論新農(nóng)村建設(shè)視角下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革

姜濤

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

論新農(nóng)村建設(shè)視角下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革

姜濤

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但日益凸顯出產(chǎn)權(quán)界限模糊的問題。從新農(nóng)村建設(shè)的視角看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革已成為我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。然而現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，必須要通過明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體、完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)以及縮小征地范圍等措施，加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)。

新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；征地制度改革

自從黨的十六屆五中全會(huì)和2006年中央一號(hào)文件提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”以來(lái)，各地堅(jiān)持從本地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，使得新農(nóng)村建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。2011年公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”。這表明了中央對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的重視，也表明新農(nóng)村建設(shè)是當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要工作之一。

土地是財(cái)富之母，更是農(nóng)業(yè)之本。要解決我國(guó)的“三農(nóng)”問題，土地問題是核心，而土地問題的核心就是土地產(chǎn)權(quán)制度問題，因而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革就成為新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。

一、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革歷程述評(píng)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)必然影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。始于安徽省的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，起初是一場(chǎng)自下而上的需求誘致性制度變遷，逐漸演變?yōu)槲覈?guó)農(nóng)村土地的正式制度安排，這項(xiàng)以土地“兩權(quán)分離”、“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”為主要特征的制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，其特殊性在于土地是“農(nóng)民集體所有”，而農(nóng)民又是“承包經(jīng)營(yíng)者”，即每個(gè)農(nóng)戶擁有明確而具體的土地使用權(quán)，使得這種改革從一開始就顯示出巨大的制度效應(yīng)。例如，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在1978—1984年間增長(zhǎng)了42.23%，在我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)源泉的各個(gè)解釋變量中，制度變量的貢獻(xiàn)約占46.89%，這相當(dāng)于同期化肥、資本、勞動(dòng)力、土地投入的總效應(yīng)[1](P55)。

隨著《農(nóng)村土地承包法》在2002年的頒布實(shí)施，進(jìn)一步以法律形式賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村的土地制度走上了法制化軌道。農(nóng)戶獲得了穩(wěn)定的土地承包權(quán)，就可以根據(jù)氣候、環(huán)境和農(nóng)作物生長(zhǎng)情況以及市場(chǎng)供求形勢(shì)做出決策；同時(shí)，還可以自主安排剩余勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間，從事其他的生產(chǎn)活動(dòng)以增加收入。由于這一制度符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自身特點(diǎn)，符合生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)律，這項(xiàng)制度的實(shí)施極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了空前的解放和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。

我們必須認(rèn)識(shí)到的是，人多地少、人地關(guān)系緊張是我國(guó)的基本國(guó)情，人均耕地面積已經(jīng)逼近1.3畝。因此在社會(huì)保障體系不健全、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移遭遇種種障礙的情況下，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，就不僅是農(nóng)民的基本生活資料，同時(shí)也是農(nóng)民最重要的生活保障。保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民權(quán)益最直接、最具體、最有效的保護(hù)。從這個(gè)意義上講，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就具有某種程度的不徹底性和局限性，隨著微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和宏觀環(huán)境條件的不斷變化，這一制度的缺陷漸漸地暴露了出來(lái)。從20世紀(jì)80年代后期開始，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭逐漸放緩。

到80年代末期，全國(guó)各地先后開始出現(xiàn)“兩田制”、“反租倒包”、股份合作制、“四荒”（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）土地使用權(quán)拍賣等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)戶承包的土地可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、互換、入股等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，推動(dòng)了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，加快了土地作為重要生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置進(jìn)程，提高了土地生產(chǎn)效率。因而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是繼我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的一大創(chuàng)新，它彌補(bǔ)了現(xiàn)行土地家庭承包制的某些內(nèi)在缺陷，使得制度的邊際效用能夠再次遞增。

