羅中樞

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

為什么黨管干部原則和群眾公認(rèn)原則被普遍認(rèn)可，而在實(shí)際操作中往往難以兩全?為什么強(qiáng)調(diào)黨管干部就容易出現(xiàn)少數(shù)人說(shuō)了算，而強(qiáng)調(diào)群眾公認(rèn)就容易出現(xiàn)拉票甚至賄選現(xiàn)象?為什么干部選用的公信度成為“易碎品”?為什么群眾抱怨“該選的不選，不該選的認(rèn)認(rèn)真真走程序”?為什么干部抱怨“考核又寬又泛又軟又難又沒(méi)有用”?為什么干部群眾對(duì)各類(lèi)干部選用方式的認(rèn)同度都不很高?①據(jù)調(diào)查，干部群眾認(rèn)為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部最適合的選拔任用方式，33.4%為選任制，28.3%為委任制，26.7%為公開(kāi)選拔，13.1%為競(jìng)爭(zhēng)上崗，5.3%為聘用制;地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部最適合的選拔任用方式，39.2%為公開(kāi)選拔，28%為選任制，21.3%為競(jìng)爭(zhēng)上崗，10.5%為聘用制，10.4為委任制。參見(jiàn)李烈滿:《健全干部選拔任用機(jī)制問(wèn)題研究》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第158-202頁(yè)。所有這些問(wèn)題，歸根結(jié)底都與干部分類(lèi)選用、考核和管理沒(méi)落到實(shí)處有關(guān)。

一、科學(xué)的干部管理必須重視職位分類(lèi)和人崗相適

中國(guó)古代在衙門(mén)里做事的人橫向分為官、僚、吏三類(lèi)，縱向分為九品。官是正職，僚是副職，吏是辦事員。西方國(guó)家吸取中國(guó)古代政治文化精華，采用了“政事分類(lèi)”、“兩官分途”為主要特點(diǎn)的文官制。19世紀(jì)以后，英國(guó)政府官員逐步形成兩大類(lèi)，一類(lèi)是政務(wù)官，由執(zhí)政黨直接或間接推舉產(chǎn)生和確定，并隨政黨競(jìng)選勝敗和內(nèi)閣變更而進(jìn)退，主要職責(zé)是參與制定國(guó)家政策，執(zhí)行執(zhí)政黨的政綱及其首腦制定的方針政策，維護(hù)執(zhí)政黨的地位和利益。另一類(lèi)是事務(wù)官，主要職責(zé)是在政務(wù)官所制定的政策指導(dǎo)下依法行政，貫徹并落實(shí)政策。事務(wù)官不由選舉或任命產(chǎn)生，多數(shù)是通過(guò)考試和選拔取得職位，在政黨輪流執(zhí)政期間保持“中立”，不參與政黨的競(jìng)選活動(dòng)，不與執(zhí)政黨內(nèi)閣共進(jìn)退。在美國(guó)，政務(wù)類(lèi)公務(wù)員成為執(zhí)政黨管干部的重點(diǎn);高級(jí)公務(wù)員上聯(lián)決策，下系執(zhí)行，構(gòu)成貫通政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的中介;業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員基本擺脫“政黨分贓制”，凡進(jìn)必考，并建立了公務(wù)員考核、晉升、獎(jiǎng)懲、分級(jí)分類(lèi)制度，并頒布了《職位分類(lèi)法》(1949年)、《考核法》(1950年)、《政府職位培訓(xùn)法》(1955年)。

20世紀(jì)60年代和70年代，英國(guó)和美國(guó)先后進(jìn)行了文官制改革，但其原則和框架的基本架構(gòu)沒(méi)有發(fā)生大的變化。80年代以來(lái)，新西蘭全方位推進(jìn)政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，實(shí)行執(zhí)行官制。這種改革將私營(yíng)部門(mén)、市場(chǎng)機(jī)制引入政府部門(mén)，形成了一種獨(dú)具特色的政府治理文化——既尊重民選民意，又強(qiáng)化政府運(yùn)行的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化;既強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨和內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)地位、貫徹執(zhí)政黨和內(nèi)閣的意志，又讓執(zhí)行官有職、有權(quán)、有責(zé)，相對(duì)獨(dú)立地做好政府的事務(wù)工作;既堅(jiān)持公務(wù)員“無(wú)過(guò)失不受免職處分”的原則，又打破了“鐵飯碗”，加大了競(jìng)爭(zhēng)、問(wèn)責(zé)和合作的力度。

