岳鳳霞，張益祿

（1．河北科技大學，河北 石家莊 050081；2．河北省教育廳，河北 石家莊 050051）

財政生均撥款是一項重要的經(jīng)費指標，在我國高等教育事業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。國家財政部和教育部明確提出，到2012年各地普通本科高校生均撥款水平不低于12000元［1］。這是大幅度增加高校經(jīng)費的一項重要政策。如何籌措和分配生均撥款，充分發(fā)揮其調(diào)控和導向作用，是需要認真研究和解決的一個重大課題。

一、提高生均撥款標準是完善高等教育經(jīng)費籌措機制的重要措施

在我國整個教育體系中，高等教育居于“龍頭”地位。1998年，國務(wù)院做出高校大規(guī)模擴招的重大決策，在校生人數(shù)連年大幅度增加，學校規(guī)模迅速擴大，使我國高等教育由精英教育走向大眾化教育，實現(xiàn)了歷史性跨越。同時，各地高校多渠道籌措經(jīng)費，投入總量持續(xù)增長。但是，與高等教育事業(yè)發(fā)展速度相比，經(jīng)費投入還有較大差距。高校擴招之后面臨著許多困難和問題，如學校占地面積、基礎(chǔ)設(shè)施、校舍、教學設(shè)備、實驗室以及師資等嚴重短缺，這給高校造成了巨大的壓力，經(jīng)費不足成為一個十分突出的問題。

需要指出的是，地方高校在高等教育大眾化進程中承擔了主體任務(wù)，培養(yǎng)了大批經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的高素質(zhì)人才，為我國現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻。隨著高等教育大眾化進程和管理體制改革的不斷推進，地方高校將在建設(shè)高等教育強國和人力資源強國方面發(fā)揮越來越重要的作用。如何加大對地方本科高校的投入，是我國教育面臨的一項重要而緊迫的任務(wù)。而通過提高生均撥款標準的辦法，是實現(xiàn)這一任務(wù)的重要措施和有效途徑，它對于高等教育的發(fā)展具有重大而深遠的意義。

（一）有利于如期實現(xiàn)4%的目標?！督逃?guī)劃綱要》提出：“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，2012年達到4%。”［2］這是我國教育史上具有里程碑意義的舉措，也是對全社會的莊嚴承諾。實現(xiàn)這一宏偉目標，需要多方面投入。而2012年將高校生均撥款提高到12000元，撥款標準高，經(jīng)費增幅大，且作為高校經(jīng)費基數(shù)，比其它專項經(jīng)費更具有固定性和穩(wěn)定性，將成為增加教育投入的一個重要渠道。這對于提高高校經(jīng)費的整體水平，如期實現(xiàn)4%的目標，將發(fā)揮積極的作用。

（二）有利于深化高校預(yù)算改革。高校撥款應(yīng)以學生人數(shù)和定額標準為主要因素，但長期來由于沒有生均撥款標準，財政部門在編制高校經(jīng)費預(yù)算時缺乏依據(jù)，存在著較大的隨意性。制定生均撥款不低于12000元的標準，為財政預(yù)算編制提出了明確要求，也有利于推動財政預(yù)算改革，體現(xiàn)主要按學生人數(shù)和定額標準撥款的科學理念，使經(jīng)費數(shù)量與學校發(fā)展相適應(yīng)，增強財政預(yù)算編制的科學性和合理性。

（三）有利于增強政府對高校投入的責任。高等教育是社會公益事業(yè)，或者說是準社會公益事業(yè)，所需經(jīng)費主要應(yīng)由國家財政負擔?；谶@一點，我國實行了“財政撥款為主，多渠道籌措經(jīng)費”的高等教育投資體制。但是，由于財政投入不足，致使財政性教育經(jīng)費占整個高校經(jīng)費的比重偏低，財政主渠道地位明顯弱化。提高高校生均撥款標準，能夠強化政府責任，優(yōu)化高校投資結(jié)構(gòu)，提高財政性教育經(jīng)費的比重，體現(xiàn)財政撥款在整個教育經(jīng)費中的主渠道地位。

