張艾力

(內(nèi)蒙古民族大學馬克思主義學院,內(nèi)蒙古通遼028043)

民族教育優(yōu)惠政策與民族地區(qū)的“扶貧增收”

張艾力

(內(nèi)蒙古民族大學馬克思主義學院,內(nèi)蒙古通遼028043)

民族教育優(yōu)惠政策有利于促進民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展和受教育者自我發(fā)展能力的提升,對民族地區(qū)“扶貧增收”工作也有促進作用。在國家大幅上調(diào)貧困標準的新形勢下,完善民族教育優(yōu)惠政策,使其更具實效性和科學性顯得尤為重要。為此,一要增強民族教育優(yōu)惠政策的剛性保障力度;二要準確定位、重點扶持民族教育的反貧困“突破口”;三要以政府為主、多種途徑加大民族教育扶持力度,暢通學?？茖W教育途徑;四要建立民族教育優(yōu)惠政策跟蹤評價機制,保障其實效性和科學性。

民族教育優(yōu)惠政策;教育公平;評估機制;扶貧增收

依據(jù)國家民委2010年少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困監(jiān)測結果,民族八省區(qū)①民族八省區(qū):是指少數(shù)民族人口相對集中的內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個自治區(qū)和貴州、云南、青海三個省。的貧困發(fā)生率與全國相差百分點數(shù)值逐年減少,減貧速度快于全國平均速度,貧困程度正在逐步緩解。[1]民族地區(qū)扶貧增收工作取得的成績,很大程度上取決于黨和國家一貫執(zhí)行的民族優(yōu)惠政策的幫助和扶持?！白詮闹袊邢到y(tǒng)地制定、實施民族優(yōu)惠政策以來,這里的少數(shù)民族在社會發(fā)展和經(jīng)濟建設方面,都取得了有目共睹的進展”。[2]

2011年,國家扶貧標準線從2010年的農(nóng)民人均純收入1274元大幅度上調(diào)至2300元(2010年不變價),全國貧困人口由此增加1億以上,達到約1.3億人,貧困人口數(shù)量和覆蓋面隨著國家扶貧標準的上調(diào)而擴大了4.7倍。②扶貧標準提至2300元/年全國“貧困人口”增1億,http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-11/30/content_1520074.htm。鑒于教育發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展程度間的正相關關系及其對受教育者生活水平的重大影響,完善旨在發(fā)展民族地區(qū)教育事業(yè)、提升民眾受教育水平的民族教育優(yōu)惠政策,必然會對民族地區(qū)的扶貧增收工作形成巨大的促進作用。

一、民族教育優(yōu)惠政策對民族地區(qū)“扶貧增收”工作的推動

民族優(yōu)惠政策作為馬克思主義民族理論的一項基本原則和我國的基本國策,對民族地區(qū)扶貧增收工作的積極影響是由其對民族教育的促進及受教育者自我發(fā)展能力的提升作用所決定的。

(一)文化貧困與經(jīng)濟貧困

有研究表明,文化程度為文盲半文盲的農(nóng)民,其貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)分別是小學文化程度的1.5倍和1.6倍,是初中文化程度的3倍和3.1倍,是高中文化程度的3.9倍和3.3倍。[4]因為較低的文化素質(zhì)經(jīng)常會伴隨思想麻木、心理惰性、風險意識缺乏、進取精神薄弱等缺陷,使人陷入自我發(fā)展低能的困境。我們曾經(jīng)走訪過通遼市貧困人口比較集中的科左中旗某嘎查,雖然這里的年輕人大部分已經(jīng)進城務工,但由于文化水平所限,他們大多只能選擇餐飲業(yè)的服務員、美發(fā)行業(yè)的小工等職業(yè),發(fā)展空間很小,還有一部分則集中在建筑、政服務、人力車出租等純體力勞動行業(yè),勞動強度大,收入低且不穩(wěn)定。不僅如此,人的受教育水平還會直接影響其思維方式和行為模式。如果我們考察民族地區(qū)貧困群體中普遍存在的多子多福、重男輕女、養(yǎng)兒防老等傳統(tǒng)觀念,不難發(fā)現(xiàn)都與受教育的低水平有著直接關系。一些傳統(tǒng)觀念比較強的家庭,在教育負擔過重的情況下,通常會選擇中斷女孩子的學業(yè);一些女青年則更多地將生活的幸福寄托于收取結婚彩禮上,或者要求男方蓋新房子,準備大宗生活用品等,娶親的男青年家會為此背上很重的債務;而且,較低的受教育水平還會直接反映在人們的興趣、愛好和休閑方式上,有的村落男女老少一起上場,玩麻將、撲克賭博,甚至為此高利息借貸;一些人酗酒成風、甚至因此而疾病纏身……畸形價值觀和生活消費方式實際上已經(jīng)成為貧困發(fā)生的重要原因。