目前我國(guó)干部的選用、考核和管理尚處于轉(zhuǎn)型階段，總體比較粗放。深層次原因主要是在一些基礎(chǔ)環(huán)節(jié)如黨政分工、依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能規(guī)范、職位分類(lèi)和責(zé)權(quán)利明晰、任期制的健全、人才選拔和考核評(píng)價(jià)的科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化、能上能下等方面，尚未獲得實(shí)質(zhì)性的突破。如“黨管干部”原則中規(guī)定的“推薦和管理好重要干部”之“重要干部”，類(lèi)似于西方文官制度中的政務(wù)官，但并未明確區(qū)分什么類(lèi)型的干部是“重要干部”，什么類(lèi)型的干部是“非重要干部”，也沒(méi)有明確與事務(wù)官類(lèi)別相對(duì)應(yīng)的干部群體。對(duì)于選任制干部、委任制干部、考任制干部、聘任制干部，以及正職與副職、黨委的“一把手”和政府的“一把手”、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位干部等，各地大體都是采用同一原則、模式和程序進(jìn)行選用、考核和管理，過(guò)分地在干部選任的權(quán)力設(shè)計(jì)上下功夫，而不是努力在職位的設(shè)置、考核、管理、監(jiān)督上提高科學(xué)化水平。

自古以來(lái)，我國(guó)有許多關(guān)于如何選人用人的經(jīng)驗(yàn)積累和真知灼見(jiàn)，其中一條重要的原則就是以崗擇人、人崗相適:“為人擇官者亂，為官擇人者治。”①諸葛亮:《便宜十六策·舉措第七》，李伯勛著:《諸葛亮集箋論·正集》卷二《便宜十六策·舉措第七》，西安:陜西人民出版社，1997年，第382頁(yè)。“擇天下之士，使稱(chēng)其職;居天下之人，使安其業(yè)?！雹诹谠?《梓人傳》，見(jiàn)《柳宗元集》卷十七，北京:中華書(shū)局，1979年，第479頁(yè)。時(shí)至今日，職位分析已成為現(xiàn)代人力資源管理的基礎(chǔ)工作。只有進(jìn)行科學(xué)的干部職位分析，才可能具有高效的干部管理，但是，目前我國(guó)尚未形成干部職位分析的制度和運(yùn)行機(jī)制。問(wèn)卷顯示，在回答“干部選拔任用實(shí)際工作中如何處理人與崗位的關(guān)系”時(shí)，55.1%的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)傾向于選擇“以崗為本”，39.2%的傾向于“以人為本”③“以崗為本”是以政黨組織需求為主，體現(xiàn)的是崗位意識(shí);“以人為本”是從謀取職務(wù)的人出發(fā)，體現(xiàn)的是身份意識(shí)。?？梢?jiàn)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)在干部選拔任用過(guò)程中的職位意識(shí)并不強(qiáng)，更強(qiáng)的還是從謀求干部職位的那一群體出發(fā)的身份意識(shí)。

在深化干部人事制度改革中，剝離籠罩在干部身份上的衍生物，變“官位”為“職務(wù)”，變“干部”身份為“管理者”崗位，變“人職一體”為“人職匹配”，使干部清清楚楚、明明白白地站好崗、履好職、擔(dān)好責(zé)并獲得應(yīng)有的回報(bào)，是提高管理效率、防治腐敗現(xiàn)象的根本之舉。

二、無(wú)分類(lèi)選用、考核和管理干部存在的問(wèn)題

(一)無(wú)分類(lèi)無(wú)區(qū)別選用干部，干部授權(quán)主體不明晰

近年來(lái)各地積極探索公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公推直選、公推公選、三票制、兩票制等干部選拔任用方式，在擴(kuò)大選人用人民主方面進(jìn)行了卓有成效的探索。深入了解發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔的對(duì)象無(wú)分別地?cái)U(kuò)展到了村級(jí)黨組織干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部、科級(jí)干部、縣處級(jí)干部、廳局級(jí)干部等;參與競(jìng)爭(zhēng)性選拔推薦和投票的主體也無(wú)區(qū)別地?cái)U(kuò)展到了黨委常委、黨委全委、兩代表一委員、全體黨員、群眾代表、全體群眾。這種無(wú)分類(lèi)無(wú)區(qū)別的干部選拔方式給人們帶來(lái)種種困惑。

