劉小燕，崔遠航

(1．中國人民大學新聞與社會發(fā)展研究中心，北京100872;2．中國人民大學新聞學院，北京100872; 3．北京大學新聞與傳播學院，北京100871)

·新聞學與傳播學研究·

論政府傳播的客體
——“利益相關者”視角

劉小燕1，2，崔遠航3

(1．中國人民大學新聞與社會發(fā)展研究中心，北京100872;2．中國人民大學新聞學院，北京100872; 3．北京大學新聞與傳播學院，北京100871)

政府傳播是政府議程(或公共政策)、政府施政行為等內(nèi)政外交之信息和價值觀的擴散、接收、交互、認同、內(nèi)化等有機系統(tǒng)的運作過程。文章從“利益相關者”視角，解析了政府傳播的客體國內(nèi)公眾和國際公眾的角色功能及其對主體的影響。同時論述了某種情形下，這些“利益相關者”中“確定型利益相關者”、“預期型利益相關者”及“潛在的利益相關者”的角色，并非一成不變。文章還進而探析了一個更值得注意的問題:web2．0新傳播技術(shù)背景下利益相關者在政府傳播中另一層面的角色變化。隨著web2．0的發(fā)展和普及，利益相關群體(或個人)，透過某一平臺與其他利益相關者進行聯(lián)系與交流，日漸成為另一個“傳播中心”。他們彼此進行討論、質(zhì)疑政府決策的優(yōu)劣。通過此，利益相關者獲得了更大的權(quán)力和影響力、號召力。

政府傳播;利益相關者;國內(nèi)公眾;國際公眾

政府傳播是政府議程(或公共政策)、政府施政行為等內(nèi)政外交之信息和價值觀的擴散、接收、交互、認同、內(nèi)化等有機系統(tǒng)的運作過程。就傳播的形態(tài)和范圍而言，政府傳播有“對內(nèi)傳播”與“對外傳播”之分。對內(nèi)傳播是指政府面向國內(nèi)公眾的傳播。對外傳播是指面向國際社會公眾的政府(國家)傳播。一個國家要同國際上許許多多國家進行政治、經(jīng)濟、文化、軍事、科技等方方面面的交往，這些交往對象就是政府的國際公眾。

在政府傳播鏈條中，作為信息傳遞對象的受眾是其中不可或缺的一環(huán)。鑒于政府傳播的主體特殊性，其傳播對象廣泛，其信息(信息形態(tài)或載體包括行為與話語)內(nèi)容又多與公眾需求相關。因而政府傳播的順暢和有效，同樣需要在傳播過程中準確理解傳播對象的角色和他們的需求。需求是人們獲取精神利益和物質(zhì)利益的主觀基礎，利益是需求的社會形態(tài)。因而，本文將以政府傳播中的公眾作為利益相關者進行分析，以考察如何保證政府傳播的有效進行。

一利益相關者之于政府傳播

利益相關者理論(Stakeholder Theory)產(chǎn)生于20世紀60年代左右，在美國、英國等長期奉行外部控制型公司治理模式的國家中逐步發(fā)展起來。其原本針對的是公司管理問題，即在管理決策等公司發(fā)展層面中，并不簡單將股東作為唯一考慮因素，其他任何利益相關者亦扮演著重要的角色，股東不過是其中之一?！袄嫦嚓P者”被認為與企業(yè)的生存息息相關。目前較為普遍接受的定義為:利益相關者是組織外部環(huán)境中，被此組織的行為、決策、政策、規(guī)定或目標所影響，或者影響這些的個人或群體。①弗里曼等經(jīng)濟學家在20世紀80年代就有類似的定義。Carroll．Business and Society:Ethics and Stakeholder Management，3rd edn(Cincinnati，Southwestern)1996，p．74。R．Edward Freeman《戰(zhàn)略管理——利益相關者方法》一書第二章中的表述是:“組織中的利益相關者是指任何能夠影響公司目標的實現(xiàn)，或者受公司目標是否實現(xiàn)影響的團體或個人。”早先的研究中，尤其是政府管理層面，對“利益相關者”的界定多偏向“受影響者”，然而近些年來研究者對“利益相關者”的關注更多集中于“可能施加影響者”這一更為主動角色之上。譬如Jobbins［1］、Jongman和Padovani［2］等人的研究，認為在海岸或河床管理等具體決策過程中，政府部門、地區(qū)機構(gòu)、非政府組織、普通民眾等各方利益相關者之間的互動都對相關決策的形成產(chǎn)生影響。這一界定和研究取向的轉(zhuǎn)變與政府決策體制的變化、大眾媒體的發(fā)展、非政府組織的出現(xiàn)和影響擴大等因素相關，也與全球化大背景下社會結(jié)構(gòu)復雜化、分化分層趨勢增強等大背景密切相關。