（四）有利于推動高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。12000元的生均撥款標準，是根據(jù)我國現(xiàn)階段財政和教育發(fā)展狀況確定的，也是地方本科高校辦學的基本成本和基本需要。多年來，按照高等教育“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”要求，實行“集中財力辦大事”［3］，對重點大學和重點學科進行重點建設(shè)。但在經(jīng)費嚴重不足的情況下，較多地集中財力進行重點投入，勢必導致資源配置上的過分懸殊，影響一般院校和一般學科的發(fā)展。普遍提高生均撥款標準之后，大大增加了經(jīng)費的總量和調(diào)控余地，使經(jīng)費投入既能滿足所有本科高校的基本需要，同時又能夠安排必要的經(jīng)費對重點大學和重點學科等給予扶持，保證不同層次本科高校之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、提高生均撥款標準的政策

（一）基本標準：即到2012年地方普通本科高校生均撥款達到12000元。它是根據(jù)我國高等教育發(fā)展的實際、辦學成本和我國財力狀況等多種因素，制定的一個基本定額標準。

（二）覆蓋范圍：地方普通本科高校。不包括民辦高校、成人高校、獨立學院以及?？茖W校，但包括普通本科高校的?？茖W生。

（三）計算口徑：地方財政一般預(yù)算收入安排的資金，按學生人數(shù)折算的平均水平。包括基本支出和項目支出，不含中央財政安排的專項資金（中央下達的生均撥款經(jīng)費除外），不包括離退休人員經(jīng)費、住房公積金、醫(yī)療保險等，即政府收支分類科目“2050205高等教育”的支出數(shù)額。

（四）獎勵政策。從2010年起，中央財政建立“以獎代補”機制。對于生均撥款已經(jīng)達到12000元的省份，在生均撥款水平?jīng)]有下降的情況下，中央財政每年給予定額獎勵。對于生均撥款水平尚未達到12000元的省份，中央財政對各省提高生均撥款水平所需經(jīng)費按一定比例進行獎補。具體的獎補比例，根據(jù)東部地區(qū)25%、中西部地區(qū)35%的基本比例以及在校生規(guī)模、省級財力增長情況等因素確定。

（五）懲罰措施。國家對于2012年生均撥款標準未能實現(xiàn)12000元的省份，將采取一系列懲罰措施，主要包括：不再給予獎補資金、停止或減少安排高等教育專項轉(zhuǎn)移支付、調(diào)減本科生和研究生招生計劃、暫停碩士博士點審批、暫停高校設(shè)置審批等。

上述規(guī)定說明，提高生均撥款標準是一個科學、嚴格和完備的制度設(shè)計，是一項剛性強、力度大、含金量高的籌措經(jīng)費政策。

三、按照國家計算口徑測算經(jīng)費需求，制定切實可行的籌措資金措施

以河北省高校為例，對經(jīng)費測算和籌措進行分析。

（一）生均撥款狀況。據(jù)國家教育部、財政部提供的統(tǒng)計數(shù)字，河北省2009年普通本科高校生均撥款為5218元（全國統(tǒng)一以2009年經(jīng)費數(shù)字為基礎(chǔ)測算）。這一標準是按照2009年全省地方高校總支出，扣除中央下達?？睿缘胤礁咝Ｑ芯可捅緦？粕停ㄎ凑酆希┒贸龅?。普通高校生均經(jīng)費為5148元（采用折合學生數(shù)，但未扣除中央?？睿旁谌珖?5位，比全國平均水平低1742．8元。

造成生均經(jīng)費偏低的主要原因：一是近幾年國家出臺了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革等重大政策，實施了一系列專項教育工程，資金投入數(shù)額巨大，按照“分項目、按比例”的分擔機制，需要省級承擔較多的資金。由于河北省財力有限，難以解決各項工程省級配套資金，不得不擠占高教經(jīng)費用于彌補義務(wù)教育經(jīng)費缺口。二是國家對教育經(jīng)費籌措政策的調(diào)整，直接影響了教育經(jīng)費的來源結(jié)構(gòu)。如1996年，河北省開征高等教育附加費，按照“三稅”（增值稅、營業(yè)稅、所得稅）的0．5%征收，當時每年可增收8000萬元，主要用于省屬重點大學和重點學科建設(shè)，成為高校專項經(jīng)費的一個重要來源。2003年，隨著我國加入世貿(mào)組織，國家對原有的一些地方政策進行清理，要求取消高等教育附加費。如果予以保留，所征收的資金只能用于義務(wù)教育。針對這種情況，河北省報請國家財政部批準對這一政策做出相應(yīng)調(diào)整，即原高等教育附加費改為地方教育費附加，并將征收比例由原來的0．5%提高到1%，資金的使用范圍由原來的高等教育改為義務(wù)教育。2010年，為籌措中小學校舍安全工程資金，又將征收比例提高到2%，如果按照目前征收的情況測算，相當于高等教育每年減少投入約30億元，這是導致高校經(jīng)費不足的一個重要因素。同時，也加劇了教育支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況。

