張?zhí)炝x，林垂曉

（尼勒克縣環(huán)境保護(hù)局，新疆伊犁835700）

新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究

張?zhí)炝x，林垂曉

（尼勒克縣環(huán)境保護(hù)局，新疆伊犁835700）

通過(guò)對(duì)新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境及其法制建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)新疆地區(qū)的法制現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，環(huán)境立法與執(zhí)法不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。鑒于此，結(jié)合區(qū)情對(duì)所存在的問(wèn)題提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制構(gòu)想，以期推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境；法制建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)補(bǔ)償；法律問(wèn)題

新疆地處內(nèi)陸干旱區(qū)，三山夾兩盆地的特殊地形和自然地理?xiàng)l件決定了新疆生態(tài)環(huán)境的脆弱性和累加性，新疆生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，就很難恢復(fù)。地方性環(huán)境法律體系作為地方環(huán)境管理的重要法律依據(jù)和工具，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)中居于不可或缺的地位。[1]因此，迫切需要制訂并完善科學(xué)可行的地方環(huán)境法律體系，以滿足新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展需要。而關(guān)于新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律問(wèn)題研究近幾年來(lái)鮮有報(bào)道。[1～4]此研究通過(guò)分析新疆生態(tài)環(huán)境及其法制建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，在參考和借鑒國(guó)內(nèi)外環(huán)境法律制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，提出新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制構(gòu)想，以期促進(jìn)新疆生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

1 新疆生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

新疆地處73°40′E～96°18′E，34°25′N～48°10′N之間，遠(yuǎn)離海洋，是一個(gè)典型的內(nèi)陸干旱區(qū)。近年來(lái)，新疆生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，仍呈現(xiàn)部分改善與局部惡化并存的態(tài)勢(shì)，主要表現(xiàn)為：

1.1 降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，水資源分布不均

新疆多年平均降水量?jī)H為145 mm，且蒸發(fā)強(qiáng)烈，分布不均。隨著加大水利工程的投入和管理以及節(jié)水灌溉大范圍地推廣，新疆的水資源配置有所改善，但水資源供求矛盾進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)仍未改變。

1.2 植被覆蓋度有所提高，沙漠化速率減緩

新疆維吾爾自治區(qū)氣候中心生態(tài)環(huán)境遙感中心的資料數(shù)據(jù)顯示，2010年全疆植被覆蓋情況較前3年有所增加，部分地區(qū)尤其是北疆地區(qū)沙漠化速率減緩。

1.3 生態(tài)環(huán)境部分改善與局部惡化并存

綠洲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，但綠洲-荒漠過(guò)渡帶以及農(nóng)牧交錯(cuò)帶的部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍呈惡化趨勢(shì)，草地退化趨勢(shì)有所減緩。

1.4 鹽塵暴危害大于沙塵暴

近年來(lái)，隨著羅布泊的干涸，艾比湖、艾丁湖地區(qū)水域的不斷萎縮，這些地區(qū)已成為新疆鹽塵暴的主要策源地。新疆鹽塵暴危害已大于沙塵暴。

1.5 氣候變暖，冰川消融，水土流失加劇

研究發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的26～45年間，新疆1800條冰川總面積縮小了11.7%，冰川出現(xiàn)劇烈的消融退縮，水土流失加劇。

2 新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題原因分析及法制現(xiàn)狀

依法保護(hù)、治理新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境，是堅(jiān)持“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要措施。從當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制體系來(lái)看，新疆環(huán)境立法與執(zhí)法不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，現(xiàn)狀令人堪憂。

2.1 公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、法律意識(shí)淡薄

由于歷史、人文、地理環(huán)境等多種因素的作用，新疆地區(qū)公眾的法律觀念及認(rèn)同受著民族習(xí)俗和家族宗法等多種因素的影響，阻礙著法律的實(shí)施，環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境守法的社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。另外，公眾普遍受教育程度低，環(huán)保意識(shí)薄弱，生活越貧困，對(duì)環(huán)境的破壞就越大，形成嚴(yán)重的惡性循環(huán)，給環(huán)境保護(hù)的宣傳工作造成了更大的難度。

2.2 環(huán)境法律體系較完善，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象

中國(guó)法學(xué)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2009）》指出，截至2009年底，中國(guó)制定了30多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，300多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，多部行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方法規(guī)和地方規(guī)章，初步形成了一個(gè)較為完善的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系。新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)黨委和政府部門(mén)也十分重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，分別在資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面頒布了多部地方性法規(guī)、政府規(guī)章。我國(guó)礦產(chǎn)資源法以及1997年修訂的刑法中都有關(guān)于破壞環(huán)境資源保護(hù)罪方面的立法，加大了對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，但這些法律、法規(guī)在新疆地區(qū)的執(zhí)行情況令人堪憂，在執(zhí)行中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的問(wèn)題還比較嚴(yán)重[6]。