“利益相關者”概念的流行恰恰與當時西方社會所提倡的“企業(yè)社會責任論”密不可分。企業(yè)逐漸被視為利益相關者之間或物質(zhì)資本與人力資本之間達成的社會契約，并具有人格化特征。這些被稱作“利益相關者”的個人和群體不僅會影響企業(yè)目標的達成，而且還會受到企業(yè)目標達成過程中所采取的各類行動的影響。［3］而與之相應的是，從霍布斯的《社會契約論》、洛克的《政府論》、孟德斯鳩的《論法的精神》到近百年來的政治學理論著作，盡管具體觀點有所差異，然而都將國家政府視為人民通過放棄自己自然權(quán)利而達成的社會契約，同樣具有人格化的特征。故而，從政府管理的角度引入“利益相關者”的概念完全可行。作為對整個社會發(fā)展負有重要責任的國家政府而言，若要獲取公眾對其本身、相關政策和舉措的支持和信任，就必須將公眾視為利益相關者，在努力構(gòu)建政府形象、兌現(xiàn)既有承諾之外，重在關注公眾利益:通過緊密聯(lián)系公眾，與公眾溝通、互動，了解處于不同層面的公眾的各類需求，并征求他們基于自身利益所提出的各類意見、建議。這一聯(lián)系、溝通、互動的過程，就是政府傳播的過程。公眾對政府認同度和信任度的高低，取決于對政府期望以及此期望被滿足的程度，這些期望本身也是與公眾自身利益密切相關的。公眾不會不考慮對政府的信任投入帶來的風險是否與其可能獲取的利益相匹配。因此，政府的認同度和信任度與公眾的利益表達和實現(xiàn)不可分割。認同度和信任度的高低影響著政府的生存和政治局勢的穩(wěn)定。從這一意義上說，在政府日常運作或者說政府傳播中，將公眾視為“利益相關者”是合乎其內(nèi)在邏輯的。

不言而喻，政府與公眾之間的信息互動同樣是政府日?；顒又械闹匾M成部分，政府傳播的過程既包括政府議程、施政行為等信息的公開，也同時包括公眾對此信息的回應與反饋。作為信息生產(chǎn)和傳輸中心的政府，其與公眾之間的交流和溝通是政府與公眾之間關系的重要表現(xiàn)形式之一。將政府傳播納入整個政府管理系統(tǒng)中來看，這一信息活動不僅僅要求自上而下的將信息傳遞給公眾，更要求通過這一路徑使得作為利益相關者的公眾的回應和期望能夠順利表達，從而在政府具體決策的施行過程中，有效及時地獲得公眾反饋，并根據(jù)此反饋調(diào)整舉措，從而維持或者增強公眾對政府的信任度。

在利益相關者的相關理論中，眾多學者認為，不同類型的利益相關者對于組織管理決策的影響以及被組織活動影響的程度是不一樣的，因此有必要在處理利益相關者有關問題時，應先對利益相關者進行區(qū)分。如美國學者米切爾(Mitchell)和伍德(Wood)對“利益相關者”從“合法性”(對企業(yè)擁有合法的索取權(quán))、“權(quán)力性”(能夠?qū)ζ髽I(yè)決策施加壓力)和“緊急性”(能夠緊急地引起企業(yè)管理層關注)三個屬性上進行評分，然后根據(jù)分值的高低確定某一個體或群體是否屬于利益相關者，以及他們的相應類型。在米切爾看來，要成為一個企業(yè)的利益相關者，至少要符合以上一條屬性。若同時滿足以上三條，則可被認為是“確定型利益相關者”(Definitive Stakeholders)，這一類群體的愿望和要求必須被關注，并設法加以滿足。若符合上述三要素中的任意兩項，則可被視為“預期型利益相關者”(Expectant Stakeholders);若僅滿足其中一項，則為“潛在的利益相關者”(Latent Stakeholders)。［4］亦有國內(nèi)研究者將此三類更直白地表述為“核心的利益相關者”、“邊緣的利益相關者”和“潛在的利益相關者”。［5］

