蘇格蘭舊濟貧法制度的演變及其特征

丁建定

(華中科技大學 a.社會學系;b.社會保障研究所，武漢430074)

蘇格蘭的濟貧法制度起源于16世紀，其基本特征與英格蘭和威爾士的濟貧法制度存在顯著差別，并一直持續(xù)到19世紀中期。1845年，蘇格蘭濟貧法修正法頒布實施，這便是所謂的蘇格蘭新濟貧法。于是，1845年蘇格蘭濟貧法修正法以前的濟貧法便被稱為蘇格蘭舊濟貧法。本文試圖對蘇格蘭舊濟貧法制度的演變及其特征作一系統(tǒng)的探討，旨在更好地把握英國濟貧法制度的全面性和差別性，并促進國內(nèi)學界對這一重要社會政策的關(guān)注和研究。

一、16世紀蘇格蘭濟貧法制度的出現(xiàn)

針對流民的法令構(gòu)成15世紀蘇格蘭濟貧法制度的最初內(nèi)容。1424年的一項法令禁止貧民成群結(jié)隊在農(nóng)村到處流動，教區(qū)治安巡視員可以逮捕那些國王的和平的破壞者。同年的另一項法令規(guī)定14～70歲的未能被允許在蘇格蘭城鎮(zhèn)或者農(nóng)村行乞者，除非他們不能通過其他途徑得到生計，將被限制在一定的范圍內(nèi)。1425年的一項法令要求教區(qū)治安巡視員將那些到處流浪的貧民集中起來，并為他們提供40天的相關(guān)救濟，以便其能夠找到工作。1427年的法令規(guī)定，未能履行對各種立法的管理職責的教區(qū)治安巡視員將被處以罰款。1449年的對強求膳宿者、騙子以及強橫的乞丐鎮(zhèn)壓的法令規(guī)定，教區(qū)治安巡視員和其他官員將對上述人群的違法行為進行調(diào)查并將其投入監(jiān)獄，那些非因身體或健康原因的盜匪如不能自食其力，將受到割掉耳朵并驅(qū)逐出蘇格蘭的懲罰，如其重新回到蘇格蘭將被絞死。1455年的法令規(guī)定，被抓到的強求膳宿者將被當作竊賊或搶劫者處理。1457年的法令也規(guī)定，14～70歲的身體健全的流民將受到在其臉上刺字的處罰。1473年的法令要求教區(qū)治安巡視員必須嚴格執(zhí)行以往通過的各種法令，對那些身體健全的乞丐予以懲罰，對那些經(jīng)常滋事并違背國王的法令的強行乞討者予以鎮(zhèn)壓。顯然，如同15世紀的英格蘭和威爾士那樣，對流民的懲罰性法令構(gòu)成了蘇格蘭社會立法的主要特征。

16世紀，針對流民和貧民的社會立法在蘇格蘭開始發(fā)生變化，對品行不端的流民的懲罰和鎮(zhèn)壓依然是各種立法的主要特征，但是，蘇格蘭也開始頒布一些法令，要求對那些特殊原因所導致的貧困者提供必要的救濟。1503年的法令規(guī)定，除了瘸子、瞎子、失去勞動能力者以及身體孱弱者外，任何人不能行乞。1535年的法令規(guī)定，任何人不得在自己所出生的教區(qū)以外的教區(qū)行乞，每個教區(qū)的負責人應該為那些失去勞動能力者收集相關(guān)捐助，但不能對其他任何人提供任何救濟。顯然，上述法令已經(jīng)開始關(guān)注對一些特殊原因所造成的貧民提供必要的救濟。1551年和1555年，蘇格蘭分別頒布一些法令，這些法令或者是僅對當時的流民或貧民對社會的危害做些表述，或者是對以往法令的再次強調(diào)。事實上，蘇格蘭對流民和貧民的相關(guān)法令與政策直到16世紀中后期沒有發(fā)生什么變化［1］56-57。

