當(dāng)前公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件問題與對策研究

崔志鋒

（重慶市人民檢察院第三分院，重慶 408000）

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件問題與對策研究

崔志鋒

（重慶市人民檢察院第三分院，重慶 408000）

當(dāng)前，在檢察機(jī)關(guān)審查公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件中，出現(xiàn)了諸如不捕率偏高、補(bǔ)查重報(bào)率低、逮捕案件處理不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題的存在，對打擊犯罪、保護(hù)人民的刑法目的的實(shí)現(xiàn)，造成了不利的影響。因此，對這些問題進(jìn)行認(rèn)真的分析，找出其存在的原因，并提出相應(yīng)的解決措施，已成為檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)面臨的緊迫問題。

公安機(jī)關(guān)；提請逮捕案件；問題；對策

根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，審查逮捕是依法由檢察機(jī)關(guān)行使的、負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕的權(quán)力。[1]檢察機(jī)關(guān)如何用好不批捕權(quán)，事關(guān)法律監(jiān)督職能的有效履行，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，必須引起高度重視。而要用好不批捕權(quán)，嚴(yán)格其適用條件，成為一個(gè)亟待研究的課題。[2]當(dāng)前，在檢察機(jī)關(guān)審查公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件工作中，出現(xiàn)了諸如不捕案件比例偏高、補(bǔ)查重報(bào)比例偏低、逮捕案件處理不當(dāng)?shù)葐栴}，嚴(yán)重影響了打擊懲罰犯罪的效果。分析研究這些問題，查找問題存在的原因，并提出切實(shí)可行的解決方案，已經(jīng)成為急需解決的問題。

一、公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件存在問題

（一）不捕案件數(shù)量呈上升趨勢，不捕比例偏高

根據(jù)對部分基層檢察院審查逮捕工作的情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在審查公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件中，不批準(zhǔn)逮捕的案件數(shù)量逐年增多，而且在公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件中所占的比例也呈上升趨勢。如某區(qū)檢察院近四年來的審查逮捕不捕案件情況：2008年不捕率為21.93%，2009年不捕率為36.73%，2010年不捕率為26.65%，2011年不捕率為41.52%，達(dá)到四年來不捕率的最高點(diǎn)。2011年不（予）批準(zhǔn)逮捕286件524人，與2010年相比件數(shù)和人數(shù)分別上升73.33%和80.70%，不捕率與2010年26.65%相比上升了14.87個(gè)百分點(diǎn)。該院審查后決定不捕案件的比例基本上呈逐年上升趨勢。再如某縣檢察院近四年來的審查逮捕不捕案件情況：2008年共辦理審查批準(zhǔn)逮捕案件643件941人，不（予）批準(zhǔn)逮捕90件153人，不捕率14%；2009年共辦理審查批準(zhǔn)逮捕案件766件1，202人，不（予）批準(zhǔn)逮捕129件231人，不捕率16.8%；2010年共辦理審查批準(zhǔn)逮捕案件966件1，434人，不（予）批準(zhǔn)逮捕183件286人，不捕率18.9%；2011年共辦理審查批準(zhǔn)逮捕案件1，500件2，067人，不（予）批準(zhǔn)逮捕345件549人，不捕率為26.5%。①注：本文所舉數(shù)據(jù)及案例均來自本院及轄區(qū)基層檢院統(tǒng)計(jì)報(bào)告，下同。由上述數(shù)據(jù)可以看出，該縣檢察院審查逮捕案件的不批準(zhǔn)逮捕案件比例也是呈逐年上升趨勢。

由此可見，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查，決定對公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕案件不批準(zhǔn)逮捕的案件數(shù)量增多、不批準(zhǔn)逮捕案件比例上升不是個(gè)別現(xiàn)象，而是目前審查逮捕工作中的普遍問題。不批準(zhǔn)逮捕案件增多、不批準(zhǔn)逮捕比例上升，大大增加了社會的不安定因素，不利于打擊懲罰和震懾犯罪，不利于保護(hù)人民群眾的合法利益，不利于保障社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，從而在根本上不能為落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供有力的司法保障。

（二）不捕后補(bǔ)查重新報(bào)捕率低，案件久偵不結(jié)

按照我國刑事訴訟法的規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查不批準(zhǔn)逮捕的案件中，對于因?yàn)槭聦?shí)不清、證據(jù)不足原因不批準(zhǔn)逮捕的案件，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)說明不批準(zhǔn)逮捕的理由，需要補(bǔ)充偵查的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)通知公安機(jī)關(guān)。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門對于不批準(zhǔn)逮捕、需要補(bǔ)充偵查的案件，在對公安機(jī)關(guān)說明不批準(zhǔn)逮捕理由的同時(shí)，對于需要補(bǔ)充偵查的案件，一般都要同時(shí)提出《補(bǔ)充偵查提綱》，詳細(xì)列明需要補(bǔ)充偵查的事實(shí)和需要收集的證據(jù)，以便公安機(jī)關(guān)在補(bǔ)充偵查時(shí)明確取證方向。對于經(jīng)過補(bǔ)充偵查，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為達(dá)到逮捕條件的，應(yīng)當(dāng)再次向檢察機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕。