對政府傳播中利益相關者的分類，同樣可以參照上述標準，對其界定采用“多維細分法”［6］。但不可忽視的是，政府較之單個企業(yè)(或組織)，其所面對的利益相關者并非某個或某幾個群體，而是整個國內(nèi)社會中的民眾和國際公眾，即使國內(nèi)公眾，有時也會與國際上的行為體相關聯(lián)。因此政府傳播的利益相關者范圍要廣泛得多，其內(nèi)部分層也更加復雜。圍繞不同事件、不同議題進行的政府傳播，其所涉及的利益相關者亦各不相同。

之所以要對政府傳播中作為利益相關者的公眾進行分層和定位，首要的是為了提醒政府在進行信息傳播之前，需要考慮其傳播內(nèi)容乃至傳播過程可能涉及的公眾，并針對此調(diào)整傳播策略，旨在選準目標，直抵要害，以低成本達到良效果;在傳播過程中碰到阻礙時，也能準確界定是由于哪一群體的利益受到侵害而導致的傳播不暢，明確癥結(jié)并及時予以補救，保證整個傳播過程的順利實施。

二政府傳播中的利益相關者:國內(nèi)公眾與國際公眾

(一)國內(nèi)公眾

根據(jù)政府傳播有“對內(nèi)傳播”與“對外傳播”之分，可將政府傳播中的公眾(“利益相關者”)分為:國內(nèi)公眾(國內(nèi)“利益相關者”)和國際公眾(國際“利益相關者”)兩大類。再根據(jù)其主體身份，將國內(nèi)公眾區(qū)分為:利益團體、社會精英、中間階層①中間階層，是指介于社會高層與底層之間的緩沖階層，贊同社會主導價值觀，是社會變遷過程中的穩(wěn)定力量。、社會弱勢群體和邊緣群體、大眾傳媒、智庫、非政府組織、政黨、軍隊、政治團體、宗教群體及其他;將國際公眾區(qū)分為:他國政府、政黨、智庫、民間、大眾傳媒，此外，還包括國際組織(以及區(qū)域組織)、非政府組織、宗教團體等不同群體。無論國內(nèi)公眾還是國際公眾，結(jié)構(gòu)是多元的，其利益訴求也五花八門。

若按照群體所擁有的社會地位進行分類，以國內(nèi)利益相關者為例，則可將政黨、軍隊、利益集團、智庫、大眾傳媒等，劃歸為“確定型利益相關者”(或“核心利益相關者”)。它們能夠?qū)φ┱苯痈深A、施加壓力，并且能夠緊急引起政府關注，從而直接對政府傳播產(chǎn)生影響;而民間團體、普通民眾(包括社會弱勢群體、邊緣群體或個體)則往往處于“預期型利益相關者”和“潛在利益相關者”位置。其中像弱勢群體、邊緣群體或個體(尤其諸如中國城市路邊的乞討者、被冤枉入獄者、終年上訪無果走極端者、因歷史和政治造成的事實上的受害者等等)，雖然難以成為對政府的直接施壓者，但它卻是一個國家或社會的“短板”。他們的存在(或者占有相當比例)，至少說明政府有失職之嫌，忽視或沒有照顧好其弱勢民眾，那民眾對政府的信任也要大打折扣。

