黃祖帥

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津 300300）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)問題研究
——以東麗區(qū)城市化進(jìn)程工作為范例

黃祖帥

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津 300300）

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度加大，城市化進(jìn)程跨入高速時代。在農(nóng)村集體土地被征用過程中，因利益分配產(chǎn)生的人民內(nèi)部矛盾日益凸顯，無論是征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、還是土地承包合同糾紛的解決，均涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題，其直接涉及到村民的切身利益，而在司法實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題卻爭議頗多。因此，正確厘清成員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)部門和救濟(jì)途徑，以及在我國現(xiàn)行法律下的可行性操作，是和實(shí)踐關(guān)系密切具有現(xiàn)實(shí)意義的課題。

農(nóng)村集體；成員資格；界定標(biāo)準(zhǔn)；救濟(jì)途徑

近兩年來，天津市東麗區(qū)作為一個典型大城市的近郊區(qū)，城市化步伐不斷加快，特別是華明示范鎮(zhèn)采取“三區(qū)聯(lián)動”模式，走出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個成功范例，也使華明走向了上海世博會，實(shí)現(xiàn)了“一樣的土地，不一樣的生活”[1]，東麗區(qū)的城鄉(xiāng)面貌正發(fā)生著日新月異的變化。但隨著對土地、特別是對農(nóng)村集體土地需求的不斷擴(kuò)大，因集體土地征收和集體土地上房屋的拆遷，而引發(fā)的矛盾、糾紛也逐漸凸顯，與此同時相關(guān)法律政策的缺位也不可忽視。由于土地補(bǔ)償費(fèi)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部分配，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，是解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的基本前提。我國現(xiàn)行法律中雖然在《憲法》、《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》里或概括或列舉規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益，但是對如何準(zhǔn)確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格及享有權(quán)益沒有明確的規(guī)定。本文就農(nóng)村土地問題矛盾和糾紛的焦點(diǎn)——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題作以研究探討，希望對我國的城市化進(jìn)程工作有所裨益。

一、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格含義及界定標(biāo)準(zhǔn)

所謂集體經(jīng)濟(jì)組織成員[2]，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中有資金投入或者勞動投入，并自覺承擔(dān)該組織義務(wù)和責(zé)任的人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的權(quán)利，可以表現(xiàn)為物化的權(quán)利。即每個人擁有對特定土地的承包權(quán)、使用權(quán)以及該塊土地被租用、征用等派生出來的其他權(quán)益，也可以表現(xiàn)為股等其他形式。成員權(quán)是一種概括性權(quán)利，其根本特點(diǎn)在于權(quán)利基于成員的資格產(chǎn)生。

在實(shí)踐中，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格主要有以下三種方法：1.僅以是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口為依據(jù)。2.雙重標(biāo)準(zhǔn)，即在具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口的前提下，仍要在農(nóng)村戶口所在地持續(xù)穩(wěn)定的生產(chǎn)與生活。3.與本集體經(jīng)濟(jì)組織形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。按照第一種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，會導(dǎo)致大量的空掛戶的出現(xiàn)，由于經(jīng)營或其他原因，一些農(nóng)村村民在城市扎根下來，無法承擔(dān)耕種農(nóng)田的義務(wù)，卻仍分配農(nóng)田給其耕種，違背了這部分人員的意愿，同時也不能發(fā)揮農(nóng)田的基本生產(chǎn)資料的作用。而有些村民在村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活，卻沒有戶口，無法享有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的相關(guān)權(quán)利，對其合法權(quán)益構(gòu)成了威脅。以第二種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格也存在一定的問題。以是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所在地長期生產(chǎn)、生活來判斷是否村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則可能限制了農(nóng)村人口的流動而不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)。第三種標(biāo)準(zhǔn)判斷村民資格，則界限過于籠統(tǒng)模糊，對于如何界定與集體經(jīng)濟(jì)組織形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在實(shí)踐中難于具體操作。

筆者認(rèn)為，以在我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備的自然特征為前提下，以是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織常住戶口以及是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為依據(jù)來判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格得失變更的形式要件，以是否取得替代性基本生活保障為否定成員資格的實(shí)質(zhì)要件。一般講農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得途徑有以下幾種：1.因出生取得；2.因婚姻、收養(yǎng)關(guān)系取得；3.因法律政策規(guī)定取得，如移民；4.其他將戶口合法遷移到村集體中，在經(jīng)過村民會議，由超過半數(shù)的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民代表的表決通過，依法同意加入本村集體經(jīng)濟(jì)組織的前提下，獲得成員資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的喪失有以下幾種情形：1.因死亡喪失；2.因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系喪失，如離婚將戶口遷出；3.取得非農(nóng)業(yè)戶籍并納入城市居民社會保障體系而喪失；4.因集體經(jīng)濟(jì)組織終止喪失；5.因喪失中國國籍或取得其他經(jīng)濟(jì)組織成員資格而喪失。

