王思睿

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

政府行政責(zé)任論析

王思睿

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

行政責(zé)任是指政府及其構(gòu)成主體行政官員(公務(wù)員)因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任。行政責(zé)任作為人類歷史上一定發(fā)展階段的產(chǎn)物，有其生成和發(fā)展的必然性和條件。在現(xiàn)代社會中，行政責(zé)任越來越成為國家政治生活的一個重要方面，從而使確立行政責(zé)任產(chǎn)生了不同于以往的重要意義。

中國;行政管理;“責(zé)任”;政府責(zé)任

行政責(zé)任既是人類社會政治法律思想和制度發(fā)展史上間接民主階段的歷史產(chǎn)物，又是近代國家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是國家行政管理制度的重要組成部分。因此，它是行政管理學(xué)的研究對象之一。

一、責(zé)任及行政責(zé)任的含義

人們在探討某一概念時，總要探究概念的詞源意義，并進(jìn)行語義分析。作為一種學(xué)術(shù)規(guī)范，這表面看來簡單，仔細(xì)分析這種現(xiàn)象，卻有著深遠(yuǎn)的意義。

正如當(dāng)代英國哲學(xué)家J·R·Lucas所言，詞語的意義是不斷變化的，但它們大都保留有最初使用時的一些意義，“責(zé)任”一詞現(xiàn)在被廣泛用于倫理學(xué)、政治學(xué)和日常詞語中，且意義有很大不同，但只要我們考察該詞的最初意義，就能發(fā)現(xiàn)‘責(zé)任’二字在這些不同意義中有著一些共同性。對“責(zé)任”一詞進(jìn)行語義分析的另一目的，就在于發(fā)現(xiàn)“不同意義中的共同性”。

從“責(zé)任”的語義分析，“責(zé)任”一詞有廣義與狹義之分。廣義的責(zé)任是指在政治、道德或者法律等方面所應(yīng)為的行為的程度和范圍;狹義的責(zé)任則是指違反某種義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的后果，這種后果往往與譴責(zé)、懲罰聯(lián)系在一起，因而是不利的后果。廣義的責(zé)任往往涉及“責(zé)任”的形而上的問題，具有抽象性;而狹義的責(zé)任只注重具體的、實在的規(guī)范規(guī)定及實際的后果。

政府行政責(zé)任在人們的日常用語及專業(yè)文獻(xiàn)中更多地被稱為行政責(zé)任。那么，什么是行政責(zé)任呢?在整個責(zé)任系統(tǒng)中，行政責(zé)任至少在以下三種意義上使用：一是行政政治責(zé)任，二是行政法律責(zé)任，三是行政違憲責(zé)任。本文主要探討的是國家的行政政治責(zé)任，這種理解和使用方法主要基于我們對于“行政”二字的理解，“行政”有時在靜態(tài)上使用它，賦予它“行政機(jī)構(gòu)”、“行政人員”的意義［1］，因此，行政責(zé)任就是政府及其構(gòu)成主體行政官員(公務(wù)員)因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任。依照國家的政治活動原則，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員除對其行為應(yīng)承擔(dān)法定的義務(wù)外，還要承擔(dān)一定的政治義務(wù)。這種政治義務(wù)，主要表現(xiàn)為不辜負(fù)黨和人民的信任和支持，要忠實地代表人民的利益，努力為人民服務(wù)。當(dāng)然對于違反這種義務(wù)的后果的確認(rèn)和追究，通常與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨、人民群眾及人民團(tuán)體施加的政治壓力有關(guān)。