1579年，蘇格蘭通過了一項名為“對身體健壯的懶惰乞丐予以懲罰并對貧民和失去勞動能力者予以救濟”的綜合性法令，規(guī)定14～70歲的身體強健的懶惰乞丐將被逮捕并在其耳朵穿孔，任何人如對無照乞丐給予施舍將被罰款，對于那些失去勞動能力者，如其出生在某個教區(qū)或者居住在某個教區(qū)達到7年，就必須進行登記以成為教區(qū)貧民，其他人必須返回其出生的教區(qū)或者居住達7年的教區(qū)。當貧民登記完成以后，教區(qū)的牧師和治安法官將根據(jù)對貧民救濟的需求情況向全體教區(qū)居民征稅，無法征收濟貧稅或者所征濟貧稅不能滿足濟貧所需的教區(qū)，教區(qū)的牧師和治安法官經(jīng)過教區(qū)長老會議同意，可向貧民頒發(fā)行乞執(zhí)照。法令允許教區(qū)的牧師和治安法官指定濟貧監(jiān)督員和濟貧稅征收員，濟貧稅每年進行一次重新評估。

顯然，1579年的蘇格蘭濟貧法與1572年英格蘭和威爾士的濟貧法具有一致的地方，但是，該法與英格蘭和威爾士的濟貧法也存在顯著的區(qū)別，主要表現(xiàn)在，1572年英格蘭和威爾士濟貧法頒布以后，英格蘭和威爾士還在1575—1576年頒布了一項“安置貧民勞動以避免其成為懶惰的流民法”，該法規(guī)定，政府當局與治安法官要提供必要的原料以便貧民勞動之用，同時，建立了由濟貧稅承擔費用的感化院并在其中實施強制勞動。而蘇格蘭的濟貧法則未對貧民勞動救濟作出任何規(guī)定，此外，蘇格蘭濟貧法令規(guī)定貧民在某教區(qū)的居住期限為7年，而在英格蘭和威爾士則為1年［1］57-58。

16世紀末期，蘇格蘭又頒布一些法令，其主要內(nèi)容涉及濟貧管理問題。1592年和1593年的法令強調(diào)，為了有效控制流民和對貧民實施合理救濟，教區(qū)的牧師和治安法官必須嚴格實施各種與流民管理和貧民救濟相關(guān)的法令。1597年的法令對蘇格蘭濟貧法管理進行了較大調(diào)整，法令將貧民救濟的實施職責從原來由治安法官提名的濟貧委員轉(zhuǎn)交給長老會議，從此以后，關(guān)于防治流民、相關(guān)法律的實施與管理以及對失去勞動能力者的救濟工作等，大部分都落在長老會議之手，長老會議在嚴格實施法令以懲治流民方面的權(quán)力得以擴展。

1597年的法令使得蘇格蘭濟貧法管理與蘇格蘭教會的關(guān)系直接化，從而使得蘇格蘭濟貧法在16世紀末17世紀初開始具有強烈的教會色彩。根據(jù)1597年的法令，長老會議及其任命的長老成為蘇格蘭濟貧法實施的主要權(quán)力核心，而長老會議和教區(qū)長老會議都是經(jīng)過改革以后的蘇格蘭國教的兩個機構(gòu)。蘇格蘭教會長老會議由教區(qū)主管和經(jīng)由長老選舉產(chǎn)生的長老組成，它有權(quán)否定經(jīng)由選舉產(chǎn)生的長老可否進入長老會議。教區(qū)長老會議包括數(shù)量不一的教區(qū)，其成員由來自每個教區(qū)的一名主管和一名長老組成。表面上看，16世紀的蘇格蘭和英格蘭與威爾士都在利用教區(qū)會議這一機構(gòu)實施濟貧法管理，然而，英格蘭與威爾士的教區(qū)會議不包含對付流民和實施治安的功能，顯然，蘇格蘭的長老會議履行了英格蘭與威爾士治安法官所履行的職責?！伴L老會議把濟貧看做是他們所要履行的一項實質(zhì)性功能，并且通過罰金和捐款的方式征集濟貧基金……在這種對貧民的關(guān)心中，長老會議并非作為國家的工作人員來提供，它只是基督教社區(qū)中各種社會責任與義務的組成部分，一項如此集中的責任與義務以至于幾乎沒有必要被明確地表達?！闭怯捎谶@種對貧民的關(guān)心被看做一種可以接受的極為重要的教區(qū)責任與義務，向貧民提供救濟的濟貧金在任何情況下都不能獨立，一個籠統(tǒng)的詞語“貧民的錢”即可涵蓋一名長老手中所有的將用于任何教會性或社區(qū)性目的的資金［2］。

