盧 艷

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410205)

一、長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民形成背景

隨著社會(huì)的發(fā)展和對(duì)資源、環(huán)境的逐步重視，2007年12月長(zhǎng)株潭城市群正式獲批全國(guó)“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為湖南的發(fā)展提供了大好機(jī)遇。長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域核心區(qū)面積8448.18平方公里，涵蓋長(zhǎng)株潭市區(qū)、望城縣全境，瀏陽(yáng)市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市、寧鄉(xiāng)縣、長(zhǎng)沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區(qū)、云溪區(qū)、湘陰縣、汨羅市等區(qū)域。在長(zhǎng)株潭一體化建設(shè)中必然催生巨大的用地需求，土地開(kāi)發(fā)、大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)的發(fā)展和建設(shè)都需要大量的建設(shè)用地，城市化、工業(yè)化的進(jìn)程加快，城市空間的擴(kuò)張也不可避免的產(chǎn)生對(duì)大量農(nóng)村土地的征用，形成了一個(gè)數(shù)量龐大而且特殊的弱勢(shì)群體——失地農(nóng)民。

根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論，一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。

隨著長(zhǎng)株潭三市融城步伐的加大，省、市一大批重點(diǎn)工程項(xiàng)目的全面鋪開(kāi)，長(zhǎng)株潭地區(qū)形成的失地農(nóng)民數(shù)量也很驚人。如2007年長(zhǎng)沙市雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)為興建武廣客運(yùn)專(zhuān)線長(zhǎng)沙站場(chǎng)，共征用了1萬(wàn)多畝土地，產(chǎn)生了2萬(wàn)多名失地農(nóng)民［1］;2009年梅溪湖街道國(guó)際功能服務(wù)區(qū)項(xiàng)目面積約15000畝，涉及4個(gè)村，54個(gè)村民小組，3000余戶，近萬(wàn)余人。湘潭市2005－2009年征收土地15000余畝，城市房屋拆遷總面積160萬(wàn)平方米，涉及13000余戶;湘鋼擴(kuò)建項(xiàng)目中失地農(nóng)民達(dá)5000多人。隨著長(zhǎng)株潭地區(qū)的城市化進(jìn)程推進(jìn)，失地農(nóng)民的隊(duì)伍也日漸龐大，失去土地后的農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題關(guān)系到長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民的生活、長(zhǎng)株潭地區(qū)進(jìn)一步的建設(shè)、社會(huì)的穩(wěn)定與和諧等，成為長(zhǎng)株潭建設(shè)發(fā)展中的一大重要問(wèn)題。

二、長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

1、經(jīng)濟(jì)保障

(1)主要依賴補(bǔ)償金，保障缺乏持續(xù)性。由于在征地過(guò)程中，主要多采用一次性貨幣保障，因此土地被征用以后，大多失地農(nóng)民能獲得一筆不菲的保障金，也引發(fā)了不少人對(duì)征收的渴望，有部分靠近城市中心的地區(qū)補(bǔ)償金比較可觀，使得一部分失地農(nóng)民短短數(shù)月變成了百萬(wàn)富翁。但是一旦失去土地，失地農(nóng)民的生活經(jīng)濟(jì)水平則主要依賴補(bǔ)償金，從長(zhǎng)期來(lái)看，補(bǔ)償費(fèi)用消費(fèi)殆盡后，其生活水平的維持和提高就失去了基本保障，缺乏持續(xù)性。

(2)經(jīng)濟(jì)保障過(guò)低。由于我國(guó)采用的是不完全補(bǔ)償法，通常對(duì)土地征用的補(bǔ)償只包括土地的直接損失，而不包括間接損失，僅以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值量為基礎(chǔ)核定補(bǔ)償數(shù)額，沒(méi)有充分考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，而且征地補(bǔ)償費(fèi)是參照被征土地的平均市場(chǎng)價(jià)格，并未按其預(yù)期收益來(lái)確定土地征用費(fèi)用，導(dǎo)致現(xiàn)金補(bǔ)償過(guò)低。調(diào)查表明，長(zhǎng)株潭地區(qū)農(nóng)民失地前平均每個(gè)勞動(dòng)力年收入在1萬(wàn)元左右，戶均收入2萬(wàn)元左右。失地后，大部分家庭收入減少，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬(wàn)元。部分以前以大面積果蔬種植為主的農(nóng)民收入更是銳減，如長(zhǎng)沙梅溪湖區(qū)農(nóng)民原來(lái)大部分種植了大片葡萄，每畝產(chǎn)量能達(dá)到1000多斤，并形成了響當(dāng)當(dāng)?shù)摹疤炻丁逼咸哑放疲r(nóng)民種葡萄每畝年收入達(dá)到1萬(wàn)多元，但是征地后補(bǔ)償可能僅為以前一年大面積種植的收入。與失地前相比，60.5%的收入水平發(fā)生了減少，65.3%的失地農(nóng)民對(duì)失地后的收入狀況不滿意。