行政責(zé)任作為人類歷史上一定發(fā)展階段的產(chǎn)物，有其生成和發(fā)展的必然性和條件。在現(xiàn)代社會中，行政責(zé)任越來越成為國家政治生活的一個重要方面，從而使確立行政責(zé)任產(chǎn)生了不同于以往的重要意義。這可以從兩個方面來看：一是行政職能的擴(kuò)展。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方國家開始出現(xiàn)從立法國家轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓业膰椰F(xiàn)象，即行政國家興起。行政改變了傳統(tǒng)的“兩分法”和“行政是政治的奴仆”的從屬性質(zhì)，開始取得國家政治生活的主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為在立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力格局中，政府的地位得到加強(qiáng)，政府的權(quán)力、職能和活動范圍大大擴(kuò)展，以致在國家和社會生活中發(fā)揮越來越大的作用。二是政府自身的變化。進(jìn)入20世紀(jì)以來，特別是兩次世界大戰(zhàn)以來，人類社會的發(fā)展要求政府通過自身調(diào)整以適應(yīng)不斷的變化，而政府為了有效地實施行政管理，開展行政活動，也不得不進(jìn)行自身的改革。逐步形成現(xiàn)代國家行政組織的特征，集中表現(xiàn)為政府權(quán)力和職能明顯擴(kuò)展，行政管理內(nèi)容和方式日趨繁多，政府組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的再分配更為復(fù)雜，政府公務(wù)人員的數(shù)量和種類大為增加。

二、政府行政責(zé)任的歷史回溯

政府的行政責(zé)任不是從來就有的，它是隨著近代資產(chǎn)階級政治思想的提出和民主政治體制的建立而形成、并隨著國家政治生活的變遷而發(fā)展的。與整體性國家責(zé)任的三個發(fā)展階段，即國家完全無責(zé)、國家有限責(zé)任和國家完全責(zé)任相聯(lián)系，行政責(zé)任可以有三種社會形態(tài)屬性的認(rèn)識。

1．資本主義社會以前的行政責(zé)任

在資本主義以前的社會政治生活中，沿用著兩條“定律”：一是“國王不可能為非”，二是“朕即國家”，而官吏的權(quán)力和行為是國王的權(quán)力和行為的延伸。因此，在政治關(guān)系上，國王既然無責(zé)、不能被控告，那么，官吏也就無責(zé)、不能被控告。這就形成雖然國家大量給人民造成損害，卻可以完全不負(fù)責(zé)任的歷史現(xiàn)象。但這并不意味著官吏沒有責(zé)任，不會受到制裁。事實上，封建社會的官吏乃至封建社會以前的官吏受到懲罰的情況并非鮮見，這是因為，官吏對百姓不負(fù)責(zé)任，卻對國王負(fù)有責(zé)任。不僅如此，行政官吏還對國王形成包括人身依附關(guān)系在內(nèi)的絕對服從關(guān)系。當(dāng)官吏違背對國王的責(zé)任時，就要受到制裁［1］490。在中國封建歷史上，官吏對帝王承擔(dān)的責(zé)任，首先表現(xiàn)為封建帝王對其官吏“因任而授官”，在委任的同時明確提出政績標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范;其次表現(xiàn)為按官吏盡職盡責(zé)的情況給予獎功懲過、升遷降調(diào)，并以此制定一整套的官吏考核、評定和責(zé)任制度，如果把封建官吏對皇帝所負(fù)的責(zé)任僅僅理解為一種對權(quán)力主體所負(fù)的責(zé)任，那么，中國歷史上的封建官吏責(zé)任制度以及與其相關(guān)的其他制度，是很值得我們研究和借鑒的。

2．資本主義國家的行政責(zé)任

以“主權(quán)在民”、“公民基本權(quán)利神圣不可侵犯”和法制為核心內(nèi)容的資產(chǎn)階級啟蒙思想和民主主義思想，為資本主義國家的確立和確保行政責(zé)任奠定了理論基礎(chǔ)。1688年至1700年，英國光榮革命以后，行政責(zé)任作為資產(chǎn)階級民主政治體制的一部分，逐漸發(fā)展成為一種較為完備的理論體系和制度。在資產(chǎn)階級取得政權(quán)初期，行政責(zé)任與整體國家責(zé)任相一致，具體有三重使命：一是繼續(xù)進(jìn)行反封建斗爭的武器，以鞏固剛剛到手的政權(quán);二是維護(hù)資產(chǎn)階級“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則，防止和反對國家對資本家的過分侵?jǐn)_;三是標(biāo)榜和維護(hù)資產(chǎn)階級的民主與法制，調(diào)整國家與社會其他階級的關(guān)系。經(jīng)過二百多年的演變，三重使命中的第一種使命已經(jīng)失去了意義，而后兩項則作為行政責(zé)任的社會歷史條件而繼續(xù)發(fā)揮作用［2］491。