實踐表明,民眾的科學素養(yǎng)水平即學科學、用科學的能力對擺脫貧困、發(fā)展生產(chǎn)、提高生活水平意義重大。民族地區(qū)教育發(fā)展的長期滯后,直接影響著民眾科學素養(yǎng)的養(yǎng)成和提高。一方面,作為科學教育的主渠道,學?？茖W教育的開展及其教學效果對教學設備、實驗室、圖書館等都有相應的要求,但在貧困程度較為嚴重的民族地區(qū),科學教育的這些要素表現(xiàn)為普遍的薄弱,有些地區(qū)、有些方面甚至還存在著“空白”狀態(tài)。另一方面,受教育經(jīng)費的影響,教師的科學教育能力和科學教育水平都會受到限制,影響學?？茖W教育的效果。而且,較低的受教育水平必然會制約民眾利用圖書館、文化館、科技站、報紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)絡等途徑獲取科學知識的能力,會弱化這些科普設施和媒體對科學知識的傳播功效。更為重要的是,民族地區(qū)教育發(fā)展滯后的結果會直接體現(xiàn)在教育結果上,也就是說,受教育者在完成學業(yè)后不能順利就業(yè),獲得好的發(fā)展機會,當然也就很難對其本人及家庭生活水平的提高、生活條件的改善產(chǎn)生大的影響。尤其是以民族語言文字授課的大學生,在完成學業(yè)走向社會面對競爭的時候,普遍處于相對弱勢,難以順利溶入主流文化而面臨巨大的就業(yè)壓力,這是一種不容回避的客觀事實。

(二)民族教育優(yōu)惠政策的“扶貧增收”功效

對于發(fā)展落后和弱小的民族應該實施扶助,促進他們和主體民族盡量站在同一個起跑線上,實現(xiàn)事實上的真正意義上的平等,馬克思主義經(jīng)典作家和當今一些最著名的世界性人權宣言,在價值取向上是一致的。受民族地區(qū)教育發(fā)展滯后、知識貧困不同程度存在的現(xiàn)實決定,通過教育經(jīng)費投入、師資水平提高、學生入學、就業(yè)等方面的傾斜或優(yōu)惠政策及相關重大工程的實施,對實現(xiàn)民族教育的傾斜發(fā)展或優(yōu)先發(fā)展,以及新形勢下民族地區(qū)“扶貧增收”工作的順利進行,有著十分重要的意義。

首先,民族教育優(yōu)惠政策在教育經(jīng)費投入、師資培養(yǎng)、教育項目工程實施等方面的具體工作,是對民族地區(qū)受教育者的受教育權的有效保障。這種保障不僅會體現(xiàn)在對教育起點公平、教育過程公平的維護上,同時也會對教育結果公平產(chǎn)生積極影響,針對少數(shù)民族語言文字授課的大學生的就業(yè)優(yōu)惠政策,對教育結果公平的影響就更為直接、直觀,是實現(xiàn)貧困家庭子女教育脫貧、就業(yè)脫貧的關鍵。