(3)生活來(lái)源有限。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密視土地為產(chǎn)生價(jià)值的唯一源泉，農(nóng)民失地后喪失了土地這一基本的生產(chǎn)資料，缺乏農(nóng)地投資，收入來(lái)源受到極大的限制。對(duì)以種田為生、以種地為主要生產(chǎn)技能的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其最基本的生存問(wèn)題受到嚴(yán)重影響，發(fā)展問(wèn)題也受到巨大的限制。在調(diào)查中，66.7%的被調(diào)查者表示征地前的收入來(lái)源主要包括種糧食、種蔬菜以及家庭成員外出打工，而失地后52.3%的被調(diào)查者表示處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，收入來(lái)源大多依靠家庭成員外出打工，小部分通過(guò)房租或個(gè)體經(jīng)營(yíng)謀生。失地農(nóng)民中，有些可以領(lǐng)取生活保障金或最低生活保障，但2011年下半年對(duì)領(lǐng)取對(duì)象進(jìn)行重新審核后，很多都被排除在外了，在調(diào)查對(duì)象中35.6%的表示沒(méi)有領(lǐng)過(guò)生活保障金，湘潭湘鄉(xiāng)一些失地農(nóng)民雖領(lǐng)過(guò)最低保障金，但金額較低，僅為每月50元。

(4)生活支出增大。由于農(nóng)民賴以生存的土地被征收，改變了農(nóng)民的日常生活方式，有的由于搬進(jìn)新住處，取暖費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增大，子女的教育費(fèi)用等也比之前要高出許多，在收入固定的基礎(chǔ)上大部分失地農(nóng)民感到有壓力。

2、工作保障

(1)自謀職業(yè)，工作難尋。由于保障制度中對(duì)于貨幣之外的農(nóng)民權(quán)益和需求大多未作安排，需要農(nóng)民自謀職業(yè)，自尋就業(yè)，農(nóng)民失去土地這一基本生產(chǎn)資料后，為謀生存與城市職工、外來(lái)務(wù)工人員以及一些學(xué)校的畢業(yè)生一同競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位，而失地農(nóng)民在年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、技能等方面都不占據(jù)優(yōu)勢(shì)，工作能力水平有限，就業(yè)崗位有限，導(dǎo)致其面臨難就業(yè)。

(2)缺乏就業(yè)保障措施。由于缺乏針對(duì)失地農(nóng)民保護(hù)性的就業(yè)措施，失地農(nóng)民在求職、就業(yè)方面缺乏特殊性和保障，也鮮有培訓(xùn)和教育措施輔助，在就業(yè)方面缺乏政府和企業(yè)的政策扶持和制度傾斜，因此失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)難。

3、養(yǎng)老與醫(yī)療保障

目前，失地農(nóng)民的合法權(quán)益保障體系尚未建立，社會(huì)保障制度建設(shè)還非常薄弱。調(diào)查中，失地農(nóng)民表示征地后最擔(dān)心的問(wèn)題前三項(xiàng)依次為“自己或家人患重病”(65.8%)、“老來(lái)無(wú)保障” (56.3%)和“基本生活難以維持”(43.2%)。失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)率較低，大多還是抱著“養(yǎng)兒防老”的想法，對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題缺乏把握。在醫(yī)療保障方面，戶籍“農(nóng)改非”后又不再符合新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民條件，但又不能享受城鎮(zhèn)居民的失業(yè)、退休、醫(yī)療保障，失地農(nóng)民“有病先扛”、 “因病致貧”、現(xiàn)象不在少數(shù)。另外，失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的建立、轉(zhuǎn)移、支付等相關(guān)政策不配套，適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)辦法和異地轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法尚未出臺(tái)。失地農(nóng)民“非城非農(nóng)”的身份使他們既享受不到城市居民的福利待遇和社會(huì)保障，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等也難以獲得。