上述諸多群體還可以再次細分，以“利益集團”為例，它既包括“特殊利益集團”，也包括“公眾利益群體”。利益集團②利益集團，是指采用各種途徑和方法向政府施加影響，進行非選舉性的鼓動和宣傳，用以促進或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己的利益主張的松散或嚴密的組織。利益集團一般明確表示自己的組織目標或價值標準，從而使具有共同社會身份或持有相同觀點的人們聚合起來。以其成員共同利益代言人的身份向政府提出利益要求，以影響或制約政府的決策，使政府的政策與立法有利于本集團的利益或目標的實現(xiàn)。利益集團還為自己的成員提供各種服務和信息，以謀取集團利益;為政府有關部門提供情報，以影響政府制定政策。其中的“特殊利益集團”，又可分為“極端利益集團”和一般的“特殊利益集團”。前者如美國三大“極端利益集團”:③美三大“極端利益集團”:軍工產(chǎn)業(yè)利益集團幾乎壟斷了美國的戰(zhàn)爭決策權(quán);金融寡頭集團掌控、影響著美國的經(jīng)濟決策;猶太裔政治利益集團對美國的政策擁有85%的發(fā)言權(quán)，正由于該集團的存在，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡敢在美國的土地上訓斥美國總統(tǒng)奧巴馬。軍工產(chǎn)業(yè)利益集團、金融寡頭利益集團以及猶太裔政治利益集團，他們幾乎壟斷(或決定性影響)政府的決策權(quán)和政策話語權(quán)。而一般的“特殊利益集團”，追求其成員自身的特殊利益要求，一般是以經(jīng)濟利益關系為基礎建立起來的一類集團。西方國家普遍存在的特殊利益集團有:工商界利益集團、金融界利益集團、農(nóng)業(yè)界利益集團，還有勞工組織等。此外，還存在基于不同種族、民族、性別、年齡、宗教等的特殊利益團體。在中國，特殊利益集團，更多是指在某些重要部門占有或掌控權(quán)力或經(jīng)濟資源的利益團體。公共利益集團的目標范圍相當廣泛，凡是對社會具有普遍意義的公共利益問題都可能成為公共利益集團的組織目標。西方國家較普遍存在的公共利益集團有:環(huán)境保護組織、消費者利益協(xié)會、和平組織等。

上述國內(nèi)公眾中的“中間階層”，當其成為社會主體時，社會高層與底層間的沖突就受到阻止，社會矛盾也會大大減緩。“一支龐大的中間階級猶如普遍富裕一樣，是政治上的一支節(jié)制力量?！彼麄冇休^穩(wěn)定的中等水平收入，生活狀況比上不足，比下有余。其地位處于掌握政治經(jīng)濟特權(quán)的階層和直接從事生產(chǎn)的勞工階級之間。他們不像掌權(quán)者那樣，可以憑借政治權(quán)力或者對經(jīng)濟的控制和影響力，對政府決策或直接或間接施加決定性的影響。在發(fā)達國家，中間階層是一個相對龐大的群體;而在中國，尚是一個弱小的階層，尤其遭遇當今艱難超越“中等收入陷阱”④所謂“中等收入陷阱”，是指一個經(jīng)濟體從中等收入向高收入邁進的過程中，既不能重復又難以擺脫以往由低收入進入中等收入的發(fā)展模式，很容易出現(xiàn)經(jīng)濟增長的停滯和徘徊，人均國民收入就難以突破一萬美元。處于這一階段，經(jīng)濟快速發(fā)展積累的矛盾便會爆發(fā)出來，經(jīng)濟增長也容易出現(xiàn)大幅波動或陷入停滯。之時，有的人可能又滑向弱勢群體一族。另一方面，“相對于最低階層麻木不仁地生活在慣例里，相比于最高階層有意識地維護慣例”，中間階層尤其“顯得與生俱來地易變、不安分”，他們“要求不斷變化”。［7］這又決定了中間階層“希望變革”的另一面。

關于國內(nèi)公眾中的軍隊，多數(shù)國家的軍隊一般與政府各司其職，相輔相成，相安無事。而在有的國家，軍隊作為捍衛(wèi)國家安全的機器，有時卻因為權(quán)力或利益的博弈，走到與政府對立、甚至發(fā)展到軍事政變的境地。此時，政府因國家陷入內(nèi)訌自身難保，政府傳播也很難按部就班，或許無從下手或許荒腔走板，或任由他人解讀，政府威信也就可想而知。

誠然，利益相關者的分類方式本身就具有動態(tài)性，這些定位或分類并非一成不變，不同群體或個人的角色隨著事件的不同可能隨時發(fā)生變化:即任何一個個體或者群體獲得(或失去)某些屬性后，就會從一種形態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)。比如說某一預期型利益相關者已經(jīng)擁有對政府直接干預和施加壓力的權(quán)力，如果政治或經(jīng)濟環(huán)境的變化使他們的訴求變得更加緊迫，那么他們就會轉(zhuǎn)化成為確定型利益相關者。譬如，中國廣東2011年底發(fā)生的“烏坎事件”這一官民嚴重沖突的群體性事件中的受害者家屬及上訪村民，由預期型利益相關者變?yōu)榇_定型利益相關者。在問題解決之前他們與基層政府形成尖銳的對峙，一時間成為境內(nèi)外媒體報道的焦點。事件若繼續(xù)惡化，大有“星星之火、可以燎原”之勢，給各級政府形成巨大的壓力。該事件的妥善解決，同樣給中國各地頻發(fā)的類似事件的解決與避免，提供了示范功能。