3．社會主義國家行政責(zé)任問題

在無產(chǎn)階級革命的歷史上，人民是主人，人民政府及其工作人員是人民的公仆的國家性質(zhì)和制度，始終是最崇高的奮斗目標(biāo)之一。早在無產(chǎn)階級奪取政權(quán)的第一次偉大嘗試——巴黎公社時期，就曾經(jīng)實行過選舉者可以隨時撤換被選舉者、被選舉者對選舉者負(fù)責(zé)的原則。但是，由于種種復(fù)雜的歷史原因，社會主義國家行政責(zé)任制度的內(nèi)在機(jī)制，一直未能得到明確，官僚主義的侵權(quán)和損害行為始終未能得以有效克服。近年來，與社會主義國家普遍進(jìn)行的改革進(jìn)程相一致，確立和確保行政責(zé)任受到了更多的重視，運(yùn)用法律的手段解決行政爭端，防止和反對損害行為有了明顯的進(jìn)展［2］494。相信，隨著社會主義民主與法制制度的確立和完善，社會主義的行政責(zé)任制度也將進(jìn)一步得到發(fā)展。

三、中國政府行政責(zé)任的實現(xiàn)途徑

中國政府行政責(zé)任的現(xiàn)狀不容樂觀，分析起來，原因很多，單從行政文化的層面來看，主要根源產(chǎn)生于兩個方面：一是“官本位”的傳統(tǒng)心理觀念根深蒂固，這種傳統(tǒng)、扭曲的權(quán)力思想，雖然激發(fā)了大家的權(quán)力意識，但他強(qiáng)調(diào)更多的是一種特權(quán)思想，是一種凌駕于責(zé)任之上的不受約束的權(quán)力，責(zé)任意識根本無從談起;二是民眾民主意識的不足，由于生活方式和歷史的原因，特別是封建統(tǒng)治者的愚弄和欺騙，中國民眾向來輕視自己的基本權(quán)利，對官僚主義的種種惡習(xí)習(xí)以為常，從來不考慮通過行政和法律的手段討回公平、彌補(bǔ)損失、追究責(zé)任。因此，在社會主義不斷發(fā)展的今天，中國政府行政責(zé)任的實現(xiàn)必然是一個長期的、漸進(jìn)的過程，必然要建立在真正實現(xiàn)民眾公民意識的覺醒和行政主體責(zé)任意識養(yǎng)成的基礎(chǔ)上。

一是更新觀念，發(fā)揮先進(jìn)行政文化的作用。思想觀念的形成是一個緩慢漸進(jìn)的過程，但思想觀念一旦形成卻會在相當(dāng)長的一段時間里起作用，阻礙或者推動社會發(fā)展，因此，政府行政責(zé)任的觀念并不能簡單地在原有的思想基礎(chǔ)上簡單地建立起來，它需要實現(xiàn)深刻地觀念更新與轉(zhuǎn)變。第一，要實現(xiàn)權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)是社會公共管理和公共服務(wù)的唯一提供者，其所有權(quán)力來源于人民。公民權(quán)利是國家權(quán)力之源，是行政權(quán)力之本;政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心。第二，要實現(xiàn)政府本位向公民本位的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代民主法治社會，政府責(zé)任的真正實現(xiàn)需要廣大民眾公民意識的覺醒和行政主體責(zé)任意識的養(yǎng)成。而行政主體責(zé)任意識的養(yǎng)成則需要完成深刻的理念變革，也就是要使政府及其公務(wù)人員從傳統(tǒng)政治中的官貴民賤的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代民主政治中的政府與公民的平等交換和制約的觀念，實現(xiàn)由“政府本位”向“社會本位”、“公民本位”的轉(zhuǎn)變。所有這些更新的實現(xiàn)，都需要通過不斷加強(qiáng)新的行政文化建設(shè)來實現(xiàn)。