4、自我保障意識(shí)

由于生活習(xí)慣、觀念、文化的影響，失地農(nóng)民普遍缺乏自我保障意識(shí)。農(nóng)民的土地被征用之后，會(huì)得到一定數(shù)目的相應(yīng)補(bǔ)償。農(nóng)民在拿到這筆補(bǔ)償費(fèi)后，由于缺乏理財(cái)能力和投資能力，不知道補(bǔ)償資金怎樣開(kāi)支、怎樣投資，往往集中用于蓋房等大宗消費(fèi)上，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，甚至出現(xiàn)任意揮霍、奢侈浪費(fèi)、參加賭博等，每個(gè)征地區(qū)域都有失地農(nóng)民在短時(shí)間內(nèi)花光補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。定西友誼村這種情況就很突出，有些農(nóng)民一古腦兒把錢(qián)全部用在了子女教育、子女結(jié)婚、修建房屋和償還債務(wù)上，有些農(nóng)民盲目投資經(jīng)商，結(jié)果血本無(wú)歸。

三、長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障制度存在的問(wèn)題

1、保障力度不夠

從調(diào)查來(lái)看，47.4%的被調(diào)查者并不愿意被征地，其原因主要是感到“生活沒(méi)有保障”，可見(jiàn)保障措施的實(shí)施能對(duì)農(nóng)民選擇產(chǎn)生很大的影響。但從經(jīng)濟(jì)保障方面看，因?yàn)槲覈?guó)多采用的是不完全補(bǔ)償原則，雖然《土地管理法》對(duì)征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)做出了相關(guān)規(guī)定，但被普遍認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不足。如湘潭某地農(nóng)民征用土地補(bǔ)償費(fèi)為每畝4萬(wàn)元，再無(wú)其他保障措施，失地農(nóng)民表示“很不滿意”，在收入狀況上“沒(méi)有收入來(lái)源”。甚至有失地農(nóng)民提出補(bǔ)償金遲遲沒(méi)有全部發(fā)到農(nóng)民手中。

2、保障方式單一

在長(zhǎng)沙地區(qū)，雖然土地補(bǔ)助金高于株洲和湘潭，但是因?yàn)殚L(zhǎng)沙生活消費(fèi)支出水平更高，因此長(zhǎng)沙失地農(nóng)民也表示擔(dān)憂“生活沒(méi)保障”，隨著通脹壓力增強(qiáng)，安置補(bǔ)償費(fèi)這一單一的保障方式并不能讓失地農(nóng)民感到安心。

3、保障內(nèi)容和體系不健全

根據(jù)保障概念的界定，保障包含救助、保險(xiǎn)、福利、優(yōu)撫四個(gè)方面，其中保險(xiǎn)是保障的核心內(nèi)容。全球的社會(huì)保障模式，大致可分為國(guó)家福利、國(guó)家保險(xiǎn)、社會(huì)共濟(jì)和積累儲(chǔ)蓄四種，目前我國(guó)的社會(huì)保障制度，屬于社會(huì)共濟(jì)模式，即由國(guó)家、企事業(yè)單位、個(gè)人三方共同為社會(huì)保障計(jì)劃融資，但是對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地的政府或企業(yè)很少會(huì)主動(dòng)提供保障融資，也很難以個(gè)人身份設(shè)置保障，而其他的保障方式又缺乏針對(duì)失地農(nóng)民的專(zhuān)有政策。保障體系中大多集中于經(jīng)濟(jì)保障，對(duì)于就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、養(yǎng)老保障等很少涉及，缺乏健全的保障體系。