但這種改革具有自發(fā)性和探索性，而非來(lái)自于從上至下的正式制度安排，在實(shí)踐形式上和內(nèi)容上具有一定的創(chuàng)新性，但也缺乏系統(tǒng)的理論準(zhǔn)備和制度設(shè)計(jì)，因而注定該項(xiàng)制度本身將面臨眾多內(nèi)在不足和缺陷，其中最大的問題就是產(chǎn)權(quán)邊界模糊。直接后果就是，不少地方仍然存在土地承包關(guān)系不穩(wěn)定、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)不到位、承包權(quán)益受到侵害等問題。打著各種旗號(hào)，亂占濫用耕地，違法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地，隨意破壞農(nóng)村土地承包關(guān)系的事情還時(shí)有發(fā)生。因此，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革就勢(shì)在必行。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的重要性

推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，“必須堅(jiān)持以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)糧食穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收”，即新農(nóng)村建設(shè)的中心和根本在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收。然而，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民的收入狀況卻難以令人樂觀。以城鄉(xiāng)居民收入差距為例，已經(jīng)從1997年的2.6：1增加到2010年的3.33：1，“落差”幅度遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至高于巴西、阿根廷等發(fā)展中國(guó)家。

從直觀上理解，城鄉(xiāng)收入差距拉大，即城市居民收入的增速快于農(nóng)民收入（包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入）增速。要加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，就歸結(jié)到增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入兩部分上，而農(nóng)業(yè)收入增加潛力畢竟有限，所以對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)而言，最重要的就是要增加農(nóng)民的工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入等非農(nóng)收入。對(duì)于廣大農(nóng)民而言，工資性收入可以通過外出務(wù)工就業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等方式獲取，而財(cái)產(chǎn)性收入應(yīng)當(dāng)如何獲得甚至增加呢？通過農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證，使農(nóng)民真正憑借產(chǎn)權(quán)享受到土地轉(zhuǎn)換用途之后的增值收益、獲得財(cái)產(chǎn)性收入，被證明是切實(shí)可行的途徑。

在新農(nóng)村建設(shè)過程中，也有些地方出現(xiàn)了一些侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的新苗頭，有的地方片面強(qiáng)調(diào)土地的集約使用和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行把農(nóng)戶承包的土地向種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了依靠強(qiáng)制手段推動(dòng)土地使用權(quán)集中的傾向；還有一些地方以制訂鄉(xiāng)村規(guī)劃、整頓村容村貌為名，通過行政手段強(qiáng)制性合并村莊等。不管是過去出現(xiàn)過的老問題，還是在發(fā)展進(jìn)程中暴露出的新問題，這些侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，影響農(nóng)村穩(wěn)定的現(xiàn)象之所以屢禁不止，固然與某些干部對(duì)黨的基本政策的重要性認(rèn)識(shí)不夠有關(guān)，但歸根結(jié)底還在于農(nóng)地制度本身不夠完善，在于對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系缺乏更有力、更有效的保護(hù)。在農(nóng)村土地承包關(guān)系中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是最核心、最深層同時(shí)又是最基礎(chǔ)的部分，如果產(chǎn)權(quán)制度安排比較科學(xué)，利益各方的權(quán)利關(guān)系才會(huì)更加清晰，農(nóng)村土地承包關(guān)系也才能更加有效地得到維護(hù)。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

農(nóng)民的承包地，對(duì)于農(nóng)民而言具備生產(chǎn)資料、家庭財(cái)產(chǎn)、生活保障三重功能[2]。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農(nóng)民的土地，可能在近期是省事（無(wú)需平等協(xié)商）、省錢（低價(jià)補(bǔ)償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看則是后患無(wú)窮，即對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展不利，對(duì)于國(guó)家和城市發(fā)展也不利。因?yàn)檫@與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相符，侵占農(nóng)地就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)生活來(lái)源，若安置又不合理，就使得農(nóng)民的利益得不到保障，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定喪失了根基。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，能夠依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地的權(quán)屬糾紛，在一定程度上化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，強(qiáng)化農(nóng)民乃至全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，也有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于保護(hù)和節(jié)約耕地、提高土地利用水平