其次,民族教育優(yōu)惠政策在資金、師資等方面的投入和扶持,對學?？茖W教育的順利開展起著很大的保障、促進作用,是能否更好地發(fā)揮其科學教育主渠道作用的關鍵。學校科學教育的效果決定著一部分受教育者走出校門、從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)時,接受、使用新技術、提高應對自然災害的能力。而且,科學素養(yǎng)水平的提高還能夠幫助民眾理性對待宗教信仰,促進科學脫貧。

第三,民族教育優(yōu)惠政策帶來的教育發(fā)展效應還會影響到受教育者的思維方式、行為模式、思想觀念,能夠提升人們的價值觀,使受教育者更多地依靠自身的文化素質(zhì)促進自我發(fā)展,有效地改善自身和家庭生活條件,實現(xiàn)觀念脫貧。

二、民族教育優(yōu)惠政策的“扶貧增收”實踐及存在問題

(一)民族教育優(yōu)惠政策的“扶貧增收”實踐

1951年召開的第一次全國民族教育會議規(guī)定“各地人民政府除按一般開支標準撥給教育經(jīng)費外,并應按各民族地區(qū)的經(jīng)濟情況及教育工作,另撥?？?幫助解決少數(shù)民族學校的設備、教師待遇、學生生活等方面的特殊困難?！盵5]在這一思想的指導下,黨和國家從人力、物力、財力各個方面先后制定下發(fā)了許多具體的優(yōu)惠政策,很好地發(fā)揮了教育的“反貧困”功效。

1.教育經(jīng)費優(yōu)惠政策帶來的資金投入

少數(shù)民族教育補助、民族地區(qū)普及小學教育補助?？畹刃问降馁Y金注入,為民族地區(qū)教育的發(fā)展帶來了強勁的動力。新世紀、新階段,與“扶貧增收”工作的新形勢同步,這種投入更多關注民族地區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)牧區(qū)學生健康成長,比如,從2011年秋季學期起,啟動實施的農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。這些成為校正民族地區(qū)教育公平缺失,消除知識貧困的經(jīng)濟支持。

2.教師優(yōu)惠政策帶來的師資扶持

為解決少數(shù)民族地區(qū)中小學師資隊伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題,實施了提高教師的地位和待遇、加大民族地區(qū)民辦教師轉為公辦教師的力度等多項政策。2006年起,“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”啟動,僅2006年和2007年兩年中,就招聘特崗教師3.3萬名,覆蓋了西部地區(qū)13個省、395個縣、4074所農(nóng)村中小學和民族地區(qū)中小學。這些政策很大程度上穩(wěn)定了民族地區(qū)教師隊伍,提升了教師能力和教學質(zhì)量,成為校正民族地區(qū)教育公平缺失,消除知識貧困的人才支撐。

3.招生、就業(yè)優(yōu)惠政策對少數(shù)民族學生權益的保障

對少數(shù)民族考生采取適當加分或降分錄取,定向招生或開辦民族班、預科班等政策的實施保障了他們享受平等的受教育權利。在就業(yè)問題上,2010年青海省出臺了包括職業(yè)技能培訓、報考機關公務員和事業(yè)單位工作人員的照顧等14條措施;新疆維吾爾自治區(qū)組織實施少數(shù)民族普通高校畢業(yè)生赴對口援疆省市培養(yǎng)計劃;內(nèi)蒙古在選拔國家公務員和聘用工作人員等各種考試中,在同等條件下,優(yōu)先錄用蒙漢兼通的人員……上述政策成為校正民族地區(qū)教育公平缺失,消除知識貧困和受教育者的權益的制度保障。

4.對口援助優(yōu)惠政策帶來的外力支撐

教育領域里的對口援助,一是經(jīng)濟、教育發(fā)達的縣(市)對少數(shù)民族貧困縣開展多種形式的對口支援,比如河北、北京、江蘇、遼寧、山東等省市對口支援143個少數(shù)民族貧困縣。二是各普通高校為民族地區(qū)培養(yǎng)各類專業(yè)技術人才,自2001年以來,北京大學對口支援新疆石河子大學,清華大學對口支援青海大學,北京外國語大學對口支援西藏民族學院,到2011年,貴州大學、寧夏大學、西藏大學、青海大學、石河子大學先后進入“211工程”,西部受援高校的一級博士點總量翻了19倍;西部受援高校科研經(jīng)費增長了2.5倍。教育領域里的對口支援是民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展和教育公平缺失校正的外力支撐。