4、保障短視，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和發(fā)展性

失地農(nóng)民的保障大多表現(xiàn)于征地時(shí)集中處理，而且方式上多集中于貨幣化“了難”，初期失地農(nóng)民因得到比較可觀的補(bǔ)償費(fèi)而感到比較滿意，但是后期當(dāng)所有生活資料都需購(gòu)買(mǎi)、所有原來(lái)可以賴以生存的收入來(lái)源不復(fù)存在的時(shí)候失地農(nóng)民會(huì)逐漸意識(shí)到生活的壓力和對(duì)未來(lái)的擔(dān)心。有些年輕失地農(nóng)民初期大手大腳，急于購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)、珠寶首飾等奢侈、耐用品，甚至參與賭博，花掉大筆補(bǔ)償費(fèi)，導(dǎo)致后期生活緊張，甚至負(fù)收入狀況，這一方面源于一部分農(nóng)民追求短期利益、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，另一方面也與保障措施的短視、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和發(fā)展性有關(guān)。我國(guó)相關(guān)政策規(guī)定建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度應(yīng)保障失地農(nóng)民生活水平不降低，且長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障，但從長(zhǎng)株潭地區(qū)目前實(shí)施的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度來(lái)看，大部分保障還僅僅停留在失地農(nóng)民生存權(quán)的保障上，而失地農(nóng)民因?yàn)樯盍?xí)慣、知識(shí)技術(shù)水平限制，有些一時(shí)難以適應(yīng)改變，生活一度陷入困頓，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的弱勢(shì)群體，所以妥善安置失地農(nóng)民不僅僅是簡(jiǎn)單地給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和短期行為，需要對(duì)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展引起關(guān)注，需要對(duì)保障制度統(tǒng)籌規(guī)劃、逐一完善，幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、向市民身份轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

5、保障缺乏層次性

保障可以分為:經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障三個(gè)層次。它們分別通過(guò)現(xiàn)金給付或援助的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、通過(guò)提供服務(wù)的方式來(lái)滿足保障對(duì)象對(duì)個(gè)人生活照料服務(wù)的需求以及為需要者提供精神保障。我國(guó)目前的保障大多局限于第一層次，很少有對(duì)適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變遷與自我保障功能弱化的變化而實(shí)施的服務(wù)保障，而精神保障屬于文化、倫理、心理慰藉方面的保障，在我國(guó)制度化安排中暫未提及。調(diào)查中，失地農(nóng)民非農(nóng)非市民的尷尬身份以及市民化的轉(zhuǎn)化都讓失地農(nóng)民感到茫然，也迫切需要有合適的服務(wù)和精神保障的介入。

6、保障缺乏差異性

目前長(zhǎng)株潭的保障方式多是按土地面積、按人頭數(shù)量進(jìn)行計(jì)算，并沒(méi)有考慮提供適合不同地區(qū)、不同個(gè)性特征的失地農(nóng)民對(duì)象的差異性保障方式，使得失地農(nóng)民從失地直接失業(yè)、失去勞動(dòng)的積極性。通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)、不同性別、不同家庭類(lèi)型、不同學(xué)歷等的失地農(nóng)民對(duì)于保障需求呈現(xiàn)出明顯的差異性，如年輕男性希望能提供就業(yè)保障、小額貸款及培訓(xùn)機(jī)會(huì)，年輕女性希望能獲得就業(yè)，而年長(zhǎng)的則更希望能獲得醫(yī)療和養(yǎng)老保障，在保障時(shí)應(yīng)該設(shè)置更合理的保障制度，提供差異化的保障模式，使失地農(nóng)民能各取所需。另外，也需要制定專(zhuān)門(mén)的適用失地農(nóng)民法規(guī)，讓保障更加貼近失地農(nóng)民的需求。

7、保障操作過(guò)程不規(guī)范

在保障制度執(zhí)行中存在著諸多的問(wèn)題。土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，普遍存在操作和不公平現(xiàn)象，一方面是工作人員利用職務(wù)侵權(quán)，徇私、貪污受賄等，變相侵害了失地農(nóng)民的利益;另一方面是有些項(xiàng)目為政府預(yù)征招商、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，需要財(cái)政現(xiàn)行墊付，以致社保資金難以及時(shí)到位［4］，因?yàn)橘Y金難籌集，或資金壓力大，導(dǎo)致失地農(nóng)民保障成為“空頭支票”，甚至出現(xiàn)保障長(zhǎng)期不到位的現(xiàn)象。