二、特殊情形的成員資格的界定問題

實(shí)踐中，容易發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭議的主要包括“外嫁女”、“上門婿”、“空掛戶”、喪偶和離婚婦女、新生子女、違反計(jì)劃生育出生的人、收養(yǎng)子女、服刑人員、大中專在校生、服兵役人員、外出務(wù)工人員等等。關(guān)于這幾種人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定不同地區(qū)在實(shí)踐中的做法也都不同。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中成員資格的準(zhǔn)確界定不僅僅關(guān)系到一個農(nóng)民到底應(yīng)當(dāng)屬于哪個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的問題，更重要的是保障農(nóng)民享有最基本的利用土地進(jìn)行生產(chǎn)維持自己生存的權(quán)利，也就是生存權(quán)的問題。因此在結(jié)合具體情況認(rèn)定是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員時，筆者認(rèn)為主要考慮應(yīng)當(dāng)以下因素并區(qū)別對待：1.是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障；2.是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活；3.是否為農(nóng)業(yè)戶口且落戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織。

（一）“外嫁女”和“上門婿”的成員資格認(rèn)定

外嫁女指按照中國傳統(tǒng)，婦女出嫁到男方便成為男方的家庭成員，上門婿是指結(jié)婚后成為女方家庭成員的男子，也俗稱“入贅婿”。外嫁女和上門婿在一定程度上應(yīng)當(dāng)同等對待，對于此類情況又分三種情形，筆者僅以外嫁女為例。

1.農(nóng)嫁農(nóng)的情形，婦女出嫁到其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資格的認(rèn)定。（1）婦女因結(jié)婚到其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，戶籍沒有遷出，并在戶籍所在地生產(chǎn)生活且未享受男方所在村組收益分配權(quán)的，應(yīng)認(rèn)定為原經(jīng)濟(jì)組織的成員。（2）戶籍已遷到婆家，并在婆家進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活，但是基于我國“三十年不變”這種土地政策的規(guī)定，其在原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織保留承包土地，在婆家未能分到承包土地，這種情形應(yīng)認(rèn)定具有嫁入地集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

2.農(nóng)嫁非即農(nóng)村婦女出嫁到城鎮(zhèn)的情形，其成員資格認(rèn)定問題如下。（1）農(nóng)村婦女出嫁到城鎮(zhèn)，在戶口沒有遷移，未取得非農(nóng)戶口，沒有享受到城鎮(zhèn)福利待遇，原承包地仍保留并進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的情形下，應(yīng)認(rèn)定仍具有原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。（2）戶口進(jìn)行了遷移，取得了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，并居住在城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)戶口福利待遇的，這種情形應(yīng)認(rèn)定原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。

3.離婚喪偶的情形。此類人員在離婚或喪偶前，已經(jīng)基于婚姻關(guān)系發(fā)生了成員資格的變動，取得了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，即取得了在本集體經(jīng)濟(jì)組織的生活保障。因此，只有對于其農(nóng)村戶籍地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活地都回到原集體經(jīng)濟(jì)組織的離婚、喪偶人員 (包括婚后戶籍一直未遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織，離婚或喪偶后本人又回到原集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活的情形)，才能認(rèn)定喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，重新取得原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

（二）新生子女、違反計(jì)劃生育出生的子女及收養(yǎng)子女成員資格的認(rèn)定

這種情形下如果其父母雙方或一方具有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，戶籍地也在該集體經(jīng)濟(jì)組織的，新生子女、違反計(jì)劃生育出生的子女及收養(yǎng)子女雖然沒有獲得農(nóng)村土地承包權(quán)，但涉及農(nóng)民的生存權(quán)，且征地補(bǔ)償款項(xiàng)的分配是法定權(quán)利，可以依法自然取得征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)，對于是計(jì)劃內(nèi)生育還是計(jì)劃外生育在所不問，因?yàn)榧幢氵`反計(jì)劃生育之政策，也具有生存權(quán)利，都應(yīng)享有征地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)，不得以任何借口加以剝奪。夫妻雙方依法收養(yǎng)的子女，辦理了戶籍登記并在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)生活的，也應(yīng)認(rèn)定為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（三）大中專在校生、服兵役人員及服刑人員成員資格的認(rèn)定