(二)民族教育優(yōu)惠政策體系存在的問題

上述一系列民族教育優(yōu)惠政策的實施和實踐,促進了民族教育事業(yè)的長足發(fā)展,教育本身所具有的反貧困功效也得到了一定程度的體現(xiàn),但是,不能否認的是,民族教育優(yōu)惠政策體系目前還存在著很大缺陷,仍需進一步發(fā)展完善。

第一,民族教育優(yōu)惠政策的剛性保障力度不夠。雖然民族教育優(yōu)惠政策已成體系,隨著國力的增強,不斷得到發(fā)展和完善。而且,《民族區(qū)域自治法》“照顧與優(yōu)惠是自治權存在的前提,扶持與幫助是中央與國家的職責”的表述,表明國家對包括民族教育優(yōu)惠政策在內(nèi)的民族優(yōu)惠政策的保障已經(jīng)上升到了法律高度。但是,目前我國民族教育立法工作還不盡如人意,民族教育法規(guī)層級過低,至今尚無專門的民族教育法律和民族教育行政法規(guī)。法律應有的對民族教育的保障與促進作用遠沒有得到充分發(fā)揮,民族教育優(yōu)惠政策的連續(xù)性、可操作性的剛性保障還存在著很大的缺陷,還存在難以操作流于形式的現(xiàn)象。

第二,民族教育優(yōu)惠政策成效缺乏跟蹤評估。民族教育優(yōu)惠政策的跟蹤評價是政策部門準確把握政策特點、成效,監(jiān)督政策的執(zhí)行過程,補充、修正和完善政策的前提和關鍵。但是目前,我國還沒有針對民族教育優(yōu)惠政策的跟蹤評估機制,政策實施很大程度上處于一種“信馬由韁”的狀態(tài),人們更多關注的是政策實施的過程而不是政策實施的結果。出現(xiàn)這種狀況的原因,即有相關部門認識上的不到位,也有技術操作上的難度。民族教育優(yōu)惠資金注入以后,其走向缺少監(jiān)督,其使用成效缺少真實客觀的跟蹤、評估,所以,有些時候會出現(xiàn)各級政府劃撥的資金花不到“刀刃”上的情況,民族地區(qū)多次被曝光的“豆腐渣”校舍就是最好的說明,國家大量的人力、物力、財力被浪費。再比如,為保障少數(shù)民族語言文字授課的大學生就業(yè),各地都相繼出臺了針對這一群體的優(yōu)惠政策,但實際操作中,能真正解決多大問題,受惠面有多大,都是不確定因素,有些地方甚至還存在著政策、實際“兩層皮”的情況。

第三,對農(nóng)牧民脫貧增收影響最大的幾個“突破口”,扶持力度尚需加大。

首先,學前教育薄弱,亟需扶持。由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,在基層農(nóng)村、牧區(qū),學前教育薄弱,有些地區(qū)還是空白狀態(tài)。即使現(xiàn)有的學前教育,也只能算簡單的幼兒看護,很難實現(xiàn)啟蒙教育功能,少數(shù)民族集中分布的貧困地區(qū),幼兒享受不到教育起點上的平等,一定程度上講,競爭已經(jīng)輸在了起跑線上。

其次,職業(yè)教育體系不健全,目前升學型的農(nóng)村教育,并不能為貧困者解決在當?shù)鼐蜆I(yè)和提供生存與發(fā)展所必需的實際能力,在相當程度上,只是少數(shù)人脫離農(nóng)牧區(qū)環(huán)境和爭取城市生活的一種出路。針對貧困農(nóng)牧民的、免費的、與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構和社會經(jīng)濟特點相適應的生產(chǎn)、發(fā)展技能培訓亟待發(fā)展,需要給予更多的扶持和政策傾斜。