不可忽視的是，中國當前的矛盾，除了不同的特殊利益集團之間在博弈外，特殊利益集團還與普通民眾爭奪本不屬于自己的利益。大量的集體行動組織一旦氣候形成，就成為排他性的分利集團，便盡力限制分散他人的收入和價值。這些特殊利益集團往往通過俘獲政府、影響甚至操縱政策制定者實現(xiàn)自己的目的。當今中國現(xiàn)實政治經(jīng)濟運行的邏輯是，幾乎所有格局均由力量所決定，強者的利益往往優(yōu)先于弱者得以實現(xiàn)。弱勢群體常被蒙在鼓里，被動挨宰，利益受損。尤其是一些地方政府與某些特殊利益集團掛在一起，使得普通民眾的利益得不到保護，甚至是被侵犯或剝奪，致使社會更加對立。諸如房地產(chǎn)、證券領域呈現(xiàn)出來的景象，就是處于現(xiàn)實社會最強勢的資本部分與政府機構(gòu)中利益化最明顯的部門結(jié)合在一起，往往侵蝕或犧牲處于社會劣勢的城市拆遷戶、失地農(nóng)民和來自鄉(xiāng)村參與城市建設的打工者，以及中小股民或散戶投資者的利益。

在涉及社會公正、公平、正義方面，政府必須做一個重要的調(diào)解者(或調(diào)和者)。倘若政府與特殊利益集團掛鉤，暗箱操作，侵蝕公共資源，犧牲民眾利益，尤其是容忍特殊利益集團與公權(quán)力公開結(jié)合，只會進一步破壞民生，加劇貧富懸殊，加劇社會矛盾和沖突，等于政府自挖執(zhí)政基礎的墻角。目前種種社會不滿情緒，如仇官，仇富，質(zhì)疑慈善事業(yè)不純潔，抱怨社會分配不公，痛恨權(quán)貴鯨吞民眾資產(chǎn)等現(xiàn)象，恰好為此做了注腳。

在不同公眾之間的利益(或權(quán)益)關系互動或博弈中，政府合格的角色應當是，一個仲裁者或中立者，而且體現(xiàn)在其政策的制定上，須偏向較弱的一方，猶如法律總是要同情弱者一方一樣。政府透過決策或施政，對解決社會矛盾，消除社會對立和仇視等，做適當?shù)囊龑Щ虮匾闹С帧?/p>

本文只是列出了政府傳播過程中可能出現(xiàn)的利益相關者，而且，處于核心、外圍和潛在利益相關者的不同位置者，會在不同情況下發(fā)生變化，因而有必要在具體的傳播過程中對公眾進行具體分析。

(二)國際公眾

在政府(對外)傳播中，作為利益相關者的國際公眾與政府的互動關系，同國內(nèi)公眾與政府的互動關系不同。他國政府、媒體，以及國際組織，無疑是政府的核心利益相關者;他國民間、政黨、智庫、非政府組織等，則更多屬于“預期型利益相關者”和“潛在利益相關者”。其中，他國民間又有較廣泛的含義，它既包括普通大眾，又包括特殊群體，如西方國家盛行的“院外游說團體”。尤其像后者，他們專門從事對國會議員的游說活動，向議員施加壓力和影響，使國會的立法有利于自己所代表的集團的利益。

若他們的雇主是某一國家的政府(或權(quán)威機構(gòu))，那他們游說的對象，除國會議員外，還包括政治家、政府官員。其使命是影響或改變本國的對外政策。顯然，此時的“院外游說團體”便是政府的“核心利益相關者”。像美國一些著名的院外游說集團如“猶太人集團”和“臺灣集團”。以“美以公共事務委員會”為例，“猶太人集團”曾為以色列建國發(fā)揮過巨大作用;“臺灣集團”則與美國武器制造商(如霍尼韋爾公司和洛克希德－馬丁公司)聯(lián)手，幫助臺灣獲得了在美國的幕后影響力僅次于以色列的聲譽。20世紀90年代的中美關系曾多次成為美國游說集團政治的犧牲品，集合在國會山周圍的“藏獨”、“臺獨”等反華勢力通過院外游說活動多次掀起反華浪潮。如今，在美國國會關于人民幣匯率、中美貿(mào)易赤字以及“中國威脅”的辯論背后，這股勢力依然陰魂不散、魔力不減。中國政府若要破解這些魔咒，同樣離不開借助美國那些肯替中國說話的“游說公司”、智庫等力量。