但是，在目前的司法實(shí)踐工作中，對于檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕并建議補(bǔ)充偵查的案件，公安機(jī)關(guān)在補(bǔ)充偵查后重新報(bào)請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件很少，所占不批準(zhǔn)逮捕案件的比例也極低。如2011年某區(qū)檢察院經(jīng)審查，不批準(zhǔn)逮捕案件95件。但是，公安機(jī)關(guān)在補(bǔ)充偵查后，重新報(bào)請檢察機(jī)關(guān)提請逮捕的案件僅有5件案件，只占到全年不捕案件總數(shù)的0.05%。

（三）批捕案件作出微罪不訴，判處管制拘役的較多

根據(jù)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，在檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件中，作出微罪不起訴決定的案件也呈增加趨勢；對于批準(zhǔn)逮捕的案件，在檢察機(jī)關(guān)提起公訴后，人民法院經(jīng)過開庭審理，對被告人判處拘役、管制、獨(dú)立使用附加刑的案件數(shù)量也在快速增加。并且，批準(zhǔn)逮捕后作出微罪不訴、判處拘役、管制或者獨(dú)立適用附加刑的案件數(shù)量，在全部批準(zhǔn)逮捕案件中所占的比例也在急速上升。如某縣檢察院2011年批捕后作微罪不訴、被法院判處免于刑事處分、拘役的共46件66人，占2011年該院全部批捕案件807件的5.7%，全部人數(shù)1，263人的5.2%。其中，捕后微罪不訴案件12件19人，分別占批捕總數(shù)的1.4%和1.5%；被判處免予刑事處分1件1人，分別占批捕總數(shù)的0.12%和0.079%；被判拘役33件46人，分別占批捕總數(shù)的4.08%和3.6%。同2010年捕后作微罪不訴案件10件16人相比，案件增長20%，人數(shù)增長25%；與2010年捕后判處拘役案件28件34人相比，案件增長17.86%，人數(shù)增長35.29%。

二、公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件不批捕數(shù)量增加的原因

（一）公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕案件的證據(jù)存在瑕疵造成事實(shí)不清、證據(jù)不足

“事實(shí)不清，證據(jù)不足”是檢察機(jī)關(guān)作出存疑不捕決定的理由和依據(jù)，并且證據(jù)存在問題已經(jīng)成為導(dǎo)致存疑不捕案件上升的最主要因素。如某區(qū)檢察院2011年度不（予）批準(zhǔn)逮捕345件549人，其中因事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕173件288人，占不批捕案件的52.5%。

首先，公安機(jī)關(guān)對提請批捕的絕大多數(shù)犯罪嫌疑人都采取了刑事拘留強(qiáng)制措施，在辦案時(shí)限上除《刑事訴訟法》第六十九條第二款規(guī)定的流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案的重大嫌疑分子，可延長30日之外，絕大多數(shù)案件都必須在法定的3-7天內(nèi)提請批捕。由于公安機(jī)關(guān)的辦案時(shí)限短，加之任務(wù)繁重，有些該收集、該固定的證據(jù)不收集、不固定，甚至個(gè)別傷害案件無法醫(yī)鑒定，僅作傷情說明就提請批捕，待檢察機(jī)關(guān)批捕后再收集，固定證據(jù)材料，導(dǎo)致整個(gè)案件中的關(guān)鍵證據(jù)缺失，檢察機(jī)關(guān)只能依法不批準(zhǔn)逮捕。其次，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑偵體制改革后實(shí)行“偵審合一”偵查機(jī)制，取消了原來的預(yù)審部門，各辦案單位片面追求批捕量。各辦案單位破案后直接提請審查批捕，由于一些辦案人員的證據(jù)意識淡薄和業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，一方面取證方向單一，證據(jù)采集不全面，另一方面取證意識的不強(qiáng)或者疏忽某些證據(jù)的重要性，對于重要證據(jù)不及時(shí)收集，造成某些證據(jù)不可逆轉(zhuǎn)的滅失，導(dǎo)致一些批捕案件質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)了部分明顯不夠逮捕條件的案件也要提請批準(zhǔn)逮捕的現(xiàn)象，這在客觀上也導(dǎo)致了不捕率上升。如張某、王某涉嫌盜竊一案，公安機(jī)關(guān)沒有完全查清失竊物品的具體情況，并且被害人提供的失竊物品情況與犯罪嫌疑人供述的盜竊物品情況不一致，從而失竊物品的價(jià)值鑒定也就不能確定，也就導(dǎo)致無法證明其盜竊金額是否達(dá)到立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)只能依法作出存疑不捕的決定。最后，公安機(jī)關(guān)的個(gè)別偵查人員的取證程序不合法，所收集的證據(jù)不能作為證據(jù)使用，導(dǎo)致案件事實(shí)不清、證據(jù)不足。如有的犯罪嫌疑人訊問筆錄顯示一名偵查員單獨(dú)訊問，有的鑒定報(bào)告沒有加蓋權(quán)威部門公章或者沒有鑒定人的簽名，有的現(xiàn)場指認(rèn)筆錄沒有嫌疑人簽字和見證人簽名等等，甚至為了達(dá)到快速偵破案件的目的，出現(xiàn)對犯罪嫌疑人進(jìn)行刑訊逼供、誘供等違法情況。當(dāng)公安機(jī)關(guān)將案件向檢察機(jī)關(guān)提請審查批準(zhǔn)逮捕后，檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門在審查案件時(shí)，犯罪嫌疑人往往辯解在偵查環(huán)節(jié)的供述不是事實(shí)，系遭到偵查人員刑訊逼供或威脅所致。遇到這種情況，如果案件其它證據(jù)不能形成完整的證據(jù)鏈，檢察機(jī)關(guān)就只能作出不批準(zhǔn)逮捕的決定。