2.3 修訂后的環(huán)境保護(hù)條例未能充分體現(xiàn)《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定

《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）作為新疆地區(qū)的一部綜合性的地方性法規(guī)，已于2011年12月1日修訂通過(guò)。修訂后的《條例》從新疆實(shí)際出發(fā)，吸納了“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)”這一原則，將民生問(wèn)題擺在更加重要的地位，加大了行政處罰力度，但是未能充分體現(xiàn)《民族區(qū)域自治法》第二十七條、第二十八條、第四十五條、第六十六條和《立法法》第六十五條第二款的有關(guān)規(guī)定和要求。

2.4 符合新疆地域特點(diǎn)的地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要

新疆是一個(gè)多民族地區(qū)，擁有民族自治地方的立法權(quán)，但新疆制定的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)卻沒(méi)有充分地運(yùn)用該項(xiàng)權(quán)利。目前，符合新疆地域特點(diǎn)的地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，而國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用新疆特殊的地理環(huán)境，這給新疆地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與管理造成了一定的困擾。因此，應(yīng)結(jié)合區(qū)情，制訂反映新疆地方特色的單行條例。

2.5 各地州地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作迫切開(kāi)展

目前，新疆地區(qū)只有巴音郭楞蒙古自治州和伊犁哈薩克自治州先后對(duì)本轄區(qū)的重點(diǎn)和環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行了立法，就博斯騰湖、額爾齊斯河和伊犁河流域的水污染防治、漁業(yè)保護(hù)等方面制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，其他各地州均未對(duì)本轄區(qū)的重點(diǎn)和環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行立法，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作急需開(kāi)展。

3 新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)法制建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑及構(gòu)想

鑒于新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出嚴(yán)重惡化趨勢(shì)及其原因，只有通過(guò)環(huán)境保護(hù)立法，堅(jiān)持走“資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展道路，構(gòu)建符合可持續(xù)發(fā)展原則的和適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)生存與發(fā)展需要的法律制度，才是根本之路。

3.1 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保宣傳教育，提高公民環(huán)保意識(shí)和法律意識(shí)

要充分利用新疆民族地區(qū)的民族習(xí)俗和宗教習(xí)俗，同時(shí)利用報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體擴(kuò)大環(huán)保法律宣傳途徑，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有步驟、有側(cè)重地宣傳教育，樹(shù)立良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制觀念，為“兩個(gè)可持續(xù)”營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

3.2 健全和完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系

新疆是個(gè)多民族、多宗教、多社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的地區(qū)，要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，把新疆的法律舉措同本地區(qū)各民族固有的民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教習(xí)俗等有機(jī)地融合在一起。新疆地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)可以根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，按照生態(tài)區(qū)域的獨(dú)特性就特殊事項(xiàng)進(jìn)行特殊立法，充分行使民族區(qū)域自治法所賦予的權(quán)利，制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的環(huán)保法律法規(guī)，逐步健全和完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

3.3 以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)可持續(xù)”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的目標(biāo)

新疆的環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)貫徹資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展方針，堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)、全面規(guī)劃、預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則。這就要求新疆地區(qū)不能再延續(xù)發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的“高開(kāi)采、低利用、高排放”——“兩高一低”為特征的線性經(jīng)濟(jì)模式，[6]切實(shí)做到資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)。同時(shí)，必須徹底改變過(guò)去落后的生產(chǎn)觀念和生產(chǎn)方式，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將粗放的資源消耗型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒夹g(shù)含量的集約型經(jīng)濟(jì)，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境壓力，降低自然資源的耗竭速度。

3.4 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的刑法保護(hù)

目前新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的法制體系還存在很多缺陷。民事和行政的法律手段已經(jīng)不能有效地解決這一問(wèn)題，要想盡快遏制新疆的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，必須通過(guò)環(huán)保立法并以刑事這一強(qiáng)有力手段為武器，使環(huán)境保護(hù)盡快法制化、規(guī)范化。而目前，我國(guó)現(xiàn)行的刑法中僅有9個(gè)法條14個(gè)罪名詳細(xì)地對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪進(jìn)行了規(guī)定[7]。隨著新疆的進(jìn)一步發(fā)展、高強(qiáng)度的資源開(kāi)發(fā)，新的生態(tài)環(huán)境犯罪問(wèn)題將不斷涌現(xiàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪打擊力度不強(qiáng)、適用范圍較窄和前瞻性不夠等問(wèn)題已初現(xiàn)端倪，新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系已不能完全滿足新時(shí)期保護(hù)環(huán)境資源的需要。且當(dāng)前的刑法，對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪大多以結(jié)果犯為處罰對(duì)象，而對(duì)那些潛在的破壞環(huán)境資源行為放縱不管，不利于打擊所有污染環(huán)境的犯罪行為[8]，因此，迫切需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的刑法保護(hù)。建議刑法中在主觀要件方面，采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則；在客觀要件方面，對(duì)環(huán)境危險(xiǎn)犯進(jìn)行明確規(guī)定，及時(shí)制裁那些孕育著危險(xiǎn)的環(huán)境違法行為；根據(jù)罪刑相適應(yīng)的原則，應(yīng)加重對(duì)環(huán)境犯罪的刑事處罰力度；增設(shè)、完善具體罪名，將破壞和危害各類環(huán)境因素納入其處罰范圍，擴(kuò)大刑法中環(huán)境犯罪的范圍。