選任制體現(xiàn)的是以民意為主，其授權(quán)主體為民眾，適用于代表大會(huì)制和委員會(huì)制的干部。委任制體現(xiàn)的是遵從上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)人的意旨，其授權(quán)主體是上級(jí)組織及其代表，適用于職能部門(mén)的干部。在干部選拔任用的實(shí)踐中，事實(shí)上對(duì)于委任制和選任制的適用范圍缺乏明確界定，運(yùn)行中的具體環(huán)節(jié)不規(guī)范，工作責(zé)任不夠落實(shí)，常常有意無(wú)意地混淆了選任制和委任制干部的適用范圍，出現(xiàn)兩者交叉、重疊甚至互換的現(xiàn)象。一位省委組織部副部長(zhǎng)說(shuō):“干部有委任、選任，還有考任、聘任，嚴(yán)格意義上是要區(qū)分的。而現(xiàn)在是不分的，職位上沒(méi)有分開(kāi)，方法上也是亂用的。法律規(guī)定必須通過(guò)選舉產(chǎn)生的干部，可能還清楚一點(diǎn)。但其中的選舉也有問(wèn)題，好多都是黨委討論以后，再請(qǐng)人大代表來(lái)選。我估計(jì)這個(gè)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越凸顯。人大代表素質(zhì)提高了以后，政治上的訴求也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。”(SHZZ20)①此處來(lái)源于個(gè)案深度訪談的資料。SH是個(gè)案所在地區(qū)的首字母縮寫(xiě)。其他編號(hào)為個(gè)案資料的詳細(xì)說(shuō)明，如個(gè)案身份、姓氏、訪談資料頁(yè)碼。文中其他相關(guān)備注同此。由于本研究深度訪談對(duì)象的特殊性，按社會(huì)學(xué)研究方法規(guī)范和學(xué)術(shù)道德的要求，深度訪談的個(gè)案資料做如此處理，以輔助定量研究和定性研究。

各地對(duì)于選任制干部，尤其是本應(yīng)由黨組織內(nèi)的全體黨員 (或黨員代表)，以及轄區(qū)內(nèi)的廣大公民 (或公民代表)選舉授權(quán)的“一把手”，主要還是沿用自上而下的方式，由上級(jí)黨組織直接委任之后再選舉、走程序，因而其授權(quán)“主體”依然掌握在少數(shù)人甚至個(gè)別人手中;對(duì)于本應(yīng)由上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的委任制干部，尤其是理應(yīng)根據(jù)班子結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行搭配的副職干部和業(yè)務(wù)類(lèi)干部，卻普遍采取了公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，在過(guò)程中又過(guò)多地考慮了“民意”，甚至在民主推薦和測(cè)評(píng)中出現(xiàn)了簡(jiǎn)單地“以票取人”的現(xiàn)象。對(duì)于副職干部的選拔，很少注意到領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部不同職位角色所需要的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)等方面的相宜性和匹配性。由于“一把手”對(duì)班子副職的選拔缺少話語(yǔ)權(quán)，組織考察時(shí)又重在把握共性標(biāo)準(zhǔn)而缺乏對(duì)不同類(lèi)別、不同層次、不同崗位干部的個(gè)性特征和綜合情況進(jìn)行比較分析，所以看似民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選拔，實(shí)質(zhì)上卻造成不少領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)性缺陷。有縣委書(shū)記抱怨說(shuō):“我有三個(gè)不能選擇。一不能選擇上級(jí)，二不能選擇同事，三不能選擇部下。”(YABJ14)再有，委任制和選任制干部隨意調(diào)動(dòng)，致使干部任期制有名無(wú)實(shí)。“西方國(guó)家的選任制和委任制干部在任期內(nèi)一般是不動(dòng)的。我們國(guó)家和西方不一樣，今天我委任一個(gè)干部當(dāng)廳長(zhǎng)，明天我也可以讓他去當(dāng)書(shū)記” (SCSW4)。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，同一個(gè)職位有時(shí)候是選任制干部，有時(shí)候又是委任制干部，“縣委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，在換屆的時(shí)候，組織上派下去再經(jīng)由選舉產(chǎn)生，他就是選任制干部;然后中途把他調(diào)走，換另一個(gè)書(shū)記去接任，這個(gè)時(shí)候就只能是委任。所以黨委書(shū)記一個(gè)職位，可能是兩種含義”(SHZQ22)。這種必須選舉的卻直接任命 (即委任了選任制干部)，該任命的卻又公開(kāi)選拔 (即選任了委任制干部)的做法，隨意性太大，不僅使各類(lèi)黨政干部的授權(quán)主體不明、責(zé)任不清、權(quán)力無(wú)邊，導(dǎo)致跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官等腐敗現(xiàn)象，而且影響干部選拔質(zhì)量和選人用人公信度，也在干部的考核評(píng)價(jià)、優(yōu)化配置等方面帶來(lái)諸多連環(huán)性問(wèn)題。