另外，公安機(jī)關(guān)偵查手段不適應(yīng)形勢發(fā)展的需求，搜集證據(jù)不全面、及時(shí)、有效。言辭證據(jù)目前仍是定罪量刑的主要證據(jù)，偵查機(jī)關(guān)更多的將注意力放在破案，抓獲犯罪嫌疑人并突破其口供上，而忽略了偵查過程中其他證據(jù)的佐證，形成的證據(jù)種類單一，不能形成有效的證據(jù)鎖鏈。如犯罪嫌疑人趙某毅涉嫌盜竊罪一案。2011年08月13日21時(shí)許，犯罪嫌疑人趙某毅在某縣一建筑工地上盜竊電纜線100米，銷贓后獲利1，500元。經(jīng)鑒定被盜電纜線價(jià)值7，268元。由于公安機(jī)關(guān)取證不及時(shí)，犯罪嫌疑人供述的盜竊時(shí)間、地點(diǎn)與被害人陳述的時(shí)間、地點(diǎn)有出入，且贓物去向不明無法查證，檢察機(jī)關(guān)以事實(shí)不清、證據(jù)不足作出不予批準(zhǔn)逮捕決定。

（二）公安機(jī)關(guān)為了準(zhǔn)確打擊避免錯(cuò)案而將案件向檢察機(jī)關(guān)提請審查批準(zhǔn)逮捕，借此逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)移矛盾

一方面，公安機(jī)關(guān)擔(dān)心案件當(dāng)事人上訪而將案件向檢察機(jī)關(guān)提請審查批準(zhǔn)逮捕，借此逃避責(zé)任、轉(zhuǎn)移矛盾，是導(dǎo)致存疑不捕案件增多的重要原因。當(dāng)前，部分案件當(dāng)事人已經(jīng)將上訪作為一種影響對公安機(jī)關(guān)施加壓力、實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的要求的一種終極手段，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法公正辦案。在當(dāng)事人上訪案件中，迫于當(dāng)事人上訪造成的壓力和上級有關(guān)部門要求迅速解決問題的指示，公安機(jī)關(guān)在僅查證了“有證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實(shí)”，但未能進(jìn)一步查明“有證據(jù)證明該犯罪事實(shí)是該嫌疑人實(shí)施”的情況下，就將案件向檢察機(jī)關(guān)提請審查批準(zhǔn)逮捕。如張某涉嫌強(qiáng)奸一案，犯罪嫌疑人張某在偵查訊問中始終都是零口供，拒絕供述其有強(qiáng)奸被害人徐某的行為事實(shí)，而僅憑一個(gè)智力存在缺陷的被害人徐某的陳述和醫(yī)學(xué)鑒定根本無法認(rèn)定張某的犯罪事實(shí)。受害人徐某的家屬多次到黨委政府、人大機(jī)關(guān)和信訪部門上訪告狀，強(qiáng)烈要求追究張某強(qiáng)奸罪的責(zé)任，并稱如果張某判不了刑罰，將到北京中南海上訪等等。迫于受害人徐某家屬多次上訪的壓力，公安機(jī)關(guān)明知不符合逮捕條件,仍然選擇將案件向檢察機(jī)關(guān)提請審查批捕，完全是為了轉(zhuǎn)移當(dāng)事人家屬的上訪針對對象，將案件辦理中存在問題的責(zé)任推給檢察機(jī)關(guān)，增加了不捕案件的數(shù)量，提高了公安機(jī)關(guān)提請審查批準(zhǔn)逮捕案件的不捕率。