他國政府，顯然是政府傳播首要的國際公眾(核心利益相關者)，政府對外如何決策，多數(shù)情況需著眼于他國(政府)的利益取向;政府對外政策的能否順利實施，大部分取決于他國政府的配合與否，或者他國政府感覺到自己是否是重要的利益分享者。因此，政府與政府的互動，尤其大國之間，基于國家利益需要，幾乎隨時隨地進行。另外，一個不能忽視的問題是，在政府傳播中，政府與國際利益相關者互動中，既有橫向的互動，又有縱向的互動。前者如，政府基于自身利益，有時要扮演相互糾紛或沖突的A國政府與B國政府關系的協(xié)調(diào)者，為其穿針引線。其前提是，該政府作為中立者，均為A國與B國所信任。當該政府立場偏向其中某一“利益相關者”時，則要承擔傷害另一“利益相關者”而帶來的后果。后者如，政府有時扮演A國政府與A國民間(或在野黨或民眾)的協(xié)調(diào)者(或離間者)和影響者。

不言而喻，國際組織(以及區(qū)域組織)也是政府(國家)傳播的核心利益相關者。一個國家與國際組織(如聯(lián)合國、WTO、WBG、IMF等)及區(qū)域組織(如亞太經(jīng)合組織APCE、上海合作組織、歐盟、東盟、非盟等)關系的緊密與否，或者說一個國家在該國際組織之話語權(quán)的大小，直接關系到該國的國際(或區(qū)域)影響力之強弱。

之所以說大眾傳媒是政府傳播的核心利益相關者，是因為當政府與公眾直接互動不可能完全實現(xiàn)時，傳媒往往又是政府與其他公眾間的橋梁。它既可能是政府傳播具體實施的傳輸帶，也是其他利益相關者影響政府傳播或被政府傳播影響的重要平臺。有學者通過研究荷蘭和比利時政府對尚未被議會通過的政策的傳播發(fā)現(xiàn)，媒體記者和政府傳播專家在幫助相關政策獲得公眾支持、最終獲得議會通過起到重要作用。他們認為新聞媒體是政府建立或失去信譽的平臺，贏得公眾信任之戰(zhàn)更多在媒體發(fā)生，而不是在議會。［8］無論是國內(nèi)還是國外的大眾傳媒，都對政府傳播有著重要的工具意義。

同樣，非政府組織(NGO)，無論是國內(nèi)的還是國際的，由于其自身功能的特殊性，對政府傳播不可或缺。西方非政府組織或配合政府的行為，為政府拉高聲勢;或補充、代替政府去完成政府不便出面或難以完成的使命。其自身固有的職能和敏銳的目光，也同樣監(jiān)督、警告政府。NGO力量對一個國家的政府無疑具有工具性功能:NGO力量與國家權(quán)力互補，在政府管不過來或難以發(fā)揮作用時，它作為積極的建設性力量，對國家與社會事務起促進作用。不過，它也有可能作為政府的反對派，成為破壞性的社會力量。其關鍵在于政府自己的行為如何，以及如何借重非政府組織。