二、17世紀蘇格蘭濟貧法制度的發(fā)展

17世紀初期，由1597年法令所確立的蘇格蘭濟貧管理中的長老會議制度逐漸開始實施，但其實施的區(qū)域進度存在一定的差別。根據(jù)麥克森的研究，到1600年，由治安法官所任命的教區(qū)濟貧委員已經(jīng)不再行使相關(guān)濟貧職責，在蘇格蘭南部地區(qū)，長老會議制度已經(jīng)在濟貧法制度中有效建立，而在蘇格蘭的北部地區(qū)，濟貧法制度中的長老會議制度的實施進展比較緩慢。到17世紀30年代，濟貧法制度中的教會管理體制已經(jīng)在蘇格蘭全部的低地地區(qū)建立起來，但是，在蘇格蘭高地地區(qū)的大部分地區(qū)，經(jīng)常性和制度性的濟貧制度的出現(xiàn)還要等到18世紀的后期［2］。

蘇格蘭濟貧法制度中的教會主導特色淡化了地方政府在此方面的責任與功能，這種特色在一定程度上影響了相關(guān)濟貧法令的實施效果。于是，17世紀初期，蘇格蘭開始采取一些措施，以強化治安法官在地方政府中的參與，進而強化其對流民管理與貧民救濟的參與。1617年，蘇格蘭頒布《促使治安法官及教區(qū)警官確保國王的和平法》，該法在蘇格蘭濟貧法制度管理方面的最重要規(guī)定就是，確認治安法官在實施針對“流民，沒有職業(yè)、沒有住在救濟院、與任何特定的服務都無關(guān)系的強悍而又懶惰的男女”的法令的責任，如同英格蘭那樣，治安法官將召開四季會議，并在此會議上任命每個教區(qū)的警官，城鎮(zhèn)的警官將由市長或鎮(zhèn)長任命，警官有權(quán)抓捕任何流民并將其帶到治安法官或市長、鎮(zhèn)長面前。顯然，該法令將蘇格蘭濟貧法制度管理中的一部分職權(quán)，從教會手中交給了政府方面，治安法官被授予很大的權(quán)力，他們所任命的警官如果提出要求，可以有自己的助手以便履行自己的職責。治安法官為了向貧困的獄徒提供救濟，可以確定在教區(qū)征收濟貧稅［1］59。

17世紀中期，蘇格蘭通過立法試圖建立穩(wěn)定的濟貧稅征收制度。1649年的貧民法規(guī)定，濟貧所需的全部資源都來自于自愿捐助，如果自愿捐助的數(shù)量不能滿足貧民救濟所需，那就要通過教區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)所有者及其他人的捐納來彌補。乞丐將被送往他們自己所在的教區(qū)并在那里接受救濟或被提供工作。這項法令與蘇格蘭以往的濟貧法令相比較具有兩個方面的不同，一個是該法令開始涉及蘇格蘭濟貧稅征收體制問題，雖然關(guān)于這一問題的語言表達比較含糊，另一個是明確提出要對貧民提供勞動救濟，“蘇格蘭現(xiàn)在開始追求半個世紀以前的英格蘭濟貧法制度的目標，這就是努力將對身體健全的貧民的支持建立在基本依靠他們自己的勞動的政策基礎(chǔ)上?！保?］

盡管1649年的法令在1661年被宣布無效，但是，利用公共資源向失業(yè)者和流動人口提供勞動的做法還是保留下來，并在1663年和1672年的法令中得以確認。這兩項法令提出一套全然想象性的對待乞丐的辦法。乞丐將被逮捕并被送入主要城鎮(zhèn)的勞動感化院中11年，在此期間，他們將被送入工場勞動，并由工場主提供衣食，但不用提供工資報酬。工場主不僅可以得到奴隸般的勞動力，而且還可以得到乞丐所在的教區(qū)提供的資助，資助的標準為，在第一年，每位被遣送勞動感化院的乞丐每天2蘇格蘭先令，此后的3年為每位乞丐每天1蘇格蘭先令。每天2蘇格蘭先令在正常時間足夠養(yǎng)活一名成年人，這也是愛丁堡監(jiān)獄中獄徒的生活標準。這筆錢將通過濟貧稅來征收，一半來自于教區(qū)不動產(chǎn)所有者的繳納，一半來自于承租人與所有人。乞丐所在的教區(qū)的確定原則是該乞丐最后居住滿3年的教區(qū)。1663年和1672年的法令在理論上對蘇格蘭濟貧法制度具有積極意義，法令的相關(guān)規(guī)定旨在嘗試確定濟貧稅的特定來源，同時還強調(diào)濟貧稅與勞動感化院之間的協(xié)作關(guān)系。但是，勞動感化院僅在愛丁堡等大城市建立起來，在蘇格蘭大部分地區(qū)、尤其是農(nóng)村地區(qū)并沒有建立起勞動感化院，所以雇傭乞丐進行勞動的勞動救濟并沒有成為蘇格蘭濟貧法制度的主要內(nèi)容。