另一方面，公安機(jī)關(guān)出于對勞動(dòng)教養(yǎng)的需要，為了穩(wěn)妥起見，將一些不符合逮捕條件的案件移送檢察機(jī)關(guān)，在檢察機(jī)關(guān)作出不捕決定后再作出勞教決定。公安部在2002年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》第九條規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)對象可以概括為實(shí)施違法行為“尚不夠刑事處罰的”違法行為人。但是，公安機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中，對于是否屬于“尚不夠刑事處罰的”具體標(biāo)準(zhǔn)難以把握，而且即使公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行為人符合勞動(dòng)教養(yǎng)的對象條件，但是檢察機(jī)關(guān)也有可能認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任。這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)為了確保自身安全，為了穩(wěn)妥起見要求“對已經(jīng)構(gòu)成犯罪的案件需要呈送勞教的，必須有檢察機(jī)關(guān)對該案作出的不批準(zhǔn)逮捕決定，否則不予受理”。公安機(jī)關(guān)這種不合理的內(nèi)部規(guī)定不僅使原本可以直接呈送勞教的案件大量地匯集到檢察機(jī)關(guān)，嚴(yán)重地加重了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的工作壓力。造成的結(jié)果是，不僅僅導(dǎo)致了案件不批準(zhǔn)逮捕率的上升，而且還嚴(yán)重浪費(fèi)有限的司法資源。

（三）檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)貫徹和落實(shí)中央關(guān)于寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策

按照中共中央在司法工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的要求，檢察機(jī)關(guān)對輕微違法行為的入罪持謹(jǐn)慎態(tài)度，特別注重對逮捕必要性的審查和對犯罪嫌疑人的教育、挽救和改造。同時(shí)，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策要求在檢察實(shí)踐中強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，切實(shí)保障寬嚴(yán)有度，強(qiáng)化逮捕必要性審查。[3]而公安機(jī)關(guān)仍然普遍存在“構(gòu)罪即報(bào)捕”的思想，將大量不符合逮捕條件的案件提請審查批準(zhǔn)逮捕，因而導(dǎo)致無逮捕必要不捕的案件數(shù)量上升。偵查人員在偵查刑事案件時(shí)，通常忽視取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施的適用，在偵查中很少收集和提供犯罪嫌疑人有逮捕必要的證據(jù)，致使檢察人員在審查批捕案件時(shí)難于準(zhǔn)確判斷犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，在制作的《審查逮捕意見書》中，往往沒有是否有逮捕必要的內(nèi)容。[4]經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2011年度某區(qū)檢察院不捕案件中涉嫌盜竊、故意傷害、妨害公務(wù)、尋釁滋事、搶劫罪的共計(jì)45件60人，占不捕案件總件數(shù)的68.18%，總?cè)藬?shù)的54.55%。這些不捕案件基本上都是基于貫徹中央寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策決定的。

另外，刑事和解制度的適用也是導(dǎo)致不捕案件增多的因素之一。在審查逮捕工作中，檢察機(jī)關(guān)以最大程度化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧為根本目的。對于刑法、刑事訴訟法以及司法解釋規(guī)定的輕微刑事案件，只要犯罪嫌疑人與被害人能達(dá)成和解協(xié)議、取得被害人諒解、被害人不再要求追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任，就納入不捕考慮范圍，一般以“無逮捕必要”作出不批準(zhǔn)逮捕的決定，從而導(dǎo)致了不捕案件數(shù)量增多。

（四）公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對逮捕條件的理解和掌握不一致，對刑法分則具體罪名使用上存在偏差

公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對具體的逮捕案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的把握上常常產(chǎn)生分歧。公安機(jī)關(guān)出于嚴(yán)厲打擊犯罪的立場，普遍認(rèn)為只要有證據(jù)證明犯罪嫌疑人實(shí)施了犯罪行為就應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)逮捕，而不論證據(jù)是否充分并經(jīng)過查證屬實(shí)，證據(jù)的缺陷可以在批捕后再進(jìn)一步補(bǔ)充取證。相比之下，檢察機(jī)關(guān)對于證據(jù)的審查則更為嚴(yán)格，這就在一定程度上提高了不捕率。