三新傳播技術(shù)條件下利益相關者在政府傳播中的角色

若將政府傳播作為一個有機系統(tǒng)進行分析，那么公眾所扮演的角色在此過程中的變化更值得注意。在現(xiàn)今傳播技術(shù)發(fā)展情況下，web2．0使得公眾獲取較之從前更多的話語權(quán)，使得在政府傳播過程中公眾不再是被動的信息接收者。雙向、多向的傳播手段令公眾成為除了政府之外，能夠主動對信息進行詮釋、評論并再次進行擴散的傳播中心;公眾本身由于利益驅(qū)動，也會主動積極采用此類傳播渠道進行自我表達。因此，政府傳播過程本身無法忽視傳播技術(shù)發(fā)展所帶來的公眾話語表達權(quán)力擴大的現(xiàn)實。從利益相關者的角度而言，若罔顧公眾的利益需求而進行強制傳播，則可能導致政府信息流通過程中遭遇噪音干擾，或本意被誤讀、曲解后進行再次傳播;但若政府傳播內(nèi)容符合其利益，公眾將積極推動信息的流動，保證傳播順暢，并主動消除噪音，擴大傳播范圍，為政府傳播節(jié)省成本，達成更好的傳播效果。因而，新技術(shù)的發(fā)展和普及，使得在政府傳播過程中有必要將另一個“傳播中心”——公眾從利益相關者的角度納入到傳播議程之中。

傳統(tǒng)政府傳播結(jié)構(gòu)中政府占據(jù)著主導地位，而作為利益相關者一部分的普通民眾往往是屬于被動接收信息的客體一方。信息流動是單向進行，偶爾有雙向(即民眾反饋政府信息)。但除了可以主動影響政府傳播信息內(nèi)容和流向的智庫、政黨、媒體等確定型利益相關者之外，普通民眾往往處于政府傳播的邊緣地位，并且彼此之間難有交集，也很少有交流發(fā)生。然而，web2．0等新傳播技術(shù)的廣泛應用，使得無論哪一類、哪一層次的利益相關者都有機會接觸到精確、即時和不含偏見的信息。各類信息平臺的涌現(xiàn)，也令各個利益相關群體(或個人)，能夠透過某一平臺與其他利益相關者進行交流，彼此之間進行聯(lián)系、討論。這就意味著政府傳播的信息以及政府本身成為被關注和討論的對象。正是在這一層面，利益相關者從之前的邊緣地位轉(zhuǎn)移至中心，而政府則淪為被動的對象。利益相關者可以利用網(wǎng)絡平臺告知其他利益相關者關于政府某項決策的優(yōu)劣點、表達對政府所傳達某項信息的好惡，在此過程中政府或政府所傳播的信息的缺陷，很可能被無限放大。

而除了利益相關者彼此之間的互動之外，網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展亦使得任何一個利益相關者都可以在公開場合與政府對話［9］。因此，任何一次的政府傳播都很難以單方面發(fā)布信息完成，整個政府傳播過程也不可能簡單以政府意愿結(jié)束，利益相關者在政府發(fā)布信息后的回應(尤其是質(zhì)疑或挑戰(zhàn))，都意味著政府需要進一步對其發(fā)布的信息進行詮釋和解惑，在與利益相關者的互動中不斷深化原有的傳播過程。也就是說，原來處于邊緣地位的某些利益相關者獲取了直接影響政府的權(quán)力。此時，米切爾所提出的“利益相關者”分類法在政府傳播中已不再適用。三個屬性中的“合法性”已被廣泛取得，而政府并不能忽略或排除任何利益相關者的“合法性”。這一變化的益處在于政府與利益相關者的對話之間不再存在障礙，政府若想吸納利益相關者進入傳播進程之中也更為便捷，利益相關者的參與和同政府的合作也更易展開。

在唐·泰普斯科特、安東尼·威廉姆斯《維基經(jīng)濟學:大規(guī)模協(xié)作如何改變一切》一書中，作者從商業(yè)模式的角度分析了諸如博客、微博、社會網(wǎng)絡等web 2．0的技術(shù)如何改變了商業(yè)組織對于協(xié)作關系的認識。對于政府這一公共服務機構(gòu)而言，網(wǎng)絡同樣提供了一種協(xié)作機制，在其中政府或其他公共服務機構(gòu)可以與私人企業(yè)、社會團體和普通民眾合作，并提供低成本、高收益的服務。2008年的美國大選，人們見證了奧巴馬如何利用網(wǎng)絡使眾多年輕人參與到這場政治傳播中，并有效保證了奧巴馬的當選。而之后更多采用網(wǎng)絡技術(shù)打造“政府2．0”的美國政府，通過與公眾的“合作”［10］，利用現(xiàn)有的傳播技術(shù)(尤其是網(wǎng)絡)，創(chuàng)造共享、開放和合作的氛圍，使得各利益相關者能夠支持并參與到政府的各項運作之中，并最終得以重新認識政府，增強對政府的信心和信任感。