（二）經(jīng)費需求測算。截止2011年底，河北省共有普通本科高校29所，其中省屬20所，市屬9所。全省普通本科高校本?？迫罩圃谛Ｉ?7．50萬人，碩士博士研究生3．35萬人，共計50．85萬人。我省本科高校生均撥款為5218元，按照2012年達到12000元的要求，每生需要增加6782元，共需增加34．5億元?？鄢醒胴斦硕ǖ莫勓a資金，其余部分按照財政隸屬關(guān)系，省屬高校所需經(jīng)費由省級財政負擔，市屬高校所需資金分別由各市解決。

（三）經(jīng)費籌措措施。籌措資金是落實高校生均撥款標準的關(guān)鍵。由于河北省高校生均撥款標準低，距國家要求差距較大，加之高校償還巨額債務(wù)等，籌措資金的任務(wù)十分艱巨。因此，要切實把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，采取超常措施，大幅度增加教育經(jīng)費，確保按期達到國家規(guī)定的目標。在籌措經(jīng)費的過程中，特別需要注意解決好以下幾個問題：一是要嚴格按照國家規(guī)定的計算口徑核定地方財政生均撥款，不得將中央財政安排的專項資金及離退休人員經(jīng)費、住房公積金、醫(yī)療保險等包括在地方財政生均撥款中；不得把學校上繳的預(yù)算外資金抵頂生均撥款［3］。二是不得采用“拆東墻補西墻”的辦法，在教育經(jīng)費項目之間相互抵頂或拆借。而要通過增加專項經(jīng)費的辦法予以解決。三是不得采用“寅吃卯糧”的辦法，將以后年度的經(jīng)費提前墊支，再核減以后年度的經(jīng)費。而要建立高校經(jīng)費投入的長效機制，在達到12000標準之后，保證高校生均撥款逐年增長。

四、妥善處理各方面的關(guān)系，充分發(fā)揮生均撥款分配的調(diào)控作用

生均撥款分配是一項重要而復雜的工作，需要統(tǒng)籌考慮，妥善處理各個方面關(guān)系，充分發(fā)揮經(jīng)費投入的調(diào)控和導向作用，促進高等教育事業(yè)又好又快發(fā)展。

（一）生均經(jīng)費和銀行貸款的關(guān)系。提高生均撥款標準和償還銀行貸款是高校面臨的兩項重要任務(wù)，兩者之間存在著密切聯(lián)系，需要妥善加以解決。一是合理確定生均撥款中償還銀行貸款的比例。生均撥款標準的提高為償還銀行貸款提供了資金，但安排數(shù)額過大，就會影響學校其它方面的發(fā)展。這就需要確定一個合適的比例，科學制定分年度還款計劃，既要解決貸款這一突出問題，又要考慮到學校的長遠發(fā)展。二是對沒有銀行貸款或貸款數(shù)額較少的高校給予適當補償。截止2009年底，河北省高校貸款余額大約為101．2億元，其中，有的高校7－8億元，甚至突破10億元，而有的高校沒有貸款或貸款數(shù)額很少。多年來，國家對于高校貸款一直實行“誰貸款，誰償還”的原則，而新的政策則做了重大調(diào)整，即償還高校2009年度之前的銀行貸款，采用中央、省和高校共同分擔的辦法。針對這種新的情況，對于沒有貸款或貸款較少的高校，各省在分配其它專項經(jīng)費時應(yīng)給予適當補償。