此外，對于某一行為是否符合刑法分則規(guī)定的犯罪構(gòu)成，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)常常存在認(rèn)識上的分歧，導(dǎo)致罪與非罪的不同結(jié)論。公安機(jī)關(guān)往往注重收集犯罪客觀事實(shí)方面的證據(jù)，而對于犯罪主體、犯罪主觀方面的證據(jù)則不夠重視。檢察機(jī)關(guān)則嚴(yán)格按照刑法分則的規(guī)定，從審查證明犯罪構(gòu)成的四個(gè)方面的證據(jù)入手認(rèn)定犯罪，必須具有符合犯罪構(gòu)成的全部證據(jù)才予以認(rèn)定犯罪。如某縣公安局辦理的犯罪嫌疑人劉某涉嫌盜竊罪一案。2010年11月25日上午10時(shí)許，犯罪嫌疑人劉某到某縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)銀行自動(dòng)取款機(jī)處，以幫助李某取款為借口，在李某取完500元后，正準(zhǔn)備退出銀行卡時(shí)，犯罪嫌疑人劉某趁受害人李某彎腰撿錢之機(jī)，將其事先準(zhǔn)備好的一張農(nóng)業(yè)銀行卡插入自動(dòng)取款機(jī)插口，調(diào)換了李某的銀行卡，并當(dāng)即修改了李某的銀行卡密碼。犯罪嫌疑人劉某得手后快速坐上一輛出租摩托車準(zhǔn)備到某鎮(zhèn)信用社支取李某銀行卡上的錢時(shí)，被受害人李某及銀行工作人員當(dāng)場抓獲。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)刑法第一百九十六條規(guī)定，盜竊信用卡并使用的，按盜竊罪定罪處罰。于是就向檢察機(jī)關(guān)提請逮捕。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，雖然周某盜竊了何某的信用卡，但并未將信用卡內(nèi)的錢取出或者消費(fèi)，不符合盜竊信用卡并使用的規(guī)定。況且盜竊罪是數(shù)額犯，在未使用之前就無數(shù)額可言，不符合盜竊罪的犯罪構(gòu)成。所以，檢察機(jī)關(guān)做出了不批準(zhǔn)逮捕的決定。

（五）檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制度，公安機(jī)關(guān)考核機(jī)制不科學(xué)、不合理

其一，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制度，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督工作人員對案件的事實(shí)和證據(jù)的掌握標(biāo)準(zhǔn)太高過嚴(yán)。目前，全國各級檢察機(jī)關(guān)都已經(jīng)嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案人員都非常擔(dān)心自己辦錯(cuò)案，進(jìn)而引發(fā)責(zé)任追究及國家賠償?shù)葐栴}，導(dǎo)致他們在審查提請批準(zhǔn)逮捕的案件時(shí)，對案件證據(jù)要求過高。有的辦案人員會按照公訴案件起訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查逮捕案件，對逮捕條件掌握得過嚴(yán)，人為地拔高了批準(zhǔn)逮捕的標(biāo)準(zhǔn)，“可捕可不捕一律不捕”，致使一部分事實(shí)清楚、證據(jù)充分，符合批準(zhǔn)逮捕條件的案件未被批準(zhǔn)逮捕。

其二，公安機(jī)關(guān)考核機(jī)制不科學(xué)，案件質(zhì)量不高、打擊范圍過大。在公安機(jī)關(guān)的考核中，只要不是因?yàn)椤安簧嫦臃缸锘蛘叻缸锴楣?jié)顯著輕微不需要追究刑事責(zé)任”而被檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕就不扣考核分，同時(shí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對不捕率沒有具體考核要求，認(rèn)為夠不夠捕是檢察機(jī)關(guān)的事兒，與公安機(jī)關(guān)無關(guān)。這就造成了公安機(jī)關(guān)往往只重視案件的數(shù)量而忽視了案件的質(zhì)量。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對其各個(gè)偵查部門進(jìn)行比賽、評分，每個(gè)偵查部門在這一過程中立案偵查的案件數(shù)量、立案后被批準(zhǔn)逮捕的數(shù)量都成為偵查部門的考核項(xiàng)目，考核落后的要受到批評，甚至可能會與經(jīng)濟(jì)掛鉤。[5]于是，每到公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)期間，各派出所都下達(dá)了具體的辦理刑事案件任務(wù)，個(gè)別辦案單位為了完成任務(wù)，短時(shí)間內(nèi)都會有大量的提請批準(zhǔn)逮捕的案件送到檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)又必須在短短7天期限內(nèi)作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定，在短時(shí)間內(nèi)辦理如此眾多待審查批準(zhǔn)逮捕案件，檢察機(jī)關(guān)還是很審慎的，本著“不放縱犯罪也不冤枉好人”的原則而謹(jǐn)慎適用逮捕，這也是不捕的原因之一。

三、解決公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件不捕問題的對策和建議

如何采取措施切實(shí)降低案件不捕率，提高批準(zhǔn)逮捕案件的比率和質(zhì)量，進(jìn)一步提高辦案質(zhì)量，更好地在審查批準(zhǔn)逮捕工作中落實(shí)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)共同面臨的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）強(qiáng)化檢察人員和公安民警的證據(jù)意識，提高辦案能力和案件質(zhì)量

無論案件是偵查終結(jié)還是審查逮捕，歸根結(jié)底還是要從證據(jù)上入手，不斷完善證據(jù)材料，嚴(yán)把證據(jù)關(guān)。逮捕作為最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施是為定罪量刑服務(wù)的，逮捕的三個(gè)條件都是需要用證據(jù)加以證明的。因此要提高批捕案件質(zhì)量，關(guān)鍵是要強(qiáng)化證據(jù)意識，進(jìn)一步提升檢察人員審查判斷分析辨別證據(jù)的能力。審查批捕部門的干警在審查批捕案件中，要具有起訴意識，把審查的重點(diǎn)放在對證據(jù)的審查、分析、運(yùn)用上。對是否符合逮捕條件要用證據(jù)進(jìn)行論證、分析，切實(shí)查清是否有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，是否有證據(jù)證明該犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為，是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，是否符合刑事訴訟法管轄的規(guī)定，認(rèn)定犯罪事實(shí)的證據(jù)是否已經(jīng)依法查證屬實(shí)。