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而必須經(jīng)過發(fā)包人同意。換言之，發(fā)包人和承包人的權(quán)利關(guān)系事實(shí)上是不對(duì)等的，承包人處于明顯弱勢(shì)，農(nóng)民的土地權(quán)益易受到侵犯[3](P88)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并不擁有全部所有權(quán)，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權(quán)，這使得農(nóng)戶維護(hù)土地權(quán)益的時(shí)候很難像維護(hù)其他完全擁有所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益那樣理直氣壯，甚至還有部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)屬于國(guó)家，承包土地是一種租借關(guān)系?；谶@種考慮，農(nóng)民在土地的利用上，就沒有像保護(hù)私有物品那樣去保護(hù)農(nóng)用耕地的積極性，因而也容易導(dǎo)致耕地的浪費(fèi)，降低耕地的利用率。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證，這能進(jìn)一步查清宗地①宗地是地籍的最小單元，指土地使用權(quán)人的權(quán)屬界址范圍內(nèi)的地塊。的權(quán)屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實(shí)農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在這個(gè)前提下，才能夠更好地促進(jìn)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地。

3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、縮小城鄉(xiāng)差距

新農(nóng)村建設(shè)的提出是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步落實(shí)[4]，這要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)資源由市場(chǎng)自由支配，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體自由地聯(lián)合起來(lái)，城鄉(xiāng)土地要素暢通無(wú)阻地流動(dòng)起來(lái)。倘若城鄉(xiāng)資源不能實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)和有效配置，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)也步履維艱。因此，建立適合我國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)日益緊迫。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，依法確認(rèn)與保障農(nóng)民的土地物權(quán)，深化改革，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，就能夠?yàn)榻ㄔO(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)提供前提和保障，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力和源泉。

三、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度可以概括為“國(guó)家擁有絕對(duì)的農(nóng)地管理權(quán)、集體擁有相對(duì)的農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)戶擁有受限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。從加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的視角而言，存在著諸多弊端，極大地影響了農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，阻礙了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面。

1.集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體被“虛置”

我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)的主體有不同的提法?！稇椃ā芬?guī)定為“集體”，《土地管理法》規(guī)定為“農(nóng)民集體”，《農(nóng)村土地承包法》則進(jìn)一步細(xì)化為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農(nóng)地所有權(quán)的主體確定，那么應(yīng)該說(shuō)權(quán)屬是清晰的，但在現(xiàn)實(shí)中都存在所有權(quán)主體“虛置”的問題。

第一，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，卻未明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則，也未明確產(chǎn)權(quán)代表與執(zhí)行主體的界限和地位，更未解決“農(nóng)民集體”與單個(gè)農(nóng)民的利益關(guān)系。“農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的、沒有具體組織形態(tài)和法律人格的、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，將其作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置也就成為必然的結(jié)果。

第二，從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村土體所有權(quán)的基本權(quán)能被土地使用權(quán)的權(quán)能所替換。這種權(quán)能代替在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位——土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度高②參見于建嶸：《農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？》，http：//yu-jianrong.blog.sohu.com/111999704.html。。特別是國(guó)家對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來(lái)在法律上已虛置的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)主體。

2.現(xiàn)行農(nóng)地制度制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)而言，重要內(nèi)容之一就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，現(xiàn)行作為使用權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及較少的處置權(quán)，權(quán)能殘缺阻礙了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地資源的配置效率，抑制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)。因?yàn)檫@一方面使得部分農(nóng)民由于經(jīng)營(yíng)的土地?cái)?shù)量有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭遇瓶頸；另一方面，農(nóng)地成為一種社區(qū)成員權(quán)和福利，已具備脫離土地事實(shí)的農(nóng)民大多也不肯無(wú)償放棄土地，導(dǎo)致耕地短缺與資源浪費(fèi)并存。

我國(guó)現(xiàn)行的“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”的土地制度只是從農(nóng)民的生存需要出發(fā)，采用均田制分配農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)民不愿放棄自己的土地使用權(quán)，但光靠種地又難以滿足生產(chǎn)生活的需要，于是農(nóng)民普遍選擇了農(nóng)閑外出務(wù)工的方式往返于城鄉(xiāng)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.農(nóng)地征用制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損和社會(huì)不穩(wěn)定