對于已取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的大中專在校的學(xué)生、服兵役人員（非高級軍官）及服刑人員（包括監(jiān)獄服刑人員及勞改、勞教人員）戶籍和居住地雖然暫時與本集體經(jīng)濟(jì)組織脫離，但其沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)村土地仍然是其生活的主要來源，仍然以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障，其成員資格應(yīng)予保留。至于在校攻讀碩士學(xué)歷以上的研究生，因其已經(jīng)基本具備獨(dú)立獲得經(jīng)濟(jì)來源的能力，其成員資格一般不應(yīng)再予以保留。

（四）外出經(jīng)商、務(wù)工等人員成員資格的認(rèn)定

此類人員在外出經(jīng)商、務(wù)工前已經(jīng)取得了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，此后雖然長期不在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至也不以農(nóng)業(yè)收入為其日常的生活來源，但在其尚未取得城鎮(zhèn)戶籍，沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障體系之前，本集體經(jīng)濟(jì)組織土地對其仍具有生活的最終保障職能。因此，對于此類人員的成員資格不能輕易予以否定，而應(yīng)結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，一般應(yīng)認(rèn)定其不喪失成員資格，但在一定程度上可以按照比例確定其成員資格的份額。如：在外務(wù)工期間務(wù)工單位給繳納“五險一金”，務(wù)工期間納入居民社會保障體系，則在計(jì)算其享有成員資格的份額時應(yīng)當(dāng)減去其享受這十年的份額比例。即享受份額=資格份額*[1—（務(wù)工年限/中國人平均壽命75歲）]。

（五）關(guān)于“空掛戶”的成員資格認(rèn)定

此類人員的資格認(rèn)定較為復(fù)雜，也頗具爭議?！翱諕鞈簟被蚍Q“寄戶”、“爬戶口”、“外來戶”。 指的是某些人員基于利益或其他原因（比如有利于就學(xué)、就業(yè)或從商）將自己或其全家的戶口遷移到本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，卻不在此進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活的現(xiàn)象。這類人員有自己的生活保障，基本不依賴于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的收入，戶口雖然遷入，但由于是“空掛”，不認(rèn)定其具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。退休（養(yǎng)）回鄉(xiāng)人員雖然將戶口遷回本集體經(jīng)濟(jì)組織并在此生產(chǎn)、生活，但與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的最大區(qū)別就在于，其在原單位享有退休金及各項(xiàng)福利待遇，仍被涵蓋在城鄉(xiāng)居民社會保障體系之內(nèi)，而并不以集體經(jīng)濟(jì)組織土地作為基本生活保障，故該類人員也應(yīng)認(rèn)定不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。但對于那些因歷史或個人原因遷徙至新的村組，生活多年（筆者認(rèn)為十年以上為宜）并在此地建房，生兒育女，完全融入了本地村民的生活。在原地已沒有了承包地，遷入后得到村組大多數(shù)成員的認(rèn)可，也在實(shí)際生活中賦予了其相同的村組成員資格，享有同樣的權(quán)利并承擔(dān)同樣的義務(wù)，如參加了村民委員會的選舉、獲得了一定的承包土地，按普通的農(nóng)業(yè)戶口給以登記。這種情形不因其在遷入時有放棄權(quán)利的申明或協(xié)議而否認(rèn)其實(shí)際獲得的集體成員資格。