然而這也意味著對政府的更大挑戰(zhàn)。政府在其傳播過程中無法忽略作為利益相關者的公眾的作用和影響力，而同時新的傳播技術(shù)帶來的利益相關者在政府傳播系統(tǒng)中角色的變遷，使得政府不得不從執(zhí)政能力到獲取公眾信任等各方面面對更多的挑戰(zhàn)。若公眾通過政府所傳達的信息而獲得的期望值，不能被政府隨后的行為所滿足，那么政府信息的可信度會受到質(zhì)疑，而彼此聯(lián)系的利益相關者則會公開質(zhì)疑政府的信譽度，致使政府遭遇大面積的信譽危機。在關鍵利益相關者的需求未能得到滿足之后，邊緣和潛在的利益相關者在得知這一結(jié)果后，極有可能出于對自身利益的擔心，變?yōu)殛P鍵利益相關群體中的一員。關鍵利益相關者范圍的擴大，則意味著政府面對的壓力和需要處理的問題的進一步加大，其可能承受的責備和質(zhì)疑也相應增加、甚至由某一部門擴大到政府整體。此外，由于政府需要在傳播過程中對利益相關者的反饋進行回應，政府的回應本身會再次成為其所傳達的信息中的一部分，在本來單線條的傳播流中形成多重傳播系統(tǒng)，使得整體信息流向和發(fā)布、接收者等各方面愈加復雜化。

總而言之，隨著web2．0的發(fā)展和普及，利益相關群體(或個人)，透過某一平臺與其他利益相關者進行聯(lián)系與交流，日漸成為另一個“傳播中心”。他們彼此進行討論、質(zhì)疑政府決策的優(yōu)劣。通過此，利益相關者獲得了更大的權(quán)力和影響力、號召力。在現(xiàn)今的政府傳播中，公眾不再是被動的信息接收者，而更應被視為主動的利益相關者。政府傳播影響著政府形象和政府的信譽度，在眾多影響政府公共關系的屬性中，“對政府傳播的不良公共認知”［11］占據(jù)了一席之位。而政府的執(zhí)政能力和處理信息的技巧，也同樣決定著政府傳播效果的達成。因而將公眾視為“利益相關者”，有助于將政府傳播、政府執(zhí)政能力、政府信譽度聯(lián)系在一起。而且，如何在傳播過程中看待利益相關者的角色和地位、如何滿足不同利益相關者的需求，不僅是政府傳播順暢進行的必要條件，也是考核政府信譽度和執(zhí)政能力的標準。正因如此，將公眾視為“利益相關者”作為政府傳播中的一環(huán)是必要的。

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On the Object of Government Communication: the Interest－related Perspective

LIU Xiao－yan1，2，CUI Yuan－h(huán)ang3
(1．Research Center of Jourua－lismand Social Developent，Beijing 100872，China; 2．School of Journalism，Renmin University of China，Beijing 100872，China; 3．School of Journalism and Communication，Peking University，Beijing 100871，China)

Government communication is a systematic process in which various information，values and opinions of government agenda，public policies or governmental acts are proliferated，

，recognized and internalized．From the interest－related perspective，the paper analyzes the role of national and international public，the object of government communication，played in this process and their impacts on the subject．It is also elaborated in the paper that in certain circumstances，in those interest－related groups the definitive interest－related group，expectant interest－related group and latent interest－related group switch their roles in a more flexible way．The paper further suggests that with the fast expansion of web 2．0，much attention should be paid to the transformation of the role performed by the interest－related group in government communication．By communicating with and contacting other interes－related groups via some platform，interest－related groups(or individuals)have become another information center．They discuss the government policies and challenge the effects with each other．And by this means，the interest－related groups are able to gain more powers，influences and popularity．

government communication;interest－related;national public;international public

G206．4

A

1000－5935(2012)04－0128－07

(責任編輯李雪楓)

2012－03－28

中國人民大學科學研究基金項目(中央高?？蒲匈M專項資金資助)明德青年學者計劃(11XNJ019)

劉小燕(1964－)，女，山西太原人，中國人民大學新聞與社會發(fā)展研究中心研究員，中國人民大學新聞學院教授，主

要從事新聞學研究;

崔遠航(1988－)，女，河南林州人，北京大學新聞與傳播學院博士研究生，主要從事新聞學研究。