公共危機管理中的民間組織參與研究

崔文華，劉富強

(1．中共淄博市委黨校，山東淄博255033;2．山東理工大學外國語學院，山東淄博255049)

公共危機管理中的民間組織參與研究

崔文華1，劉富強2

(1．中共淄博市委黨校，山東淄博255033;2．山東理工大學外國語學院，山東淄博255049)

近年公共危機的不斷爆發(fā)給國家與社會造成了嚴重的影響，對政府公共危機管理能力提出了嚴峻的考驗。民間組織作為公民社會的重要組織實體，在參與公共危機管理時應該而且也能夠發(fā)揮重要的作用。文章通過對我國民間組織參與公共危機管理中存在的問題及其原因分析，提出了加強民間組織參與公共危機管理的對策。

公共危機;公共危機管理;民間組織

目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，同時也處于危機頻發(fā)期，如自然災害、公共安全事件、公共衛(wèi)生事件等屢屢發(fā)生。最近幾年公共危機的不斷爆發(fā)給國家和社會造成了嚴重的影響，對政府公共危機管理能力提出了嚴峻的考驗。民間組織作為公民社會的重要組織實體，在參與應對公共危機時應該而且也能夠發(fā)揮重要的作用。因此，如何充分發(fā)揮公共危機管理中民間組織的作用，成為我國公共危機管理中急待解決的重要問題。

一、我國民間組織參與公共危機管理中存在的問題

(一)民間組織在公共危機管理過程中資源不足

資源不足主要表現(xiàn)在兩個方面:一是資金不足，二是人力資源不足。首先，我國現(xiàn)階段的民間組織大多處于一種從政府領域向公眾領域的過渡時期，民間組織在資金籌措和運作能力上存在著能力不足的問題，使得相當一部分民間組織嚴重缺乏資金，缺少必要的物質(zhì)資源。其次，在人力資源方面，缺乏專業(yè)人才。民間組織通常是在某個特定的領域里活動，這使得民間組織能夠在某一方面積累豐富的經(jīng)驗，從而有利于提高服務的效率和質(zhì)量。而我國民間組織成員有較多來自政府機關(guān)和事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗、分流、離退人員，近一半的組織負責人有在政府部門任職的經(jīng)歷，人員構(gòu)成的專業(yè)化程度較低，使民間組織解決社會問題的能力大打折扣。

(二)民間組織在公共危機管理過程中社會公信力不足

發(fā)達國家的民間組織已經(jīng)有較長的歷史，有些地方，人們對民間組織的信任已經(jīng)超過了對政府機構(gòu)的信任。但在我國，民間組織與社會公眾的關(guān)系仍然疏遠，在危機管理過程中缺乏廣泛的社會認同和普遍的社會公信。公眾一直認為治理公共事務的主體應該是政府，公眾對民間組織的性質(zhì)與開展的活動了解得不深，僅僅停留在較淺的層面上。有時民間組織所開展的活動也得不到公眾的認同與支持，會影響志愿者參與的積極性。當危機發(fā)生時，公民不知道應該通過何種方式尋求民間組織的幫助，或者不知道應該尋求哪一類民間組織的幫助。

(三)民間組織在公共危機管理過程中反應滯后

理論上認為，現(xiàn)代政府的決策是程序性的，在面對非常態(tài)性問題時，政府的反應有時難免比較遲緩，突發(fā)公共危機事件也常常超出了政府官僚體系正常的決策范疇。而民間組織因為沒有那種嚴格的程序，面對突發(fā)性的社會公共危機事件反而能很快地做出反應。但在很多情況下，我國民間組織仍然是跟在政府后面采取行動。除少數(shù)活動如募捐和一些志愿服務活動以外，民間組織已開展的大多數(shù)活動都是因政府的政策而開展的，沒有真正體現(xiàn)出民間組織反應迅速、行動靈活的組織優(yōu)勢。

(四)民間組織在公共危機管理過程中力量分散，效率低下

民間組織通常因為各自為政，沒有得到統(tǒng)一的指揮和協(xié)同，導致力量分散，效率低下，在公共危機管理中甚至出現(xiàn)混亂和無序的狀態(tài)。如在5·12四川汶川地震救援中，出現(xiàn)了多家民間組織爭搶重建北川中學的局面，出現(xiàn)了彭州的孩子一個人得到了5個書包與10個文具盒現(xiàn)象。但是幾乎沒有民間組織的身影出現(xiàn)在青川，那里災區(qū)的孩子同樣需要得到救助的資源。[1]