（六）對于有多個成員資格界定時點(diǎn)，在時點(diǎn)之間出生和死亡人員成員資格的認(rèn)定

此類問題在現(xiàn)實(shí)生活中隨著城市化進(jìn)程的加快十分多見，而且也是產(chǎn)生利益分配問題的難點(diǎn)和焦點(diǎn)?，F(xiàn)今各地區(qū)因大項(xiàng)目撤村、城中村改造、新市鎮(zhèn)建設(shè)等原因城市化不一而足，有時其城市化占地只是部分進(jìn)行的，特別是在大項(xiàng)目撤村工作中十分多見。這時因占地拆遷利益分配的問題就產(chǎn)生了多個界定成員資格的時點(diǎn)。如：某村有土地10萬畝，在2003年1月1日因大項(xiàng)目撤村占地6萬畝，2011年1月1日新市鎮(zhèn)建設(shè)占地4萬畝，現(xiàn)今統(tǒng)一對村集體利益進(jìn)行分配。這時對于2003年1月1日至2011年1月1日間出生和死亡的人員資格界定就具有十分重要的意義。如果以2003年1月1日為界定時點(diǎn)則應(yīng)“出生入死”（即將此階段出生的人員排除成員資格，將此階段死亡的人員納入成員資格），如果以2011年1月1日為界定時點(diǎn)則應(yīng)“出死入生”（即將此階段出生的人員納入進(jìn)來，將死亡的人員排除在外）。如果現(xiàn)今統(tǒng)一進(jìn)行利益分配，如何確定其成員資格。筆者認(rèn)為：應(yīng)分別計(jì)算此階段出生和死亡人員的成員資格份額比例，即其具有成員資格時應(yīng)享受利益分配的比例。如上例所述，死亡人員的成員資格比例=1*6/10,即享有3/5的成員資格份額。出生人員的成員資格比例=1*4/10,即享有2/5的成員資格份額。按此種方法確定比例進(jìn)行利益分配，有人提出：時間變化占地的費(fèi)用也變化了，利益應(yīng)該按照各時點(diǎn)占地補(bǔ)償費(fèi)用的比例分配，而不應(yīng)按照各時點(diǎn)占地?cái)?shù)量的比例分配。其實(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)用的變化是動態(tài)的，其他的各種生活費(fèi)用也在相應(yīng)變化，只有土地是不變的，因此筆者認(rèn)為應(yīng)該以作為生活依靠和來源的土地劃定比例作為分配的依據(jù)為宜。

三、解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛的救濟(jì)途徑

（一）司法是否應(yīng)介入集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛

對于司法是否介入村民資格之訴，在實(shí)踐中存在很大爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該問題屬于村民自治，事關(guān)憲法和法律所規(guī)定的基本權(quán)利，理應(yīng)由全國人大常委會對此作出法律解釋，在法無明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)的情形下，司法不適宜直接干預(yù)，法院不宜直接受理此類案件。另一部分意見則認(rèn)為，無救濟(jì)則無權(quán)利，權(quán)利必須被救濟(jì)，否則權(quán)利即形同虛設(shè)。村民進(jìn)行自治的過程中，村民正當(dāng)權(quán)利受到損害時，司法理應(yīng)救濟(jì)，不應(yīng)憑空架空農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，法院不能以法無明文規(guī)定而拒絕裁判。

筆者同意第二種意見，即有關(guān)村民資格界定的訴訟，司法機(jī)關(guān)應(yīng)予介入。我國《村委會組織法》規(guī)定村民會議是處理農(nóng)村事務(wù)的最高決策機(jī)關(guān)，有權(quán)處置村集體的財(cái)產(chǎn)和收益，然而實(shí)踐中，村委會在管理村事務(wù)中，經(jīng)常有侵犯村民合法權(quán)益卻沒有司法救濟(jì)路徑的情形，在村民會議上，經(jīng)常出現(xiàn)以民主的方式剝奪少數(shù)人利益情況發(fā)生?！霸卩l(xiāng)村社會的特定區(qū)域內(nèi)，針對特殊事項(xiàng)，自治權(quán)力所具有的規(guī)避、排斥甚至對抗國家公權(quán)力合理介入和制約的絕對效力，實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村自治主體以民主投票的形式，以秩序和公益為指導(dǎo)原則，實(shí)行多數(shù)人對少數(shù)人的自治。”[3]唯有裁判的介入，方能從個體救濟(jì)的角度對村民自治的良性發(fā)展予以微調(diào)。[4]因此如果村民自治權(quán)沒有制約，必然會被濫用。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該合理介入村民資格確認(rèn)糾紛的處理，法院必須成為保障村民基本權(quán)利的最后一道防線。

（二）司法介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格訴訟的法律資源

當(dāng)前我國法律資源中，對于村民以自己的權(quán)利受到損害而向有關(guān)機(jī)關(guān)提起訴訟，最直接的依據(jù)是我國《物權(quán)法》規(guī)定的權(quán)益受到侵害的農(nóng)村集體成員向法院申請撤銷的權(quán)利。①《中華人民共和國物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。我國修改后的《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定了權(quán)益受損害的農(nóng)村婦女可以申請仲裁或向法院起訴的權(quán)利。②2005年修改后的《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》第55條規(guī)定：違法本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中各項(xiàng)權(quán)益的，------由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解，受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴。人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。另外我國《村委會組織法》也對村民自治作出了限制。③2010年修訂的《村民委員會組織法》第26條第2款規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或村民代表會議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。因此，村民的自治不是完全的自治，應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)運(yùn)行。以上列舉的法律規(guī)定已經(jīng)賦予村民進(jìn)行司法救濟(jì)的權(quán)利，而且法院對該訴訟應(yīng)當(dāng)受理，這些法律規(guī)定是司法介入村民自治直接的法律依據(jù)，是村民合法權(quán)益的最終保障。