（二）生均經(jīng)費和獨立學院的關(guān)系。舉辦獨立學院是高校辦學體制的一項重大改革，它既滿足了廣大考生就讀需求，也為學校增加了收入，促進了高等教育的快速發(fā)展。以河北省為例，目前，全省共有獨立學院13所，在校生16．2萬人，（不含北京高校在河北省舉辦的獨立學院）。獨立學院按照學生培養(yǎng)成本收取費用，每生每年收費標準為10000元，大大高于一般本科學生3500元的標準，實際上成為學?；I措經(jīng)費的一個重要來源。但是，由于獨立學院學生不享受財政生均撥款補助政策，提高高校生均撥款標準之后，按照學生人數(shù)計算所得經(jīng)費，獨立學院要大大低于一般院校。即一般院校學生總生均經(jīng)費為財政生均撥款加收費之和即15500元，有的可達到17000元，而獨立學院學生僅10000元。經(jīng)費收入情況的變化，大大削弱了高校舉辦獨立學院的積極性，紛紛要求將獨立學院招生指標調(diào)整為一般院校招生指標，這將給財政增加很大的壓力，同時也不利于獨立學院的發(fā)展。因此，必須采取有效措施，妥善解決這一問題。一是根據(jù)高等教育發(fā)展和財力狀況，適當調(diào)整獨立學院和一般院校的招生指標，促進兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展；二是隨著經(jīng)濟發(fā)展和高校辦學質(zhì)量的提高，適當提高獨立學院學生收費標準，以縮小與一般院校經(jīng)費收入的差距；三是調(diào)整高校與獨立學院的利益關(guān)系，適當減少獨立學院上繳學校的收入，使其有更多的經(jīng)費用于事業(yè)發(fā)展。

（三）不同類別學校之間的關(guān)系。要求生均撥款標準達到12000元，是就全省高校總體經(jīng)費水平而言的。不同類別高校和學科之間，由于辦學成本和所承擔的任務(wù)不同，應(yīng)得到的生均撥款數(shù)額也不盡相同。在核定高校生均撥款時，需要對兩個層面的人數(shù)折算：一是對各學科的學生分別確定不同的折算系數(shù)。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和河北省的實際情況，將學科分為11類，其系數(shù)分別為哲學1，歷史學1，文學1（其中：文藝類2、新聞傳播類1．5），教育學1．25（其中：體育學1．5），經(jīng)濟學1．25，法學1．25，理學1．25，管理學1．25，工學1．5，農(nóng)學1．5，醫(yī)學2。二是對博士生、碩士生、?？粕謩e按2，1．5，0．7的系數(shù)折算成本科生。然后按照折算后的虛擬學生人數(shù)和經(jīng)費標準，分別核定其補助經(jīng)費數(shù)額。同時，還要考慮各高校原有的經(jīng)費基數(shù)，對原經(jīng)費基數(shù)較低的，適當增加其經(jīng)費投入，以保持同類高校經(jīng)費水平大體相當。

（四）生均撥款和重點投入的關(guān)系。高等教育實行“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”。提高生均撥款標準之后，需要正確處理經(jīng)費投入“點”和“面”的關(guān)系，在高校經(jīng)費水平普遍提高的基礎(chǔ)上，適當集中財力，進行重點投入。一是省級教育行政主管部門要在整個生均撥款中單獨拿出一部分，用于支持重點大學和重點學科建設(shè)。二是高校在編制年度預(yù)算時，要堅持“突出重點，兼顧一般”的原則，加大投入力度，解決重點問題和重點事項。三是組織實施教育質(zhì)量、人才引進、科技攻關(guān)等重大專項工程，通過重點投入和扶持，取得一批教學科研重大成果，不斷提高高校教育質(zhì)量和辦學水平，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的人才保障和智力支撐。

［1］財政部、教育部．關(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見［N］（財教字［2010］67號）．

［2］張益祿，岳鳳霞．關(guān)于實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP 4%目標的思考［J］．河北大學學報：哲學社會科學版，2011（5）：52－56．

［3］岳鳳霞．高校經(jīng)費預(yù)算管理改革的基本原則［J］河北大學學報：哲學社會科學版，2010（4）：73－76．