17世紀末，蘇格蘭開始采取措施推行勞動救濟，以使蘇格蘭的濟貧法制度與英格蘭和威爾士的濟貧法制度保持一致。市長、鎮(zhèn)長被賦予建立和維持勞動感化院的責任，以便使那些身體健全的流民從事勞動。1695年、1696年和1698年，蘇格蘭政府又頒布一系列關(guān)于濟貧的法令，這些法令在有關(guān)濟貧法制度的基本內(nèi)容方面沒有大的變化，重新確認以前關(guān)于蘇格蘭濟貧的各種法律;進一步強調(diào)征收濟貧稅的重要性與基本原則;要求將乞丐遣送到實際上還沒有廣泛建立的勞動感化院之中;對違背各種濟貧法的行為進行懲罰;鼓勵場主雇傭流民和乞丐成為學徒等。不過，上述法令也在蘇格蘭濟貧法制度方面做出一些新的規(guī)定，如1698年的法令賦予樞密院監(jiān)督權(quán)，該機構(gòu)有權(quán)制定或修改與雇傭貧民、救濟貧民以及減少蘇格蘭流民相關(guān)的法令。法令還特別授予教區(qū)主管與長老在教區(qū)濟貧方面的自由決定權(quán)，但這種自由決定權(quán)必須是在教區(qū)不動產(chǎn)所有者建議的基礎(chǔ)上。

三、18世紀蘇格蘭濟貧法制度的變化

17世紀蘇格蘭濟貧法制度中世俗力量雖已介入，但并沒有真正改變教會在蘇格蘭濟貧法制度中的主導地位，教會在蘇格蘭濟貧法制度中的重要影響使得18世紀蘇格蘭濟貧法制度的管理困難重重。教會的長老們總是試圖阻止按照法律實施濟貧法制度，在決定任何濟貧事務之前，長老會議擁有召開長老與教區(qū)不動產(chǎn)所有者聯(lián)席會議的權(quán)利，并時常不許教區(qū)不動產(chǎn)所有者介入濟貧法事務，長老會議與教區(qū)不動產(chǎn)所有者之間的爭執(zhí)甚至訴諸季節(jié)法庭。1749年，蘇格蘭議會作出決定，允許教區(qū)不動產(chǎn)所有者有權(quán)檢查濟貧賬目，而教區(qū)不動產(chǎn)所有者所要的不是了解而是控制濟貧事務，于是，他們堅決反對這一決定，他們甚至認為這是他們的自然權(quán)利，并認為教會不能成為教區(qū)的警察是一項神圣的準則。1751年，蘇格蘭議會不得不做出決定，給予教區(qū)不動產(chǎn)所有者介入教區(qū)全部濟貧基金管理的權(quán)力，而不是部分捐助的款物的管理權(quán)力。

1751年的決定立即引起蘇格蘭教會勢力的強烈反對，珀斯的長老們抱怨此規(guī)定不僅與法律不符而且與濟貧法事務管理的實際不符，杜姆巴頓的長老們指出，這種對教會根本宗旨的改變將帶來有害的后果。教區(qū)不動產(chǎn)所有者則指出，教區(qū)貧民必須按照法律所規(guī)定的準則得到救濟。于是，很快引發(fā)在各教區(qū)的濟貧事務中長老會議與教區(qū)不動產(chǎn)所有者之間的對抗。