四、完善長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策

1、采用多元化的長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障方式

在保障方式設(shè)定上，要結(jié)合失地農(nóng)民特點(diǎn)和需求，在原有貨幣保障的基礎(chǔ)上增加保障方式，改變單一的一次性貨幣安置為主的做法，采取多元化的保障措施。長(zhǎng)株潭地區(qū)可以根據(jù)各自情況采取靈活多樣的補(bǔ)償安置方式，如靠近市區(qū)或工業(yè)園區(qū)的區(qū)域可增加就業(yè)安置、入股安置等方式，較偏遠(yuǎn)的地區(qū)可以采取留地安置、買(mǎi)斷安置、保險(xiǎn)安置等方式［2］。另外在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育保障方式上可以因地制宜，充分運(yùn)用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)和資源，發(fā)展多樣化的保障方式。如就業(yè)保障方面可通過(guò)提供培訓(xùn)、提供崗位、舉辦專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)、鼓勵(lì)及指導(dǎo)創(chuàng)業(yè)等方式給失地農(nóng)民提供就業(yè)渠道，引導(dǎo)其走上新的就業(yè)崗位。養(yǎng)老保障可采取以下多種方式:按照政府、集體、個(gè)人按3∶4∶3的比例籌措資金，對(duì)失地農(nóng)民全部實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高保障覆蓋范圍和覆蓋面;由政府集體提留一部分作為社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)資金，作為未來(lái)的生活保障;還可在自愿基礎(chǔ)上，將失地農(nóng)民納入城市戶籍管理，讓其在最低生活保障、養(yǎng)老等方面與城市居民享受同等待遇;或由社保部門(mén)直接介入征地過(guò)程，確保失地農(nóng)民保障落實(shí)到位等。而醫(yī)療保障更是解決和完善農(nóng)村失地農(nóng)民的保障、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。一方面需要繼續(xù)不斷完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，改善農(nóng)村的醫(yī)療條件和設(shè)施，增設(shè)衛(wèi)生院、社區(qū)醫(yī)院等設(shè)施，使失地農(nóng)民能得到最基本的醫(yī)療保障。在教育保障方面，全面落實(shí)國(guó)家義務(wù)教育各項(xiàng)政策，做好學(xué)校校區(qū)規(guī)劃，提高師生匹配比例，保證失地農(nóng)民的子女能就近入學(xué)，并能得到良好的教育。

2、提高長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障力度

對(duì)失地農(nóng)民的保障力度，學(xué)者進(jìn)行過(guò)不少研究。因?yàn)槭У剞r(nóng)民的保障存在著特殊性、補(bǔ)償性、過(guò)渡性等特點(diǎn)，對(duì)其保障的力度原則上不應(yīng)低于土地向其提供的保障水平。但從目前的保障力度來(lái)看，很多地區(qū)需要根據(jù)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)情況及農(nóng)民土地的使用情況提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前的《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)主要依據(jù)被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值，此項(xiàng)規(guī)定計(jì)算方法過(guò)于簡(jiǎn)單，并不能正確體現(xiàn)土地的區(qū)位差異和準(zhǔn)確反映被征用土地的真實(shí)價(jià)值，甚至嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾。雖然長(zhǎng)株潭地區(qū)都推出了各自地區(qū)的征地補(bǔ)償制度，但是呈現(xiàn)出補(bǔ)償?shù)牟灰恢滦院腿狈?biāo)準(zhǔn)性。在經(jīng)濟(jì)保障方面，要做到既保障農(nóng)民失去土地生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，也要保障農(nóng)民生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變后其他不可預(yù)期的改變帶來(lái)的影響，既要保障失地農(nóng)民一代，還要考慮其子孫后代因?yàn)槭У卦斐傻膿p失和困難。經(jīng)濟(jì)保障的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障水平保持更新，并設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)透明，并隨時(shí)關(guān)注保障對(duì)失地農(nóng)民的有效性情況。目前社會(huì)保障主要集中在最低生活保障和部分養(yǎng)老保障 (大部分為失去勞動(dòng)能力的“五保戶”)，必須盡快建立失地農(nóng)民的最低生活保障，以保證這部分農(nóng)民的生活水平不下降，使他們的生存權(quán)免受挑戰(zhàn)。在養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度的設(shè)計(jì)上，使之更加合理與完善，要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況和失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平適當(dāng)調(diào)整。以新農(nóng)保為例，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，但從長(zhǎng)沙縣參保農(nóng)民選擇的繳費(fèi)檔次來(lái)看，選擇每年繳費(fèi)100元的有323388人，占總參保人數(shù)的72.97%，參保農(nóng)民普遍選擇了低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)［3］。這樣的選擇與保障制度設(shè)計(jì)之初檔次越高補(bǔ)償越多的思路相悖，但卻正好體現(xiàn)了一方面農(nóng)民生活水平壓力大，感到高標(biāo)準(zhǔn)水平投保的壓力，另一方面保障制度相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制設(shè)置不夠科學(xué)合理，難以激發(fā)農(nóng)民的投保熱情，而這些情況對(duì)失地農(nóng)民的影響則更甚。這將使得當(dāng)失地農(nóng)民需要保險(xiǎn)保障的時(shí)候，杯水車(chē)薪，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)其高齡、大病的保障。因此，各地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況適當(dāng)調(diào)整保障水平，提高保障力度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂。