(二)重身份選人，輕職位擇人

長(zhǎng)期以來(lái)，我黨十分重視把最優(yōu)秀的人才匯聚到干部隊(duì)伍中，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)選用最優(yōu)秀的人，成為各級(jí)黨委和組織部門(mén)選人用人的理想目標(biāo)。然而在實(shí)際操作上，過(guò)分看重在人中選人，而不太重視人職匹配;用規(guī)定的框框去“挑選”最優(yōu)秀的人，而不是在實(shí)踐中去“發(fā)現(xiàn)”與職位適應(yīng)度較高但不一定十全十美的人;偏重以身份選人，重資格、重文憑、重年齡，而不是重職位特征、重職位職責(zé)、重職位需求;自覺(jué)不自覺(jué)地把黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)榮譽(yù)化、待遇化，當(dāng)作一種政治待遇或向上流動(dòng)的階梯，因而選用干部表現(xiàn)出的主流價(jià)值觀就是授人以特權(quán)，給人以好處，而不是用人之專(zhuān)長(zhǎng)，取人之德才。更不是像劉備三顧茅廬那樣，求賢若渴，“請(qǐng)出”事業(yè)最需要的人。

目前，人崗相違、人事相悖、責(zé)權(quán)利不一致的現(xiàn)象普遍存在。在現(xiàn)有體制下，黨的組織部門(mén)幾乎統(tǒng)攬了黨政和國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等數(shù)千萬(wàn)干部的選拔、評(píng)價(jià)、定級(jí)、授權(quán)、培訓(xùn)等工作，這如同政府包攬所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，包攬了太多自己干不了也干不好的事情。于是，在一些地方和單位出現(xiàn)職位空缺時(shí)，不得不采取大規(guī)模的轟轟烈烈的競(jìng)爭(zhēng)上崗換屆。而公開(kāi)選拔競(jìng)爭(zhēng)上崗又缺乏職位的具體描述，職位所需資格、資歷條件和能力的要求也過(guò)于寬泛，職位的責(zé)權(quán)利規(guī)定多數(shù)是空白。于是報(bào)考者只能跟著感覺(jué)走，未能也不可能認(rèn)真思考自己是否適合所報(bào)考的職位，以及職位的責(zé)權(quán)利是否適合自己的能力和要求等。其結(jié)果往往是選拔者昏昏，被選者亦昏昏，履職效果大打折扣。

(三)重干部選拔，輕分類(lèi)管理。選用和管理是干部工作的兩個(gè)輪子，兩者同樣重要。一些地方、單位的黨委和組織部門(mén)并沒(méi)有投入足夠的時(shí)間和精力去研究如何加強(qiáng)干部管理的問(wèn)題，組織部門(mén)平時(shí)與干部主動(dòng)交流溝通也不多。如果干部沒(méi)有職務(wù)變動(dòng)或群眾反映，組織部門(mén)一般不會(huì)找干部，干部的日常管理缺乏，分類(lèi)管理更有許多的空間。長(zhǎng)此以往，干部管理便形成“上級(jí)管不到，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管，群眾管不了”的狀況。