蘇格蘭濟貧法管理體制的上述問題直接導致濟貧資金征收方面的顯著差異。18世紀蘇格蘭貧民救濟資金的來源大體上可以分為三種類型:第一種類型是教區(qū)征收濟貧稅，這實際上是一種對教區(qū)土地財產(chǎn)所征收的一種稅收，也是蘇格蘭濟貧法事務中的核心一點，這種濟貧稅原則上不能用于對身體健全的貧民提供救濟，這也是蘇格蘭濟貧法與英格蘭和威爾士濟貧法之間的重要區(qū)別，但事實上，因蘇格蘭相關(guān)濟貧法令在該項稅收的使用方面的表述比較含糊，一些地方也常將其用于對上述人群提供救濟。第二種類型是教會所募集的各種款物，這是一種依靠自愿而非法律規(guī)定的捐助行為，此類捐助的款物也是蘇格蘭貧民救濟的正常資金來源，甚至比教區(qū)征收的濟貧稅所籌資金還要重要。這種由教會所募集的款物在使用上可以分為兩個部分，其主要的部分用于對有權(quán)領(lǐng)取的貧民提供救濟，實際上也有一部分用于對身體健全的貧民提供救濟;第二部分主要由教區(qū)長老會議控制，并主要用于教區(qū)一般性需要。教區(qū)長老會議運用自己的自由決定權(quán)，有時會將其用于對身體健全的貧民提供救濟，教區(qū)長老會議往往把身體健全的貧民作為暫時性貧民來處理。第三種類型是由收入較好者所籌集的資金，這種資金因為與濟貧法制度和教區(qū)長老會議沒有關(guān)系，經(jīng)?？梢杂糜趯ι眢w健全的貧民提供救濟，此種資金主要在失業(yè)人數(shù)較多時籌集［3］。顯然，雖然蘇格蘭濟貧法制度規(guī)定各種濟貧款物主要應該用于對有權(quán)領(lǐng)取的貧民提供救濟，但是，蘇格蘭濟貧法制度在實施的實踐中，實際上并沒有完全排除對身體健全的貧民提供救濟。

正因如此，蘇格蘭各教區(qū)在籌集濟貧款物時采取不同的方式，如果一個教區(qū)可以通過教會募捐或其他合法途徑從自愿捐助中籌得足夠用于貧民救濟的基金，該教區(qū)即可不用征收濟貧稅;如果一個教區(qū)中的不動產(chǎn)所有者同意從他們中籌得足夠的資金，該教區(qū)即可以自愿性征收救濟款物;如果一個教區(qū)中的長老與不動產(chǎn)所有者達成一致，該教區(qū)可以依法征收濟貧稅，一般是教區(qū)不動產(chǎn)所有者承擔一半，教區(qū)居民承擔另一半?！霸谔K格蘭的濟貧法實踐中，只有依法征收濟貧稅的教區(qū)才被劃為征收濟貧稅的教區(qū)，對于教區(qū)來說，通行的做法是僅在特別困難的時候才采用此種辦法，當危機已經(jīng)過去后，即不再征收濟貧稅。因此，當表述一個教區(qū)是征收濟貧稅的教區(qū)時，必須指出其開始和結(jié)束征收濟貧稅的時間?！保?］

需要指出的是，各種貧民救濟機構(gòu)在18世紀的蘇格蘭也開始出現(xiàn)。農(nóng)村救濟機構(gòu)的建立大多采取由政府組織建立的形式。1745年，哈廷頓建立慈善救濟院，并作為整個東羅森地區(qū)中央濟貧院收容來自不同教區(qū)的貧民入住，其管理機構(gòu)由35名成員組成，其中的16人為教區(qū)不動產(chǎn)所有者，3人為城鎮(zhèn)長，其余的16人為長老會的代表，他們要么是長老，要么是教區(qū)主管。該郡在1750年向各個教區(qū)發(fā)布命令，要求它們改進濟貧法工作并對流民予以管制。因為郡一級濟貧院還沒有投入使用，地方性濟貧院用于收容乞丐并在每個教區(qū)建立了紡織場，在塔蘭恩特教區(qū)的紡織場，有90人在其中從事勞動，該教區(qū)從1745年開始留下貧民登記記錄，以便為建立濟貧院提供準備，當年的登記顯示，該教區(qū)有10名每周需要領(lǐng)取救濟的老人，14名不是乞丐的暫時貧困者，32名行乞的貧民，其中的11人是老年人或者身體嚴重衰弱者，8人是常年居無定所的流浪者，13人是身體健全者［2］。