二是健全機(jī)制，實現(xiàn)高效的制度依托。政府的權(quán)力來自人民，政府具有代表人民群眾的責(zé)任，但作為一個相對獨立的主體，政府自身也有自利性，政府責(zé)任常常面臨維護(hù)自身利益的挑戰(zhàn)，因此，就必須要構(gòu)建健全有效的機(jī)制對政府的行為進(jìn)行約束和監(jiān)督，使政府的行為符合他所代表的人民的利益。換句話說，只有依托高效的制度，才能保證政府責(zé)任有效的落實。

三是完備法規(guī)，構(gòu)建健全的法律體系。修改完備政府行政責(zé)任法律體系是實現(xiàn)政府行政責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有健全的政府行政責(zé)任法律法規(guī)，才能保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益，才能對政府行政行為進(jìn)行有效約束，確保政府責(zé)任的落實。第一，行政授權(quán)堅持權(quán)力與責(zé)任相一致的原則。行政授權(quán)指的是依照法律法規(guī)將某項或者某方面的行政職權(quán)的部分或者全部，通過合法的方式授予某個組織或者個人的法律行為。第二，要嚴(yán)格詳細(xì)地規(guī)范政府行政責(zé)任追究的法律方法與程序。要有法可依，要依據(jù)憲法和行政法的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范政府責(zé)任追究的方法和程序，不要使其成為無根之木、無源之水。第三，要公平公正地追究政府責(zé)任。責(zé)任平等，對政府中任何人或者組織的過失，要平等地追究其責(zé)任。特別是不能對行使公共權(quán)力的人或者組織的不當(dāng)行為進(jìn)行辯護(hù)，不能出現(xiàn)不同層級政府在追究政府責(zé)任過程以及結(jié)果上的不同。

四是提高素質(zhì)，培養(yǎng)積極的行政人格。政府是由政府公務(wù)人員組成的，政府的行為最終是由公務(wù)人員體現(xiàn)的，政府公務(wù)人員是政府的代表，是政府責(zé)任的具體擔(dān)負(fù)者，因此，政府公務(wù)人員的素質(zhì)直接影響到政府責(zé)任的實現(xiàn)。只有政府公務(wù)人員的素質(zhì)提高了，政府責(zé)任的實現(xiàn)才會成為可能。

要提升政府和公務(wù)人員的道德素質(zhì)必須通過“自律”和“他律”兩種方式加以實現(xiàn)。對“自律”而言，主要是要加強(qiáng)公務(wù)人員的行政倫理的教育與修養(yǎng)。開展持久有效的道德訓(xùn)練，強(qiáng)化責(zé)任意識，讓行政主體的自律機(jī)制通過自我反省、悔過、道歉以及辭職等“內(nèi)在驅(qū)動力”發(fā)揮作用。從“他律”的角度，主要有以下幾個辦法：加強(qiáng)行政道德的立法，使政府及公務(wù)人員所承擔(dān)的道德責(zé)任有法可依，違法可究;建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理政府公務(wù)人員違反行政道德但又尚未構(gòu)成犯罪的行為，以有效遏止公務(wù)員行政道德責(zé)任缺位;將行政道德水平作為公務(wù)人員任免、升降、調(diào)整的一個重要考核指標(biāo)，與公務(wù)人員的切身利益掛起鉤來;加大新聞媒體和輿論監(jiān)督的力度，通過媒體和廣大群眾的監(jiān)督，促使政府和公務(wù)人員倍加注重自身的道德修養(yǎng)，嚴(yán)于律己，最終，在所有政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員中形成一種良好的行政道德社會文化氛圍。

［1］姜明安．行政法與行政訴訟［M］．北京：中國卓越出版公司，1990：23．

［2］張國慶．行政管理學(xué)概論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2000．

D63

A

1007－4937(2012)04－0036－03

2012－05－12

王思睿(1990－)，男，黑龍江哈爾濱人，從事中國政府治理和行政管理學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯：王雅莉〕