問(wèn)卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為當(dāng)前縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問(wèn)題是什么”時(shí)，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)回答頻次前三位的依次是:“職責(zé)不清，承擔(dān)無(wú)限責(zé)任”、“組織理解關(guān)愛(ài)不夠，缺乏激勵(lì)機(jī)制”和“任期制執(zhí)行力度不夠”，分別占47.5%、32%和31.9%。這些問(wèn)題顯然都直接涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，反映出長(zhǎng)期以來(lái)組織工作“重選拔、輕管理”的傾向。在回答“當(dāng)前干部工作中存在一些問(wèn)題，您認(rèn)為主要表現(xiàn)在哪些方面”時(shí)，選得最多的也是“重選拔，輕管理”。

在實(shí)際工作中，科學(xué)規(guī)范黨政干部的職位職責(zé)顯得十分困難，各地對(duì)不同層次、不同類(lèi)型的黨政干部幾乎都缺乏明確具體的職位職責(zé)和任職條件規(guī)定。一位縣委書(shū)記在訪談中談到:“縣里選任科局長(zhǎng)時(shí)沒(méi)有崗位職責(zé)描述，選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)也沒(méi)有崗位職責(zé)說(shuō)明?！?GZSW13)具體到縣委書(shū)記職位職責(zé)的規(guī)范化，有縣委書(shū)記說(shuō):“我有三大任務(wù)，第一是發(fā)展，第二是穩(wěn)定，第三就是安全?！?YAXW8)另一位縣委書(shū)記則認(rèn)為:“我這個(gè)崗位有四個(gè)最重要的事情，第一是抓腐敗，第二是抓班子，第三是抓民生，第四是抓和諧?！?YBXGT2)可見(jiàn)縣委書(shū)記對(duì)同樣的職位也還沒(méi)有一致的認(rèn)識(shí)。

(四)干部的考核評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。由于對(duì)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)和現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)不足，目前對(duì)于以職位職責(zé)為基礎(chǔ)的干部考核制和以目標(biāo)責(zé)任為基礎(chǔ)的實(shí)績(jī)考核制的研究還不夠深入，在考核主體、考核內(nèi)容、考核方法、考核的組織實(shí)施等方面存在不少問(wèn)題。如考核工作的公開(kāi)性、透明度不夠，加上通常采用一次性集中考核，缺乏平時(shí)工作績(jī)效分析，不能根據(jù)地區(qū)和單位的主要任務(wù)、職能以及領(lǐng)導(dǎo)干部的職位職責(zé)靈活調(diào)整考核方法，因而對(duì)干部實(shí)績(jī)的綜合性評(píng)價(jià)不夠，也很難形成全方位的個(gè)性化的考核評(píng)價(jià)?！榜R伏皂而不用，則駑與良而為群;士齊僚而不職，則賢與愚而不分”①歐陽(yáng)詢:《藝文類(lèi)聚》卷五十七，四庫(kù)全書(shū)本，上海:上海古籍出版社，1987年，第29頁(yè)。。由于考核評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，考核結(jié)果往往難以作為干部獎(jiǎng)懲和升降的依據(jù)，一些不稱(chēng)職的干部也難以通過(guò)現(xiàn)有的考核界定出來(lái)，結(jié)果如一些基層干部所說(shuō):苦干實(shí)干，做給天看;東混西混，一帆風(fēng)順。

各地針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法可謂五花八門(mén)。一位縣委書(shū)記說(shuō):“我們現(xiàn)在實(shí)行了一個(gè)雙線考核的辦法，即組織考核和群眾考核相結(jié)合，群眾占50%，組織占50%。所有的領(lǐng)導(dǎo)，包括‘一把手’和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記都在電視上進(jìn)行公開(kāi)承諾。承諾之后如果沒(méi)有做到，群眾不滿意，這種干部到年終考核的時(shí)候就是一個(gè)不稱(chēng)職的干部。”(YAXQ7)同一個(gè)地區(qū)的另一位縣委書(shū)記講:“每年年初在制定考核標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，大家把腦殼都摳爛了，盡量考慮得周全完善。但是，到年底考核時(shí)，始終還是有很多漏項(xiàng)。干部考核很多還是定性的，比如德的考核。我們現(xiàn)在盡量通俗化、量化為權(quán)重制打分。主要領(lǐng)導(dǎo)要打分，分管領(lǐng)導(dǎo)要打分，牽頭部門(mén)要打分，服務(wù)對(duì)象要打分，還有就是社會(huì)要打分。西部一位縣委書(shū)記談到考核時(shí)說(shuō):“縣委書(shū)記的考核?那就看平時(shí)的工作了，看縣委或者市委安排的工作完成得怎么樣，比如說(shuō)完成的財(cái)政收入、GDP指標(biāo)、計(jì)劃生育指標(biāo)、安全生產(chǎn)事故率或者是死亡人數(shù)、貪污受賄案件……就通過(guò)這些來(lái)考核?！?GZSW13)