各種救濟機構(gòu)還在蘇格蘭的城鎮(zhèn)建立起來。與農(nóng)村濟貧院不同的是，城鎮(zhèn)濟貧院大部分依靠依法征收的濟貧稅建立并運行，這主要是因為城鎮(zhèn)教區(qū)的人口密度較大，貧民人數(shù)較之農(nóng)村教區(qū)的絕對數(shù)量加大，貧民救濟不能僅依靠自愿性捐款來實施，教區(qū)募集款物的增長速度難以跟上城鎮(zhèn)擴展的速度，教區(qū)所募得的款物不能適應城鎮(zhèn)救濟貧民所需款物的增長速度，城鎮(zhèn)教區(qū)管理者很快就發(fā)現(xiàn)，利用依法征收的濟貧稅是應對各種疾病與經(jīng)濟衰頹所導致的不斷變化的環(huán)境的有效途徑。實際上，城鄉(xiāng)教區(qū)之間在濟貧法管理方面的主要區(qū)別在于長老會與教區(qū)不動產(chǎn)所有者和經(jīng)由選舉產(chǎn)生的濟貧管理人員之間的區(qū)別，“前者可以被看做是在濟貧法管理中更加自由的因素，希望減輕值得救濟者的痛苦，然而，長老會的愿望受制于后者的約束，他們要提供救濟資金并要求對濟貧事務實施多種控制”［3］。

四、蘇格蘭舊濟貧法制度的特征

綜上所述，可以看出，蘇格蘭舊濟貧法制度與英格蘭和威爾士舊濟貧法制度相比，較具有不同的特點。從舊濟貧法制度所提供救濟的項目來說，與英格蘭和威爾士相比較，忽視勞動救濟是蘇格蘭舊濟貧法制度的重要特征之一。16世紀的蘇格蘭舊濟貧法制度所提供的救濟僅為生活救濟，而不像英格蘭和威爾士舊濟貧法制度那樣，既提供一般性生活救濟，也提供必要的勞動救濟，而且對勞動救濟的重視程度甚至超過生活性救濟。17世紀末的蘇格蘭濟貧法開始關(guān)注勞動救濟，并建立起感化院等勞動救濟機構(gòu)，但勞動救濟的效果極微。18世紀后期，由于失業(yè)問題逐步加劇，蘇格蘭舊濟貧法制度開始提供一些勞動救濟，但這遠不及英格蘭和威爾士舊濟貧法制度對勞動救濟始終如一的關(guān)注和強調(diào)，蘇格蘭的濟貧稅款甚至不能用于對身體健全的失業(yè)者提供救濟。

麥克森在分析蘇格蘭舊濟貧法與英格蘭和威爾士之間在這一方面的差別時指出:“我們必須接受的是，蘇格蘭濟貧法制度沒有提出對身體健全的貧民提供勞動的規(guī)定是有原因的。最有可能的理由在于16世紀蘇格蘭的落后與工業(yè)化的不發(fā)達。工資勞動對國民收入的貢獻只占很小一部分，非農(nóng)業(yè)勞動僅限于城鎮(zhèn)手工業(yè)行會以及很有限的受到保護的行業(yè)，這樣一種不發(fā)達的經(jīng)濟難以認可失業(yè)的存在，因為大部分的失業(yè)被誤認為是就業(yè)不足，一個僅有少量工業(yè)經(jīng)濟的國家沒有財政或市場的能力向失業(yè)者提供勞動?！保?］

從舊濟貧法制度的管理方面來說，與英格蘭和威爾士相比較，政府地位和影響較弱，宗教地位和影響顯著構(gòu)成蘇格蘭舊濟貧法制度管理的重要特點之一。16世紀中期，蘇格蘭濟貧法制度管理中存在地方政府和宗教組織合作管理的現(xiàn)實，治安法官與教區(qū)牧師成為濟貧法管理的核心人員。16世紀末以后，一系列法令的頒布實施使得濟貧法制度的管理權(quán)逐漸轉(zhuǎn)向了以長老會為代表的教會力量，這使得整個17世紀蘇格蘭濟貧法制度管理始終處于長老會與地方政府之間的矛盾和沖突之中，從而導致蘇格蘭舊濟貧法制度執(zhí)行存在極大差別，表現(xiàn)出嚴重混亂的局面。雖然18世紀的一些立法重新確認地方政府在蘇格蘭濟貧法制度管理中應有的作用和地位，但是，并沒有改變長老會為代表的宗教力量在蘇格蘭舊濟貧法制度管理中的主導地位。