公安偵查人員在辦案中同樣要強(qiáng)化證據(jù)意識，樹立沒有證據(jù)就不能指控犯罪，犯罪事實(shí)需要證據(jù)支撐的思想和觀念。公安機(jī)關(guān)偵查員必須切實(shí)改變過去只注重破案，忽略證據(jù)的收集，只“偵”不“審”等作法。要嚴(yán)格按照刑法、刑事訴訟法辦理案件，緊緊圍繞犯罪構(gòu)成的四個(gè)要件，全面、及時(shí)、依法收集固定證據(jù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)充分注意證據(jù)的證明力。據(jù)以定罪的證據(jù)必須查證屬實(shí)，并且相互之間必須具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，而不能是孤證。間接證據(jù)必須形成鎖鏈，得出唯一確定的結(jié)論，排除得出其他結(jié)論可能性。偵查終結(jié)之時(shí)，一定要對全案證據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，查漏補(bǔ)缺，把案件證據(jù)搞扎實(shí)。完善落實(shí)公安機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)對擬提請批準(zhǔn)逮捕案件先行審核把關(guān)制度，努力提高報(bào)捕案件質(zhì)量，堅(jiān)決杜絕草率報(bào)捕，盲目報(bào)捕的作法，以降低不捕率。

（二）加強(qiáng)法律專業(yè)知識和偵查實(shí)務(wù)理論學(xué)習(xí)

須加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)偵查人員和檢察干警自身素質(zhì)的培養(yǎng)，努力提高執(zhí)法水平。公安機(jī)關(guān)偵查人員和檢察機(jī)關(guān)辦案人員的自身素質(zhì)狀況直接關(guān)系到所辦案件的質(zhì)量。因此，提高辦案人員的自身業(yè)務(wù)素質(zhì)至關(guān)重要。加強(qiáng)干警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點(diǎn)要組織干警學(xué)習(xí)修改后的《刑法》、《刑訴法》，組織干警系統(tǒng)學(xué)習(xí)《證據(jù)法》和《證據(jù)調(diào)查》課程，同時(shí)要學(xué)習(xí)相關(guān)法律及其他科學(xué)理論知識，從多方面充實(shí)、完善知識結(jié)構(gòu)，使干警熟練掌握刑法分則規(guī)定的各個(gè)罪名的犯罪構(gòu)成，牢記各個(gè)罪名的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，掌握各類案件證據(jù)調(diào)查的程序和技能，能夠準(zhǔn)確依法審查判斷和運(yùn)用證據(jù)，從而切實(shí)提高執(zhí)法辦案的水平和技能，從根本上保證辦案質(zhì)量，以更好地適應(yīng)執(zhí)法辦案形勢發(fā)展的需要。

公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織執(zhí)法干警學(xué)習(xí)《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，不斷提高公安民警和檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)科檢察人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，跟上時(shí)代發(fā)展要求，精通業(yè)務(wù)，全面準(zhǔn)確地把握好刑訴法規(guī)定的逮捕條件。公安機(jī)關(guān)在報(bào)捕前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照刑訴法規(guī)定對案件進(jìn)行預(yù)審、對收集調(diào)取的證據(jù)材料予以審核，經(jīng)審查符合逮捕條件的案件才向檢察機(jī)關(guān)提請報(bào)捕，對不符合逮捕客觀的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)偵查或采取其他有效的強(qiáng)制措施，減少一部分無逮捕必要的案件送到檢察機(jī)關(guān)，以降低檢察機(jī)關(guān)對刑事案件的不批捕率。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門可以積極組織本部門的干警旁聽檢委會、局機(jī)關(guān)案件討論等，開展各種形式的崗位練兵活動(dòng)，豐富年輕干警的經(jīng)驗(yàn)，全面提高干警綜合素質(zhì)，為案件質(zhì)量提供有力的保障。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)一執(zhí)法理念和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等方面達(dá)成共識，減少分歧。特別要加強(qiáng)對貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策使用的統(tǒng)一性，以及逮捕必要性的具體標(biāo)準(zhǔn)的掌握。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要在互相交流溝通的基礎(chǔ)上，正確理解、準(zhǔn)確領(lǐng)會貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的精神實(shí)質(zhì)。在法律框架下落實(shí)“嚴(yán)打”的刑事政策和輕緩刑事政策,該嚴(yán)則嚴(yán),該寬則寬,寬嚴(yán)相濟(jì)、罰當(dāng)其罪,將寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策真正落到實(shí)處。