三、積極探索構(gòu)建分類(lèi)選用、考核和管理干部的格局

(一)構(gòu)建選任制、委任制和考任制相結(jié)合，選舉制與選拔制相銜接的干部分類(lèi)選拔格局

不少縣委書(shū)記和組織部長(zhǎng)認(rèn)為，干部選用必須把握好“黨管干部”和“群眾公認(rèn)”關(guān)系的度，而通過(guò)合理區(qū)分“委任制和選任制”干部并形成分類(lèi)選用，便可找到二者之間的適度結(jié)合點(diǎn)。

在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，可參照中國(guó)古代“官、僚、吏”的分類(lèi)和西方現(xiàn)代“政事分類(lèi)”、“兩官分途”的辦法，探索構(gòu)建黨政干部分類(lèi)選拔格局。對(duì)哪些職位的干部實(shí)行選任、哪些職位的干部實(shí)行委任，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)的分類(lèi)?；舅悸肥恰斑x官、配僚、考吏”，或“選主官、配副官、考事官”，即:精心優(yōu)選正職干部——地方黨政“一把手”在較大范圍內(nèi)由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行選任制，以更好地貫徹共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨;組閣搭配副職干部——班子副職由“一把手組閣”，實(shí)行委任制，以進(jìn)一步促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的整體優(yōu)化;考試錄用業(yè)務(wù)干部——業(yè)務(wù)干部通過(guò)考試錄用，實(shí)行考任制，以有效堅(jiān)持人崗相適原則。

干部人事制度改革如今已進(jìn)入重點(diǎn)突破階段，探索構(gòu)建黨政干部分類(lèi)選拔格局已成為理論和實(shí)踐的必然要求。隨著民主政治建設(shè)的推進(jìn)，應(yīng)堅(jiān)持和完善選任制，實(shí)行真正的差額選舉，并大力推行公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公推公選等競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式?！坝捎跊](méi)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分類(lèi)管理，所有的黨政官員都采取類(lèi)似于西方文官制度中以年齡為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制退休的辦法，并且提拔干部時(shí)往往也在年齡上‘一刀切’，造成普遍的‘天花板效應(yīng)’，使干部制度顯得很不合理?？v觀各國(guó)的官員去職方式，主要有年齡去職、選舉(任期)去職和問(wèn)題去職等……一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于事務(wù)官 (文官)采用的是年齡去職，而對(duì)于政務(wù)官則采用選舉或任期去職，不受年齡的限制。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏選舉淘汰的手段，于是只能主要依靠年齡淘汰的單一方式，其弊端是顯而易見(jiàn)的。而推行差額選舉，就可以有效解決這一問(wèn)題，讓一部分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生而不受年齡的局限，只規(guī)定任期。這就可以建立一種民主的、開(kāi)放的干部進(jìn)退機(jī)制，并為中國(guó)公務(wù)員制度的分類(lèi)管理奠定基礎(chǔ)”①胡偉:《民主政治發(fā)展的中國(guó)道路:黨內(nèi)民主模式的擇》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2010年10月26日。。