雷恩在分析上述特點的原因時指出:“在蘇格蘭高地地區(qū)，宗族制度仍具強大影響，在那里，一個人的忠誠和職責更主要的是獻給他的宗族而不是他的國家。在英格蘭，農(nóng)村社會的基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村，它是領(lǐng)主性的，在蘇格蘭，更多的農(nóng)村人煙稀少，法律和政府實際上難以對這些地方施以影響，地方政府的管理與治安法官在蘇格蘭農(nóng)村地區(qū)的影響力要遠遠落后于英格蘭?！保?］60麥克森也指出:“在蘇格蘭，有大量人口并不能被明確地認定為任何一個確定的教區(qū)，盡管法律最終不承認上述事實。大部分教區(qū)登記的不完整導致難以確定其最初所來自哪個特定的教區(qū)，即使他們知道他們出生于哪個教區(qū)?！庇谑?，造成蘇格蘭的貧民救濟很難以教區(qū)為單位進行，只能依靠教會提供各種救濟，并使這種救濟具有很大的隨意性和偶然性［2］。

從救濟資金的來源方面來說，與英格蘭和威爾士相比較，濟貧稅并非蘇格蘭舊濟貧資金的主要來源，救濟資金來源的復雜性構(gòu)成蘇格蘭舊濟貧法制度的重要特點之一。如上所述，16世紀中期的蘇格蘭濟貧資金主要來自于治安法官或教區(qū)牧師所征收的濟貧稅，17世紀前期的各種法令規(guī)定，蘇格蘭救濟所需資金主要由自愿捐款籌得，只有在自愿款難以滿足救濟所需時，才向教區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)的所有者征收濟貧稅。到了18世紀，蘇格蘭濟貧資金的來源更加復雜并分為三種類型:一是教區(qū)征收濟貧稅，但其原則上不能用于對身體健全的貧民提供救濟;二是教會所募集的各種自愿款物，其主要部分用于對有權(quán)領(lǐng)取的貧民提供救濟，其他部分主要由教區(qū)長老會議控制并主要用于教區(qū)一般性需要;三是由收入較好者所籌集的資金，可以用于對身體健全的貧民提供救濟。

顯然，到18世紀，蘇格蘭的濟貧法制度在資金來源、管理主體以及救濟內(nèi)容等方面都與英格蘭和威爾士出現(xiàn)較大差別，這與18世紀蘇格蘭社會變化直接相關(guān)。在政治方面，18世紀以前，蘇格蘭樞密院對地方濟貧事務具有一定的約束力，18世紀開始，“蘇格蘭樞密院的記錄中關(guān)于濟貧事務的內(nèi)容很快消失”，1707年蘇格蘭與英格蘭和威爾士合并后，蘇格蘭對地方政府組織失去了控制力，導致蘇格蘭濟貧法制度實施中的嚴重分歧及基于其上的顯著差別。在經(jīng)濟方面，18世紀，近代工業(yè)在蘇格蘭開始興起，工業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟周期往往導致很高的失業(yè)率，經(jīng)濟落后地區(qū)也因經(jīng)常出現(xiàn)的衰退而造成大量失去生活來源的勞動者，這使得蘇格蘭濟貧法制度在應對各種值得救濟的貧民的同時，必須面對如何處理對身體健全的失業(yè)者的救濟問題，而在此問題上所存在的長期爭議使得蘇格蘭濟貧法制度的管理與實施難以一致。在宗教方面，18世紀中期，溫和主義在蘇格蘭教會中開始興起，主張教會與政府之間的爭吵無補于上帝的福祉，教會為了獲得在國家生活中的地位有義務遵守法律［2］，而蘇格蘭長老會在濟貧法事務中的一貫主張與強勢介入并沒有發(fā)生根本性改變。在上述三種因素影響下，對濟貧法事務的控制便成為蘇格蘭社會各種力量爭奪的重點，各種社會力量的觀念與原則的顯著差別勢必導致蘇格蘭濟貧法制度的管理和實施難以統(tǒng)一。

［1］ H.E.Raynes.Social Security in Britain，A History［M］.London:Arnold，1960.

［2］ R.Mitchison.The Making of the Old Scottish Poor Law［J］.Past and Present，1974，(63).

［3］ R.A.Cage.The Making of the Old Scottish Poor Law［J］.Past and Present，1976，(69).