（三）司法介入村民資格訴訟的性質(zhì)

對于村民自治過程中侵害村民合法權(quán)益而提起的訴訟，到底是屬于行政訴訟、民事訴訟還是公共權(quán)利的司法審查，實(shí)踐中觀點(diǎn)各異。其根本分歧主要集中在由于村民資格認(rèn)定權(quán)益受損所引發(fā)的訴訟是否屬于平等主體間的糾紛上。

1.屬于民事訴訟。該觀點(diǎn)依據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會進(jìn)行經(jīng)營管理村集體所有的土地，其管理權(quán)源自農(nóng)村集體組織成員的委托，管理權(quán)的行使也要征得絕大多數(shù)成員或成員代表的同意。故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間是一種民事代理關(guān)系，二者是平等的民事主體。關(guān)于土地因征用發(fā)生的補(bǔ)償費(fèi)用的分配是一種民事行為，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對該財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害是民事侵權(quán)行為，因此屬于民事訴訟受案范圍。

2.該觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會、村民小組組織召開村民會議對村集體的重大事項(xiàng)作出決策，帶有行使公權(quán)力的色彩。雖然村委會不是行政機(jī)關(guān)，但當(dāng)它行使這種由全體村民賦予的公權(quán)力時所引發(fā)的糾紛，應(yīng)屬于行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)。

3.屬公共權(quán)利的司法審查?；诖迕褡灾蔚臋?quán)利是一種憲法性權(quán)利，因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定所引發(fā)的糾紛既不屬于民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系，又不屬于行政關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對村民會議或村民代表會議所制定的文件或決議有爭議，村民有權(quán)提起司法審查的訴訟。

村委會和村民之間的糾紛雖然看似一個財(cái)產(chǎn)性糾紛，但實(shí)際上村委會和村民之間并不處于一個平等的地位，依照我國《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和組織都能成為被告，由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所做的具體行政行為，該組織是被告。村委會雖然不是行政機(jī)關(guān)，但其行使對村集體重大事務(wù)的決策權(quán)力無疑是法律、法規(guī)所授權(quán)的，其成為被告，符合法律的規(guī)定。同時村委會以自己名義作出的行政行為，作為其行政行為的對象——村民無法拒絕，而并非像平等的民事主體雙方可以自由的締結(jié)或取消彼此的權(quán)利義務(wù)，在這種意義上分析，村委會作出的決定，更類似行政主體的職權(quán)行為，作為行政行為的相對方村民來說，是被動的接受一方。因此而提起的糾紛，應(yīng)按照行政案件來處理。通過行政訴訟來解決更符合相應(yīng)法律關(guān)系的特征。

例如貴州省高級人民法院審理貴陽某村張文秀等163人與村民委員會、貴陽市某鄉(xiāng)人民政府征用安置補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件，認(rèn)為張文秀等人與鄉(xiāng)政府、村民委員會因征地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)償費(fèi)所引發(fā)的爭議，不是平等主體之間的民事糾紛，人民法院不宜作為民事案件受理。[5]這一判例對因村民自治過程中侵害村民合法權(quán)益而提起的訴訟的性質(zhì)為行政訴訟的觀點(diǎn)，提供了佐證。