3.5 構(gòu)建并完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

塔克拉瑪干沙漠周邊地區(qū)是我國(guó)四大沙塵暴策源地之一，羅布泊、艾比湖、艾丁湖地區(qū)為新疆及華北地區(qū)鹽塵暴的主要策源地，其生態(tài)環(huán)境狀況對(duì)全國(guó)有舉足輕重的影響，新疆地區(qū)承受著巨大的環(huán)境保護(hù)壓力。因此，建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是新形勢(shì)下新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的生態(tài)保障措施，將有助于政府和社會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)和民間組織參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)工作。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本內(nèi)容和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬生態(tài)建設(shè)資金渠道和補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)支付方式，采取多樣化的補(bǔ)償方式和途徑，合理選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，逐步實(shí)施全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)自然資源的真正價(jià)值。[9]新疆地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主力是農(nóng)牧民，只有在他們的收入得到保障之后，才會(huì)有長(zhǎng)期進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的積極性，其成果也才能得到鞏固。

3.6 加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法，保障新疆地區(qū)環(huán)境法律、法規(guī)的實(shí)施

3.6.1 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題涉及面廣、難度大，是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，各執(zhí)法部門(mén)一定要牢固樹(shù)立為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的理念，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立強(qiáng)大的“環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線”。建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法制度，進(jìn)一步理順與有關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系。加強(qiáng)與職能部門(mén)的協(xié)作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，真正形成分工負(fù)責(zé)、密切配合、齊抓共管的局面和合力。綜合運(yùn)用法律、教育、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，嚴(yán)格查處并打擊環(huán)境違法行為，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?fàn)I造良好的生態(tài)環(huán)境。

3.6.2 充分運(yùn)用司法職能，為新疆“兩個(gè)可持續(xù)”發(fā)展保駕護(hù)航

如果僅靠環(huán)保行政執(zhí)法，而缺乏相應(yīng)的司法保障，我國(guó)環(huán)境違法狀況將很難從根本上改變。因此，必須要將環(huán)保的司法保障放在一個(gè)更加突出的位置，進(jìn)一步完善環(huán)保司法保障和司法懲戒措施，這對(duì)新疆環(huán)境法制建設(shè)至關(guān)重要。只有堅(jiān)持環(huán)保行政執(zhí)法和司法兩手都要硬的原則，才能充分發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、保護(hù)等作用，從而為新一輪西部大開(kāi)發(fā)和援疆工作創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。自中央新疆工作座談會(huì)召開(kāi)以來(lái)，新疆新型工業(yè)化的步伐不斷加快，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度日益加大。新疆在新型工業(yè)化推進(jìn)的過(guò)程中，必須統(tǒng)籌處理好資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)；結(jié)合本地實(shí)際，走資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)相結(jié)合的道路，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的法制建設(shè)，構(gòu)建并完善新疆的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系。

[1]李崇林.新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)初探[J].新疆社科論壇，2008(2)：17-20，60.

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A Study on Legal Issues on Ecological Environment Protection in Xinjiang

Zhang Tianyi,Lin Chuixiao
(Environmental Protection Bureau of Nileke County,Yili Xinjiang 835700,China)

By analyzing the status of the legal issues on ecological environment protection in Xinjiang,it is found that the current legal system is not optimistic,environmental legislation and law enforcement can’t meet the requirement of the sustainable development of the society.Combined with the actual situation,the paper put forward the thought on legal system construction of ecological environment protection in order to promote the coordinate development of regional economy,society and environment.

ecological environment；legal system construction；sustainable development；ecological compensation；legal issues

D922.6

A

1008-813X（2012）04-0029-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.009

2012-03-20

張?zhí)炝x（1984-），男，安徽巢湖人，畢業(yè)于石河子大學(xué)植物學(xué)專業(yè)，碩士，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作和環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的研究。