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，80.1%的縣委書(shū)記和81.9%的縣長(zhǎng)認(rèn)為應(yīng)合理區(qū)分“委任制和選任制”干部的選用?？h委書(shū)記和縣長(zhǎng)普遍贊同“精心優(yōu)選正職領(lǐng)導(dǎo)”(99.5%)、組閣搭配副職干部”(90%)和“考試錄用業(yè)務(wù)人員”(95.5%)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上將選舉制擴(kuò)展至縣級(jí)層面，可有效解決主要領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生的民意基礎(chǔ)和身份合法性問(wèn)題。江蘇省在無(wú)錫、南通、宿遷三個(gè)省轄市市委書(shū)記的選配中，集中多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治經(jīng)驗(yàn)和智慧，積極探索組織評(píng)價(jià)和群眾意愿的一致性，通過(guò)兩輪推薦、差額考察、差額票決等程序，對(duì)三位市委書(shū)記人選進(jìn)行了公推票決②申琳:《江蘇無(wú)錫、南通、宿遷首次公推票決產(chǎn)生3名省轄市市委書(shū)記》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年4月18日。。這個(gè)動(dòng)向，既反映了干部選用的實(shí)踐趨勢(shì)，也表達(dá)出干部群眾的人心所向。

(二)強(qiáng)化編制管理、科學(xué)設(shè)置各級(jí)干部職位并加強(qiáng)職位管理

馬克思主義的精髓是具體問(wèn)題具體分析具體處理。黨政各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作性質(zhì)、特點(diǎn)和具體要求各不相同，每一個(gè)謀求職位的人也都具有獨(dú)特的能力、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和品格。因此，在干部選用、考核和管理中應(yīng)高度重視人崗相適、人職匹配、量才用人、合理搭配的原則。古人說(shuō)得好:“量力而任之，度才而處之。”③韓愈:《上張仆射書(shū)》，見(jiàn)馬其昶校注，馬茂元整理:《韓昌黎文集校注》卷三，上海:上海古籍出版社，1986年，第181頁(yè)?！皩⑾喾致殻饕怨倜e人，按名督實(shí)，選才考能，令實(shí)當(dāng)其名，名當(dāng)其實(shí)，則得舉賢之道也?！雹軈紊?《六韜·舉賢》，見(jiàn)徐培根注譯《太公六韜今注今譯》本編第1篇《舉賢第十》，臺(tái)北:商務(wù)印書(shū)館，1977，第76頁(yè)?！胺怖魟倨渎殻瑒t事治，事治則利生;不勝其職，則事亂，事亂則害成?！雹輨⑾?《說(shuō)苑·說(shuō)叢》，見(jiàn)向宗魯校證:《說(shuō)苑校證》卷十六，北京:中華書(shū)局，1987年，第383頁(yè)。泱泱中華，人才濟(jì)濟(jì)，當(dāng)務(wù)之急是科學(xué)系統(tǒng)地設(shè)置各級(jí)黨政干部的職位及責(zé)權(quán)利范圍，并通過(guò)建立和完善科學(xué)、透明、有序的選舉制和選拔制，使優(yōu)秀人才脫穎而出——不是選完人、選全才、選全能冠軍，而是選最適合崗位的干部、選單項(xiàng)冠軍或亞軍、季軍。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，99%的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)贊成“上崗的干部應(yīng)知道本崗位的責(zé)權(quán)邊界”，96.6%的贊同“應(yīng)對(duì)關(guān)鍵崗位設(shè)定明晰的職位說(shuō)明書(shū)”，95.9%的認(rèn)為“應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)干部所在崗位的責(zé)權(quán)范圍”。由此可見(jiàn)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)對(duì)深化干部職位管理在上述三個(gè)方面具有強(qiáng)烈的一致性要求。

領(lǐng)導(dǎo)干部選用、考核和管理的科學(xué)化和精細(xì)化，迫切需要做好三項(xiàng)基礎(chǔ)工作:一是深化干部分類(lèi)管理改革。要高度重視編制工作，這是配置黨的執(zhí)政資源和國(guó)家行政資源的重要基礎(chǔ)性工作，干部的選用、考核和管理，與機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制設(shè)定、職位要求有重要關(guān)系，應(yīng)根據(jù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和需要，逐層分解組織職能，本著粗細(xì)結(jié)合的原則，把性質(zhì)相近的職位進(jìn)行合并，進(jìn)一步明確職務(wù)設(shè)置與級(jí)別設(shè)置。二是適應(yīng)職位分類(lèi)與品位分類(lèi)交叉融合的新趨勢(shì)，盡快實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制。三是普遍建立領(lǐng)導(dǎo)干部《職位說(shuō)明書(shū)》及干部履職分析報(bào)告制度。要按照十七屆四中全會(huì)關(guān)于“深化干部分類(lèi)管理改革”的要求，深入分析研究各種領(lǐng)導(dǎo)職位的工作內(nèi)容及必需的知識(shí)、能力、技術(shù)和責(zé)任，明確描述黨政干部各種職位的責(zé)權(quán)利，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間既互相制約又互相協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