鑒于刑事案件的錯(cuò)綜復(fù)雜以及偵查部門和偵查監(jiān)督部門在如何理解“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”這一點(diǎn)認(rèn)識和把握不一致，公安部可以主動(dòng)與最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳進(jìn)行溝通，就此問題進(jìn)行深入探討，通過剖析典型案例等方法，達(dá)成共識，系統(tǒng)總結(jié)符合法律規(guī)定與刑事訴訟實(shí)際的批捕案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，盡快聯(lián)合制定規(guī)范性文件，以便基層執(zhí)法辦案單位統(tǒng)一認(rèn)識，避免因理解認(rèn)識和掌握標(biāo)準(zhǔn)不同，造成不必要的爭議和執(zhí)法上的不統(tǒng)一，有效地防止漏捕與錯(cuò)捕的現(xiàn)象發(fā)生，確保批捕案件的質(zhì)量。在逮捕必要性的把握上，上級檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和規(guī)范不批捕案件通報(bào)聯(lián)席會議機(jī)制，提倡偵查監(jiān)督檢察官和公安辦案民警面對面的開展不捕案件研討分析，通過改善偵查活動(dòng)監(jiān)督工作方式，強(qiáng)化和提高對類案、個(gè)案的引導(dǎo)偵查取證工作，減少因證據(jù)不足不捕案件數(shù)量增加。同時(shí)，對于個(gè)別公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)分歧意見較大的案件，也可以組織檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行聽證。如江蘇宿遷市宿城區(qū)檢察院針對一些疑難復(fù)雜、爭議較大及新類型方面的案件，檢察機(jī)關(guān)與公安偵查機(jī)關(guān)在對證據(jù)的認(rèn)識上有一定的分歧時(shí)召開聽證會。在對聽證制度的具體實(shí)踐中，江蘇宿遷市宿城區(qū)檢察院的初步嘗試和所取得的成效是值得我們借鑒的。[6]

（四）加大對存疑不捕案件的監(jiān)督力度，有效防止案件積壓和流失

對證據(jù)不足不捕的案件進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，堅(jiān)持連續(xù)不間斷跟蹤監(jiān)督。建議建立存疑不捕案件專門臺賬，偵查監(jiān)督部門對證據(jù)不足不捕的案件逐一登記，詳細(xì)載明嫌疑人姓名、案由、不批捕的時(shí)間、不捕理由、補(bǔ)查提綱和期限、變更強(qiáng)制措施的情況、公安移送審查起訴情況和法院判決的結(jié)果等進(jìn)行詳細(xì)登記，建檔跟蹤監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與公安機(jī)關(guān)互通情況，督促公安偵查部門根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提供的補(bǔ)充偵查提綱進(jìn)行偵查，補(bǔ)充證據(jù)材料。對于經(jīng)過補(bǔ)充偵查達(dá)到提請批準(zhǔn)逮捕條件的案件，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)再次向檢察機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕，決不能讓罪犯逍遙法外；對于經(jīng)過補(bǔ)充偵查不符合提請批準(zhǔn)逮捕條件的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)說明具體情況，并提供案件材料和證據(jù)供檢察機(jī)關(guān)審查。

檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門案件承辦人要定期了解不捕案件的訴訟進(jìn)展情況，對發(fā)出補(bǔ)充偵查建議書的，要求公安機(jī)關(guān)兩個(gè)月內(nèi)反饋補(bǔ)充偵查情況并依法移送審查起訴。如有特殊原因未移送審查起訴的，應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明不移送審查起訴的理由，發(fā)現(xiàn)其理由不當(dāng)或者違法，應(yīng)及時(shí)提出檢察建議或糾正違法意見，并跟蹤監(jiān)督落實(shí)情況。

（五）強(qiáng)化檢察引導(dǎo)偵查，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查取證舉措，促進(jìn)案件質(zhì)量提升