(五)民間組織在公共危機管理過程中參與的深度和廣度有限

公共危機管理的過程大體可以分為預防、應對與恢復重建三個階段。從目前看，我國政府在公共危機管理中是一種“全過程的劃槳者”的包攬型政府，承擔了公共危機管理從預防到恢復重建各個階段的全部需求與責任。而我國民間組織參與公共危機管理非常有限，還僅停留在危機的應對與處置以及恢復和重建階段，在這兩個階段民間組織所發(fā)揮的功能也主要限于資金籌集、物質(zhì)援助、志愿人員的派遣、人員救助及心理救助等方面，在預防、培訓、政策倡導以及監(jiān)督方面的作用非常有限。

二、制約我國民間組織參與公共危機管理的原因

(一)政府角色異位

我國目前的公共危機管理仍然是以政府為絕對主體，依靠政府職能和政府力量來解決公共危機管理中出現(xiàn)的問題，政府的職能定位較為單一。[2]102-126雖然我國《突發(fā)事件應對法》中明確規(guī)定了社會動員的原則，但是具體可操作性制度建設還有待開發(fā)與完善。由于政府的“全面負責”與“全面承擔”，以及社會與民眾對政府的過度依賴，這種職能定位不清、分工不清基礎上的政府過度占位，極大擠壓了民間組織的空間，同時也使政府背負更大的壓力。而在職能定位的問題上，諸如政府引導、輔助等職能的缺位，又使我國民間組織發(fā)展缺乏動力支持，使公共危機管理進入到惡性循環(huán)之中。政府承擔越多，民間組織的力量越受限，進而政府承擔的就更多，服務壓力越大，服務質(zhì)量越是難以保證。

(二)不健全的法律政策環(huán)境

我國沒有專門針對民間組織的統(tǒng)一法律，現(xiàn)行的法規(guī)制度是以“國務院令”形式通過的，分別針對社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位登記管理而設的三個“條例”，在具體規(guī)范內(nèi)容上很不健全。目前，政府對民間組織的成立實行雙重管理體制，由登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位共同管理民間組織，“雙重負責”制度在資格的準入方面設立了較高的門檻，使許多民間自發(fā)的組織由于無法找到同意其掛靠的業(yè)務主管部門而無法登記成立，所以有些民間組織為了存在的合法性，出于無奈只能到工商部門進行登記，成為企業(yè)性質(zhì)的組織?；蛘吒纱嗖贿M行登記，導致部分民間組織以一種“非法”狀態(tài)存在，“高門檻”的雙重管理制度在無形中限制了民間組織本應可以在社會公共事務中發(fā)揮的作用與功能。

(三)政府與民間組織溝通機制不暢

溝通機制不暢通主要源于政府兩個方面的職能缺位:一是日常管理方面的缺位，二是應急管理中的組織缺位。在我國，目前突發(fā)事件應對中的社會多元主體參與還停留在法律框架性規(guī)定的情況下，社會參與主體缺乏行動的制度保障與具體化的操作規(guī)定，政府與民間組織尚未形成經(jīng)過協(xié)商后所共同遵守的合作方式與合作機制。囿于政府與民間組織、志愿者之間缺乏日常的合作框架，及在框架中展開培訓與演練，因此造成民間組織行動能力較弱和行動方向的盲目性。同時，在公共危機管理中，我國缺少政府與民間組織展開合作的組織保障，因此造成雙方的信息不對稱以及民間組織找不到組織的問題。政府沒有設置專職機構(gòu)來負責與民間組織的合作與協(xié)調(diào)問題，而是相關(guān)民間組織依據(jù)經(jīng)驗尋找相關(guān)單位來尋求合作，導致民間組織力量分散，效率低下。

