懷。

其三，做好清拆遷出戶的住房安置。任何人都不會(huì)因?yàn)榍宀疬w出而無(wú)家可歸是政府的宗旨。為占用人提供中轉(zhuǎn)房屋或公共租住房屋以及社會(huì)保障援助，是香港房屋署與香港屋宇署、香港社會(huì)福利署和香港民政事務(wù)總署做出的安排。

其四，成立服務(wù)隊(duì)提供周到的專業(yè)服務(wù)。如香港的屋宇署設(shè)有社工支援服務(wù)隊(duì)，其為屋宇署的工作提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)和幫助。

為了進(jìn)一步確保控違拆違工作取得實(shí)效，我們?cè)撊绾卧谝婪ㄖ卫淼那疤嵯伦龊糜星椴僮鳎[患，避免抗拆事件發(fā)生（尤其是暴力抗拆），境外的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。