(三)健全分類(lèi)、科學(xué)、常態(tài)化的干部考核評(píng)價(jià)體系

在深化干部人事制度改革中要積極推進(jìn)考核評(píng)價(jià)理念、主體、內(nèi)容、方法、技術(shù)等方面的創(chuàng)新，把“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)具體化為可觀測(cè)、可操作的指標(biāo)并落實(shí)到干部考核的全過(guò)程，體現(xiàn)到干部選、用、管、育、退等各個(gè)方面。

明確考核評(píng)價(jià)主體是建立干部考核評(píng)價(jià)體系的首要問(wèn)題。根據(jù)“委托－代理”理論，權(quán)力受體必須對(duì)權(quán)力授體負(fù)責(zé)。問(wèn)卷顯示，84.6%的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)贊同“考核監(jiān)督干部，無(wú)論是選任制還是委任制干部，都應(yīng)該實(shí)行誰(shuí)授權(quán)向誰(shuí)述職并接受其考核監(jiān)督的原則”。其次是干部考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。問(wèn)卷顯示，在回答“您認(rèn)為當(dāng)前干部考核評(píng)價(jià)中特別需要注意的是哪些方面”這一問(wèn)題時(shí)，74%的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)首選“加強(qiáng)對(duì)‘德’的考核，把‘德’的標(biāo)準(zhǔn)具體化”; 70.1%的選擇“突出科學(xué)發(fā)展政績(jī)”;50.5%選擇“加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用”。有的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)還補(bǔ)充了干部考核評(píng)價(jià)需要注意的其它問(wèn)題，如重分類(lèi)，依崗位職責(zé)進(jìn)行考核;重條件，考核干部在什么條件下干成了什么事;重長(zhǎng)遠(yuǎn)，特別關(guān)注隱形政績(jī)及考核結(jié)果的真實(shí)性問(wèn)題等。另外，在回答“考核評(píng)價(jià)一個(gè)干部應(yīng)當(dāng)著重注意哪些方面”這一問(wèn)題時(shí)，82.4%的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)認(rèn)為應(yīng)注重從“履行崗位職責(zé)的情況”對(duì)干部進(jìn)行常態(tài)管理，并輔以“在關(guān)鍵時(shí)刻的表現(xiàn)”、“完成急難險(xiǎn)重任務(wù)的情況”、 “工作實(shí)績(jī)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”四個(gè)維度予以獎(jiǎng)懲。

科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系應(yīng)以職位職責(zé)為基礎(chǔ)、以目標(biāo)任務(wù)為方向、以工作業(yè)績(jī)?yōu)楹诵?、以社?huì)評(píng)價(jià)和組織評(píng)價(jià)相結(jié)合為手段。健全黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的分類(lèi)考核評(píng)價(jià)體系，需要從偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)考核向注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展考核轉(zhuǎn)變，從偏重GDP考核向注重以人為本、改善民生考核轉(zhuǎn)變，從偏重單一發(fā)展的考核向注重協(xié)調(diào)發(fā)展的考核轉(zhuǎn)變，從偏重短期效應(yīng)的考核向注重長(zhǎng)期效應(yīng)的考核轉(zhuǎn)變。在操作上，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類(lèi)型領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)，建立健全各有側(cè)重、符合職位特點(diǎn)的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)體系，以平時(shí)考評(píng)、年度考評(píng)為基礎(chǔ)，以換屆考察、任前考察為重點(diǎn)，把日?？荚u(píng)、立體考評(píng)、動(dòng)態(tài)考評(píng)結(jié)合起來(lái)。還應(yīng)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查方法、統(tǒng)計(jì)分析和現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)不同干部類(lèi)型和個(gè)體的基本信息進(jìn)行搜集、整理、分析、研究，建立動(dòng)態(tài)的干部管理信息系統(tǒng)。