（四）解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的路徑

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格發(fā)生糾紛的情形下，村民如何尋求救濟(jì)，救濟(jì)的機(jī)關(guān)就立法和實(shí)務(wù)來說，有村民自治、農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、人民法院及農(nóng)村土地仲裁委，村民自治的法律依據(jù)在《村委會組織法》中有明確規(guī)定，該法第十九條規(guī)定，涉及村民利益的事項(xiàng)，需村民會議討論決定，因村民資格認(rèn)定，關(guān)系到全體村民的利益，由此可將村民資格確認(rèn)問題包括其中。農(nóng)業(yè)主管部分或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民資格的確認(rèn)權(quán)利并無直接法律依據(jù)，但從《農(nóng)村土地承包法》以及一些地方性法規(guī)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)村土地承包合同的管理職能的規(guī)定中，可推斷其具有成員資格的確認(rèn)權(quán)力而且在實(shí)踐中有許多地方有過嘗試。因?yàn)槌蓡T資格確認(rèn)與土地承包是緊密聯(lián)系的，對土地承包權(quán)的確認(rèn)也是對成員資格的確認(rèn)。在沒有法律明文規(guī)定的情況下，對法律如此解讀，無論是在理論還是在實(shí)踐中都是具有合理性和可操作性的。《農(nóng)村調(diào)解仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包仲裁委員會的的相關(guān)職責(zé)，其將土地承包經(jīng)營的確權(quán)糾紛納入人民法院的受案范圍，但村民資格能否獨(dú)立為仲裁案件，法律未明確規(guī)定。

村民自治形成的關(guān)于成員資格的決定并不能具有終局性法律效力，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行必要的監(jiān)督，行政、仲裁、訴訟都是公力救濟(jì)的方法，對村民自治都具有監(jiān)督功能，當(dāng)村民自治被濫用時，被侵權(quán)人得以向農(nóng)業(yè)主管部門或基層人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會或人民法院申請保護(hù)。關(guān)于農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所進(jìn)行的成員資格的行政確認(rèn)與法院訴訟間的關(guān)系，可按照行政訴訟的規(guī)定解決，糾紛未經(jīng)行政處理及司法訴訟，可申請仲裁，行政確認(rèn)后可以申請行政訴訟，法院可直接受理。雖然，在實(shí)踐中，村民資格被認(rèn)為是一個非獨(dú)立之訴，附隨于土地承包經(jīng)營權(quán)等糾紛的從訴進(jìn)行處理，《農(nóng)村調(diào)解仲裁法》將因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛納入仲裁與訴訟管轄范圍，應(yīng)視同將成員資格的確認(rèn)糾紛納入了仲裁與訴訟管轄，因?yàn)榇迕褓Y格是土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，只有在解決成員資格的基本上，才可談及土地承包經(jīng)營權(quán)的問題。

目前，基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定問題沒有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，又基于該問題屬于村集體自治事務(wù)范疇，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定問題直接涉及到產(chǎn)權(quán)制度改革中股份量化以及日后的收益問題，故在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革前，應(yīng)提請相關(guān)立法機(jī)構(gòu)在公正、公平、科學(xué)、誠信的基礎(chǔ)上，盡快從立法上對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格進(jìn)行合理界定。一方面，有利于推動產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革，另一方面也可以減少基層農(nóng)村因確權(quán)問題而產(chǎn)生的爭議。切實(shí)做到依法治國、有法可依，讓村民在對資格確認(rèn)有爭議時，能有相應(yīng)的救濟(jì)途徑，從而可以有效、合法的解決糾紛，減少不穩(wěn)定因素，共建和諧社會。

[1]葉劍平、張有會.一樣的土地不一樣的生活[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.36.

[2]法釋[2005]6號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》.

[3]韓德強(qiáng).論鄉(xiāng)村社會自治權(quán)利區(qū)域效力的絕對性[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲社版），2005，（3）.

[4]胡金龍.村民自治司法裁判制度探微[J].長江論壇，2006，(2)：72.

[5]唐德華.民事審判指導(dǎo)與參考[M].北京：法律出版社，2000：228.

The research of rural collective econom ic organization’s qualification related issues—Taking the work of Dongli area’s changes as an example

Huang Zu-Shuai
(People's Procuratorate of Dongli District，Dongli，Tianjin，300300)

With the rapid economic development,Intensified urban and rural development,city changes process into a highspeed era.In rural collective land by commandeer process,due to the interest distribution resulting from the people's internal contradictions increasingly prominent,whether the land expropriation compensation distribution,or land contract dispute,involving members of the rural collective economic organizations qualification problem,which is directly related to the vital interests of the villagers,in judicial practice,the collective members of the economic organizations of qualification is controversial.Therefore, correctly clarifying membership defined standards,confirming departments and relief channels,as well as under the existing legal in our country the feasibility of operation,is a realistic significance topic closely related to the practice.

rural collective;membership;defined in the standard;ways of relief

D921.8

A

2095-1140（2012）02-0018-05

2012-02-24

黃祖帥（1974- ），男，遼寧鐵嶺人，天津市東麗區(qū)人民檢察院政治處主任，主要從事農(nóng)村法治研究。

葉劍波）