再次,高等教育中,為適合農(nóng)村牧區(qū)的實際需要相關專業(yè)需要各級政府的幫助、扶持,真正發(fā)揮高校服務地方的功能;民族地區(qū)高校雙語教育效果不盡如人意,民族語言文字授課學生畢業(yè)出口不暢、溶入主流社會能力不強,參與競爭缺乏優(yōu)勢,這些問題的解決需要高校自身的努力,更離不開政策的幫助和扶持。

三、繼續(xù)發(fā)揮民族教育優(yōu)惠政策“扶貧增收”功效的幾點構想

(一)加大民族教育立法、執(zhí)法力度以增強民族教育優(yōu)惠政策的剛性保障

“為了平等地對待所有人,提高真正的同等機會,社會必須更多地注意那些天賦和出身較不利的社會地位的人們?！盵6]法律是國家、政府的價值取向得以體現(xiàn)的最佳手段,雖然,我國的《憲法》、《教育法》及《民族區(qū)域自治法》中均有關于民族教育的相關規(guī)定,但即不系統(tǒng),也不完善,因而,亟需出臺《少數(shù)民族教育法》、《少數(shù)民族教育經(jīng)費保障法》等法律,民族教育優(yōu)惠政策的基本內(nèi)容都要在法律上有所體現(xiàn)。比如,將國家對民族教育的投入、民族教育經(jīng)費使用與管理方式、適應形勢的高考優(yōu)惠政策、發(fā)達地區(qū)對民族地區(qū)的支援、少數(shù)民族學生就業(yè)優(yōu)惠政策等問題都要通過法律、法規(guī)形式確定下來,使民族教育優(yōu)惠政策得到更為剛性的保障。而要保障法律、法規(guī)貫徹落實,防止民族教育領域權力的濫用,就必須加強民族教育執(zhí)法監(jiān)督工作,杜絕民族教育領域有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。

(二)建立跟進評估機制以增強民族教育優(yōu)惠政策的實效性與科學性

任何社會政策都是針對特定社會問題,并以問題的解決為最終目標的,在這個意義上,政策實施的效果便成為評判政策的一個重要依據(jù)。[7]對民族教育優(yōu)惠政策的實施效果的考察,跟進評估機制的確立是必不可少的。為此,首先對民族教育優(yōu)惠政策的跟蹤評估要有正確的認識,要明確沒有好的跟蹤評估就不會有對民族教育優(yōu)惠政策成效的準確了解和把握,就不會有民族教育優(yōu)惠政策的發(fā)展完善;其次,要組織好對民族教育優(yōu)惠政策跟蹤評估的組織工作,要充分發(fā)揮民間組織的作用,使這種評估更能反映事物的本真;第三,要明確跟蹤評估的目的不是為了歌功頌德,更重要的是找缺陷、找不足、找發(fā)展空間,民族教育優(yōu)惠政策評估還要以科學的研究工作作為基礎,通過民族教育優(yōu)惠政策跟進評估機制達到增強其實效性和科學性的目的。

(三)準確定位、重點扶持民族教育的“扶貧增收”

首先,針對目前民族地區(qū)學前教育薄弱甚至空白的現(xiàn)狀,要加大學前教育經(jīng)費投入力度,提高學前教師待遇,改善現(xiàn)有學前教育條件,逐步使民族地區(qū)學前教育走上正軌;要出臺優(yōu)惠政策,調(diào)動社會各界興辦和投資學前教育的積極性,擴大學前教育的覆蓋面,轉變現(xiàn)有學前教育“看護”功能為“啟蒙”,保障教育起點公平阻斷教育貧困代際傳遞。