在一些重大、疑難的案件中，檢察院可以采取提前介入偵查的方式引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)取證，全面固定、收集、完善案件的重要證據(jù)，以提高案件偵查的質(zhì)量。具體來說，可以從以下三個(gè)方面加強(qiáng)：第一，從立法上進(jìn)一步明確和細(xì)化檢察引導(dǎo)偵查機(jī)制。目前，我國刑事訴訟法對檢察引導(dǎo)偵查規(guī)定得抽象、宏觀，缺乏可操作性。檢察引導(dǎo)偵查的效果如何，很大程度上依賴于公安機(jī)關(guān)的配合。因此，要加強(qiáng)這方面的立法工作，將檢察引導(dǎo)偵查從法律層面上予以具體化，檢察引導(dǎo)偵查才能發(fā)揮積極作用。第二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成檢察引導(dǎo)偵查的合力。目前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查監(jiān)督部門、公訴部門具有引導(dǎo)偵查權(quán)，但由于批捕與起訴的條件不同及具體承辦案件的檢察官個(gè)人認(rèn)識上的差異，有時(shí)會對偵查人員的偵查取證發(fā)出不同意見，讓偵查人員無所適從。為了解決當(dāng)前引導(dǎo)偵查中存在的這種問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)偵查監(jiān)督部門與公訴部門的聯(lián)系與溝通，建立捕訴聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部整體優(yōu)勢。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門引導(dǎo)偵查工作應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督，公訴部門引導(dǎo)偵查工作應(yīng)側(cè)重于提高訴訟效率。第三，建立檢察引導(dǎo)偵查的考核機(jī)制?；谀壳肮矙C(jī)關(guān)以逮捕人數(shù)為考核的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)可以建議公安機(jī)關(guān)將法院的判決作為偵查完成任務(wù)的硬指標(biāo)進(jìn)行年終考核，促使公安機(jī)關(guān)的偵查人員變被動(dòng)接受引導(dǎo)偵查變?yōu)橹鲃?dòng)接受引導(dǎo)偵查。同樣，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察引導(dǎo)偵查占據(jù)了檢察官大量時(shí)間和精力，但在年終考核中沒有一定的分值，沒有相應(yīng)的地位，這也影響辦案人員的積極性。因此，筆者認(rèn)為，要有效開展引導(dǎo)偵查工作，就要從上而下地建立較為完備的引導(dǎo)偵查的考核機(jī)制。只有建立量化的考核機(jī)制，才能推動(dòng)引導(dǎo)偵查工作深入進(jìn)行。

（六）制定科學(xué)合理的考核辦法

用正確規(guī)范的考核制度促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，提高執(zhí)法的“精準(zhǔn)度”和打擊犯罪的準(zhǔn)確性，降低不批準(zhǔn)逮捕案件的數(shù)量和比例。制定考核辦法的目的，是規(guī)范執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)做到公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件，要嚴(yán)格依法審查，準(zhǔn)確把握逮捕必要性，根據(jù)其事實(shí)、證據(jù)及行為的性質(zhì)、情節(jié)等依法正確地作出決定，既不能把該捕的案件不捕，也不能把不該捕的案件捕。

公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從立法本意去嚴(yán)格執(zhí)法，準(zhǔn)確辦案，徹底清理那些不科學(xué)、不符合客觀實(shí)際的辦案數(shù)量或者比例控制等工作考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，不搞一刀切。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)提請審查逮捕案件中反映出的問題，及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)。對于那些由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核制度造成的共性問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)提出意見和建議，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)及時(shí)改革完善不合理的考核制度規(guī)定，使得公安機(jī)關(guān)能夠忠實(shí)于法律的精神和實(shí)質(zhì)執(zhí)法辦案，而不再單純?yōu)榱送瓿梢欢ǖ拇驌羧蝿?wù)而提請審查逮捕，從而提高提請批準(zhǔn)逮捕案件的批捕率和準(zhǔn)確率。

總之，筆者認(rèn)為，只有切實(shí)采取上述一系列有效措施，不斷地改進(jìn)工作和制度，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，才能更好地實(shí)現(xiàn)打擊犯罪和保障人權(quán)的雙重目的，更好地保護(hù)廣大人民的合法權(quán)益，為保障社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，構(gòu)建和諧社會提供有力的司法保障。

[1]潘秀蘭.審查逮捕的證明標(biāo)準(zhǔn)[J].今日南國，2010，（11）：116.

[2]張晶，周芳建.淺議不批準(zhǔn)逮捕的使用條件及其完善[J].湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（7）：52.

[3]蔣宇，馮瑩，陳文滔.寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在逮捕必要性分析中的應(yīng)用[J].人民檢察，2011，（2）：22.

[4]王玉秀.無逮捕必要之適用[J].人民檢察，2011，（10）：57.

[5]王立濤.我國審查逮捕制度的完善措施[J].甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2011，（25）：10.

[6]于建廣，郭蕾.審查逮捕工作引入聽證程序的設(shè)想[J].泰安教育學(xué)院學(xué)報(bào)岱宗學(xué)刊，2011，（3）：73.

Study on Problem in Current Arrest Casesof Public Security Organsand its Countermeasures

CUI Zhi-Feng
(The Third Branch of Chongqing People's Procuratorate,ChongQing,408000)

With the rapid development of social economy,Chinese society is undergoing dramatic changes.At present,all kinds of criminal activities is very prominent and a number of problems occurred in the submitted request for approval of the arrest cases, such as the low capture rate,the low report rate,the improper handlingof arrests etc.The existence of these problems caused adverse effect on the purpose of fighting criminals and protecting people's criminal law.Therefore,these problems should be carefully analysed,the causes of its existence should be completely identified and the corresponding solutions should be put forward.

the public security organs;arrest cases;existence problems;countermeasures

D925.2

A

2095-1140（2012）05-0104-06

2012-07-12

崔志鋒（1976-），男，河南內(nèi)黃人，重慶市人民檢察院第三分院工作，法學(xué)碩士，主要從事刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、刑事偵查理論與實(shí)務(wù)研究。

王道春）