黨的十七屆三中全會(huì)提出要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，然而對(duì)于公權(quán)介入私權(quán)的正當(dāng)性——公共利益的界定問題，現(xiàn)行法律法規(guī)卻無(wú)明確規(guī)定。當(dāng)前，農(nóng)民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①參見陳錫文：《農(nóng)民并非都要進(jìn)城 上訪四成與土地有關(guān)》，《新京報(bào)》2011年3月25日。，主要涉及征地過程中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)廷谡鞯匮a(bǔ)償?shù)鸵灿蟹稍?，目前《土地管理法》?guī)定按土地的原用途補(bǔ)，按照被征用的這塊農(nóng)地征用之前三年平均每年產(chǎn)出的6倍至10倍來(lái)補(bǔ)償，后來(lái)逐步提高到30倍，但農(nóng)民認(rèn)為，“既然拿我的地搞非農(nóng)業(yè)，就不能按農(nóng)業(yè)的補(bǔ)”。和農(nóng)民不能直接分享土地開發(fā)收益兩方面。土地征用權(quán)是一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特征，必須保證公權(quán)公用。然而由于我國(guó)征地制度存在缺陷，導(dǎo)致許多地方政府為降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權(quán)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也不利于土地資源的保護(hù)利用。

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，一旦農(nóng)地以不平等、不等價(jià)和行政命令的方式被征用，土地性質(zhì)就由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有，從長(zhǎng)期看，農(nóng)民不能分享土地非農(nóng)化的級(jí)差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會(huì)保障，倘若沒有在二、三產(chǎn)業(yè)中的工作機(jī)會(huì)，那么失地農(nóng)民的日子會(huì)更加艱難。這種狀況如果持續(xù)發(fā)展下去，人數(shù)更多，范圍更廣，那么農(nóng)村穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境就要遇到極大的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

總之，雖然我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在歷史上發(fā)揮了不可磨滅的作用，但越來(lái)越凸顯出與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展不相適應(yīng)的弊端，不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)業(yè)發(fā)展，不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與增收，不利于農(nóng)村社會(huì)和諧與穩(wěn)定。從這個(gè)意義上講，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力基礎(chǔ)，不改革就缺乏動(dòng)力。

四、新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

如果要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度作出好或壞的判斷，其判斷依據(jù)并不僅僅在于產(chǎn)權(quán)制度本身，還要看在這種產(chǎn)權(quán)安排下能否建立其有效的激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)機(jī)制是否有效率主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)的土地是否可以產(chǎn)生穩(wěn)定性預(yù)期；二是農(nóng)戶優(yōu)化土地資源配置的要求是否可以得到滿足。從這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)上講，當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多弊端，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民生活的富裕、農(nóng)村的穩(wěn)定，這與新農(nóng)村建設(shè)所要求的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬?！笔敲艿?，因此必須加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供動(dòng)力。

1.明確界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，培育建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的一束權(quán)利。正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限模糊不清導(dǎo)致土地糾紛不斷發(fā)生，因此，必須通過法律法規(guī)的形式確定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地承包者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利，這也為解決土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民之間的糾紛提供確切的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過推廣試點(diǎn)地區(qū)的土地確權(quán)頒證經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的“到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”的目標(biāo)。

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定的基礎(chǔ)上，逐步培育壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就具有了可能性和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^市場(chǎng)確定地租、地價(jià)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)、工業(yè)化和城市化推進(jìn)提供土地要素支撐。政府不再?gòu)氖峦恋氐慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是通過制訂土地規(guī)劃、土地用途管理和監(jiān)督等手段，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，不允許利用行政職權(quán)或假借少數(shù)服從多數(shù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府可以支持、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行不改變土地使用性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。最后，必須逐步打破城鄉(xiāng)土地制度的二元特征，消除城鄉(xiāng)土地價(jià)格的剪刀差，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這包括兩個(gè)層面的推進(jìn)：在政策上，應(yīng)盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元化結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化；在法律上，應(yīng)當(dāng)以明確條款規(guī)定對(duì)集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國(guó)有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

2.完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益和增收

土地資源的用途不同會(huì)導(dǎo)致收益的巨大差異。當(dāng)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有時(shí)，農(nóng)民只能獲得數(shù)額較低的一次性補(bǔ)償，鑒于此，保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)就被更多地提及。土地發(fā)展權(quán)是從所有權(quán)中分離出的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，即享有土地用途變更所帶來(lái)的額外收益的權(quán)利。