(四)民間組織自身發(fā)展不足

首先民間組織的獨立性缺失。我國民間組織具有明顯的官民兩重性，由于沒有穩(wěn)固的運行機制，缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，因而也就難以實現(xiàn)獨立與自治性。其次民間組織發(fā)展經(jīng)費缺乏。民間組織尚未形成多元化的資金來源渠道，資金來源結(jié)構(gòu)比較單一化。政府對民間組織的財政支持較為有限，而且民間組織自身能力也較弱，通過提供服務來獲得收費收益的能力普遍不足;社會慈善捐款風氣尚不濃厚。民間組織資金來源不足的現(xiàn)實狀況制約了其參與社會管理的能力。

(五)民間組織缺乏相應的文化支持

民間組織(Non-government organization)一詞是外來語，西方民間組織的發(fā)展有著深厚的文化積淀，西方成熟的公民社會是民間組織生長的土壤。我國深受傳統(tǒng)依附性臣民文化影響，缺少支持民間組織發(fā)展的深厚文化背景，這在很大程度上導致了我國民眾公益意識的缺失。在改革開放之前，社會處于全能政府階段，政府包攬了政治、經(jīng)濟、社會大部分事務，這種管理體制限制了公民社會的發(fā)展，抑制了公民的自由權(quán)，在這一狀況下公益品質(zhì)與公民的志愿精神被深深地壓制住了。文化作為一個國家的民眾在思想觀念上的基本共識，對本國民間組織的發(fā)展有很大的影響。例如，荷蘭是典型的自由民主福利國家，政府支持私人發(fā)起的自治活動，因而也就形成了公共資金支持核心的民間組織活動的模式;而日本作為亞洲儒教國家，傳統(tǒng)文化則是政府主導社會，民眾極少參與公共事務，所以日本的民間組織發(fā)展隨之也較落后。[3]

三、加強我國民間組織參與公共危機管理的對策

黨的十七大提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。在公共危機管理中同樣需要社會協(xié)同，惟有政府與民間組織共同來治理危機，才能全面提高政府應對危機的能力。

(一)推動政府管理創(chuàng)新，營造民間組織參與公共危機管理的空間

政府作為公共權(quán)力的載體，一直被認為是公共事務治理的主要承擔者。長期以來，政府在公共事務領域中承擔了過多的職能與責任，隨著社會的飛速發(fā)展，政府已經(jīng)無法全方位地管理所有的社會事務。因此，政府部門應及時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，變“全能政府”為“有限政府”，集中精力進行宏觀調(diào)控，把直接干預變?yōu)殚g接干預，讓具有主動性的民間組織承接部分公共事務管理的職能，填補國家權(quán)力有序退出的空間，充分發(fā)揮民間組織的治理公共危機的優(yōu)勢。政府把非國家的職能向社會轉(zhuǎn)移，民間組織才有自主成長的空間。政府應把民間組織視為公共危機治理中的一支重要隊伍，在公共危機管理中民間組織起著不可替代的作用，可以有效彌補政府功能的不足。

(二)完善民間組織法律法規(guī)，營造其健康發(fā)展的法制環(huán)境

目前，我國有關(guān)民間組織的法律法規(guī)不夠健全、完善，甚至有的規(guī)定在實踐中不利于民間組織的發(fā)展。因此，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，首先需對現(xiàn)行的登記制度進行改革。簡化民間組織登記注冊手續(xù)，實行便捷的登記制度，切實降低民間組織登記的“門檻”。從世界范圍來看，民間組織的登記制度有很多種，但基于我國民間組織數(shù)量多的實際情況，應該采用“規(guī)定特定類型和達到特定規(guī)模的組織必須進行登記，同時對其他民間組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠原則”[4]161這種登記制度。此外，加緊制定結(jié)社法、行業(yè)協(xié)會法、商會法、社會團體管理法、民辦事業(yè)單位管理法、基金會法等，并注意克服以往立法層次低，側(cè)重登記管理等的傾向。重視對民間組織的監(jiān)督，使處于地下狀態(tài)的民間組織能夠早日獲得正式合法身份，使它們能夠得到政府的相關(guān)政策支持，以維護與保持民間組織的獨立自治性。