其次,要以“升學有基礎,就業(yè)有技能,致富有能力”為辦學目標,大力發(fā)展符合當?shù)貙嶋H情況的、有利于農(nóng)牧民生活水平提高的職業(yè)教育。一方面,提高針對職業(yè)中學、職業(yè)學院在校生的培養(yǎng)力度,另一方面,加大針對青壯年勞動力的技能培訓力度,創(chuàng)造貧困地區(qū)勞動力流動和重新?lián)駱I(yè)的條件。要把扶貧開發(fā)與發(fā)展職業(yè)教育相結合,依托當?shù)馗咝：椭械葘I(yè)技術學校,開展適合當?shù)氐拿赓M職業(yè)技術教育,培養(yǎng)實用技術人才,增強民眾擺脫貧困、自我發(fā)展的能力。

再次,要加強針對少數(shù)民族語言文字授課的大學生就業(yè)知識技能的培訓,成立專門機構,為他們提供職業(yè)中介服務,在各種考錄就業(yè)政策制定中,加大傾斜優(yōu)惠的力度,以此來保障教育結果公平的實現(xiàn)。

(四)政府為主、多種途徑減輕教育負擔,暢通科學教育途徑

對貧困地區(qū)來講,辦教育財力嚴重不足而短時間內(nèi)又很難改變,建議進一步加大民族教育優(yōu)惠政策的傾斜、扶持力度,切實減輕教育負擔。一是要將義務教育的財政主要負擔適當由旗縣級提到省、自治區(qū),加大財政舉辦基礎教育的職責。二是要加大補助力度,切實減輕學生家庭的教育壓力,避免教育致貧。政府必須要擔當起舉全社會之力辦教育的重擔,要多種途徑籌措辦學資金、多種形式推進教育事業(yè)的發(fā)展。

幾十年來,民族地區(qū)教育事業(yè)取得的巨大是對民族教育優(yōu)惠政策的充分肯定,民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得的成就是其扶貧增收功效的充分體現(xiàn)。在新時期、新階段,民族地區(qū)扶貧攻堅的任務已經(jīng)不再僅僅是解決絕對貧困、保障“吃飯權”,而是涵蓋了醫(yī)療、教育、社會保障等內(nèi)容在內(nèi)的,更大程度上是在挑戰(zhàn)相對貧困的民生訴求。要取得這場“攻堅戰(zhàn)”的勝利,不斷發(fā)展完善民族教育優(yōu)惠政策,使其更具可操作性和實效性有著十分重要的意義。

[1]國家民委.2010年少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困監(jiān)測結果[J].民族論壇:學術版·本期關注,2011(8).

[2]納日碧力戈.現(xiàn)代背景下的族群建構[M].昆明:云南大學出版社,2000:132.

[3]陳南岳,周曉東.擺脫貧困惡性循環(huán)的探討[J].經(jīng)濟問題探索,2000,(3).

[4]中央人民政府教育部關于第一次全國民族教育會議的報告[N].人民日報,1951-12-22(3).

[5]羅爾斯.正義論[M].何懷宏,等.譯.北京:中國社會科學出版社,1998:101.

[6]路憲民,楊建新.正確認識民族優(yōu)惠政策[J].貴州民族研究,2007(3).

C957

A

1004-941(2012)04-0043-04

2012-05-20

國家社會科學基金西部項目“內(nèi)蒙古地區(qū)貧困人口現(xiàn)狀與脫貧對策研究”(項目編號:12xmz09);國家社科基金特別項目“北部邊疆歷史與現(xiàn)狀研究”子項目“內(nèi)蒙古東部蒙古族聚居區(qū)反貧困問題調(diào)查研究”(項目編號:BJXM2010-58);內(nèi)蒙古教育廳高等學?？茖W研究項目“蒙古族聚居區(qū)反貧困問題 “非經(jīng)濟”因素研究——以通遼市為例”(項目編號:NJSY11196)。

張艾力(1966-),蒙古族,內(nèi)蒙古扎魯特旗人,副教授,碩士生導師,主要研究方向為民族理論、民族政策、蒙古族發(fā)展問題。

責任編輯:王飛霞