強(qiáng)化農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)是土地的社會(huì)屬性體現(xiàn)，符合法律的社會(huì)價(jià)值原則。由于土地被分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，國(guó)家完全控制國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)，并完全享有土地用途變更所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。然而，集體土地所有者對(duì)于所擁有土地的用途變更權(quán)利則要受到國(guó)家的嚴(yán)格控制，從這個(gè)意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發(fā)展權(quán)。在我國(guó)的工業(yè)化和城市化推進(jìn)過程中，土地一旦從農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，價(jià)值就會(huì)急劇上升，但農(nóng)民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對(duì)集體土地所有權(quán)的“歧視”和“踐踏”嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，因此，必須改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體以土地發(fā)展權(quán)，這是保障農(nóng)民權(quán)益、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。

3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍

農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地必須經(jīng)由“征用——批租”這一過程才能實(shí)現(xiàn)，這種在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)。

首先，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內(nèi)，減弱政府征地沖動(dòng)。要將土地征用限定在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，控制土地的征用規(guī)模，避免由于政績(jī)工程動(dòng)機(jī)驅(qū)使而濫征土地導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)①與日本相比較：從1978年到2010年，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的中國(guó)GDP總量增長(zhǎng)超過100倍，總額超過5萬(wàn)億美元，但耕地凈減少超過1200萬(wàn)公頃（誠(chéng)然不全是建設(shè)占用所致）；從1965年到1995年，日本的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)近110倍，總量也達(dá)到5萬(wàn)億美元，但其凈減少的耕地僅為103萬(wàn)公頃，不到中國(guó)的10%。，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)主要參考土地市場(chǎng)的交易價(jià)格，并對(duì)土地征收和拆遷做最嚴(yán)格的實(shí)體和程序上的限制，堅(jiān)決防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯和低價(jià)掠奪。

其次，要賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)與國(guó)有土地同等的權(quán)利，允許集體土地入市。作為與國(guó)有土地所有權(quán)相并列的一種權(quán)利，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不應(yīng)當(dāng)是劣等的權(quán)利，而應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。通過立法承認(rèn)這兩類土地的同權(quán)，就為非公益性的用地需求提供了制度保證——只要符合規(guī)劃和用途管制，就應(yīng)納入年度土地利用規(guī)劃，用地需求者可以通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)民直接達(dá)成協(xié)議，使農(nóng)民能夠分享土地非農(nóng)化所帶來(lái)的級(jí)差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場(chǎng)主體地位，保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，由市場(chǎng)配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環(huán)節(jié)，提高土地資源的配置效率，從而達(dá)到兼顧公平和效率的效果。

總之，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，力促城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，是未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，但也要考慮到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的路徑依賴特征，在現(xiàn)有土地制度的基礎(chǔ)之上深化改革，盡量降低改革成本。要注重分階段、分步驟、分區(qū)域推進(jìn)改革，在發(fā)展中化解矛盾、解決問題，少走彎路。隨著國(guó)土資源部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》[5]，標(biāo)志著我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革已進(jìn)入加速期。既然改革在界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體方面有了好開端，就要再接再厲，在加快完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)、加快征地制度改革以縮小征地范圍等方面深化改革，為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化提供動(dòng)力。

[1]林毅夫.制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].上海：三聯(lián)書店，1992.

[2]陸學(xué)藝.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要改革現(xiàn)行土地制度[J].東南學(xué)術(shù)，2007，（3）.

[3]趙陽(yáng).共有與私用：中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].上海：三聯(lián)書店，2007.

[4]付光輝，劉友兆，吳冠岑.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，（2）.

[5]國(guó)土資源部，財(cái)政部，農(nóng)業(yè)部.關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2011-05-16.

姜濤（1982-），男，河南信陽(yáng)人，湖北省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)管理教研部講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。

F 301.11

A

1671-7155（2012）01-0040-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.008

2011-09-20

（責(zé)任編輯 周吟吟）