(三)構(gòu)建科學的政府與民間組織的合作溝通機制

首先，在公共危機狀態(tài)下，要用立法的形式明確參與主體的法律地位，明確政府與民間組織各自的治理邊界以及兩者的權(quán)責關(guān)系，避免治理主體之間的矛盾，維護民間組織在公共危機狀態(tài)下的合法性。政府在危機管理中起著核心主導作用，公共危機需要政府的宏觀調(diào)控，需要政府的統(tǒng)一領導和全方位的協(xié)調(diào)與指揮。民間組織雖然是公共危機管理中的重要主體之一，但同時也保留著作為普通社會行為主體的角色，仍需要接受政府的管理。[5]因此，應通過完善《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《突發(fā)事件應對法》，明確民間組織的責任主體地位。統(tǒng)一規(guī)定政府、非政府等部門在公共危機管理中的職權(quán)和職責，維護民間組織在公共緊急狀態(tài)時期的合法性和權(quán)威性，使民間組織在政府的引導下，有序地參與公共危機管理。其次，應當建立政府與民間組織的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。在公共危機管理中，政府部門之間以行政隸屬關(guān)系為依托，比較容易做到統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動;而民間組織種類較多、功能不一、組織化程度不高，協(xié)調(diào)起來難度較大。應當建立政府與民間組織的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。這一類機構(gòu)可由政府部門設置，實行虛擬管理，工作人員以柔性流動方式任職，平時不在位，危機時刻則立即組合在位發(fā)揮其作用，具體負責統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的民間組織和其它社會力量，為危機解決提供組織上的保障。

(四)提高民間組織自身能力，確保其有效參與公共危機管理

首先，完善民間組織的社會監(jiān)督與自律機制，提高社會公信力。鑒于我國目前一些民間組織內(nèi)部管理體制尚未健全，完善民間組織的社會監(jiān)督與自律機制尤為必要，這是維護民間組織獨立自治性的基礎所在，有利于民間組織自身建設。政府部門在對民間組織財政扶持的同時，應加強對民間組織的評估與監(jiān)督，建立公益問責與公共部門的社會問責制度，用法律的形式來確立民間組織的運作機制，要求民間組織運作透明化。其次，提高民間組織公共危機管理的專業(yè)化素質(zhì)。公共危機管理是一項專業(yè)性較強的工作，在加強民間組織的專業(yè)化建設進程中，一方面要借鑒國外的經(jīng)驗，開展科學化、規(guī)范化的組織操作，建立決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)三位一體的管理體制;另一方面要形成一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機制，要引進專家和學者，積極開展有關(guān)民間組織在應對公共危機時的運行模式、作用發(fā)揮機制、與政府的關(guān)系以及績效評估等公共危機理論與政策的研究，從而不斷提高民間組織的專業(yè)化素質(zhì)。

(五)培育民間組織參與公共危機管理的文化氛圍

民間組織的生命力基于社會的志愿文化，只有志愿文化的發(fā)展才能使民間組織實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。志愿文化的建設是一個長期的過程，不僅需要政府自上而下的努力，更需要全社會自下而上的推動，惟有兩者共同努力，才能營造良好的公民社會文化。一方面政府要大力宣傳民間組織，樹立民間組織在應對公共危機中的榜樣作用，提高它的社會地位，培育社會的自主精神，倡導公眾積極參與民間組織，從事公益事業(yè)，這樣當社會面臨危機時就可以最大程度地整合社會資源，共同應對危機;另一方面要加強公民文化建設，培育公民的主體意識、參與意識和志愿精神，使公民自愿加入民間組織，提高民間組織的危機管理能力。

[1] 蘇德輝．公共危機治理中的民間組織參與問題研究[D]．蘇州:蘇州大學，2009．

[2] 王冬芳．非政府組織與政府的合作機制:公共危機的應對之道[M]．北京:中國社會出版社，2009．

[3] 董文琪．非營利組織的獨立與自治[J]．行政論壇，2006，(1)．

[4] 黃曉勇．中國民間組織報告(2008)[M]．北京:社會科學文獻出版社，2008．

[5] 李佳佳．我國公共危機管理多元參與機制研究[D]．上海:上海師范大學，2008．

D638

A

1672-0040(2012)01-0036-04

2011-11-18

本文系2011年山東省黨校系統(tǒng)科研項目(046)的階段性研究成果。

崔文華(1972—)，女，山東桓臺人，中共淄博市委黨校副教授，主要從事行政法學研究。

(責任編輯 楊爽)