3、完善長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障體系

我國(guó)1993年明確社會(huì)保障體系由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、社會(huì)福利、個(gè)人儲(chǔ)蓄構(gòu)成，其可分為四個(gè)層次，一是社會(huì)保險(xiǎn)，二是社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫安置，三是商業(yè)保險(xiǎn)和多種形式的補(bǔ)充保險(xiǎn)，四是住房保障［4］。但是從長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民保障方式看，大多不夠完善，需要從體系上樹(shù)立認(rèn)識(shí)，補(bǔ)充改進(jìn)，逐一完善，從六個(gè)方面、四個(gè)層次構(gòu)建起對(duì)失地農(nóng)民的保障體系。如針對(duì)失地農(nóng)民中的特困戶、殘疾及特殊家庭實(shí)施一定的救助，簡(jiǎn)化申濟(jì)手續(xù)，提供補(bǔ)助金額;給失地農(nóng)民提供多樣的保險(xiǎn)方式，合理指導(dǎo)，普及保險(xiǎn)知識(shí)，使其樹(shù)立正確的保險(xiǎn)觀念;向失地中的老人、兒童、殘疾人等社會(huì)中需要給予特殊關(guān)心的人群提供福利津貼、福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù);建設(shè)好保障性住房，因地制宜做好配套服務(wù)，避免出現(xiàn)失地農(nóng)民“城中村”現(xiàn)象;給失地農(nóng)民一定的就業(yè)優(yōu)待、撫恤等，通過(guò)政府、福利機(jī)構(gòu)、民政機(jī)構(gòu)、殘聯(lián)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、社區(qū)、企業(yè)、失地農(nóng)民等多方聯(lián)合，構(gòu)建起多重的保障體系。

4、提供長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)保障

政府需要?jiǎng)?chuàng)新思路，對(duì)失地農(nóng)民的保障不能僅僅依靠政府，更多的還需要失地農(nóng)民自身轉(zhuǎn)變思路和觀念，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極適應(yīng)到新生活中去。因此政府需要制定失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障規(guī)劃，要給失地農(nóng)民提供一條能夠確保長(zhǎng)期生計(jì)的出路，進(jìn)一步完善《被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障辦法》等保障制度和措施，各地應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際，制定出符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)且靈活多樣的保障措施，為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。如在安置方式上可采取“門(mén)面+住房”的安置方式、集體融資投資分紅方式、建立集體留用地制度等。在就業(yè)保障方面，一方面，廣開(kāi)渠道，提供就業(yè)崗位和流向。征用土地的主體機(jī)構(gòu)可通過(guò)興辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級(jí)企業(yè)，或通過(guò)與企業(yè)合作定崗培訓(xùn)無(wú)縫對(duì)接方式優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)，或?qū)Π仓檬У剞r(nóng)民就業(yè)的企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、減免稅賦等政策，以及舉辦針對(duì)失地農(nóng)民的專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)等，通過(guò)擴(kuò)大接收渠道解決失地農(nóng)民的流向問(wèn)題。第二方面，通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)的覆蓋面和針對(duì)性提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能和水平，如建立針對(duì)農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和勞務(wù)輸出組織機(jī)構(gòu)，以當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育資源如大專(zhuān)院校、技工學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、勞動(dòng)保障部門(mén)及各職能部門(mén)的培訓(xùn)能力為依托提供免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)等，幫助農(nóng)民改變過(guò)去的勞作習(xí)慣，增強(qiáng)生存技能，推動(dòng)失地農(nóng)民從“體力型”、“靠地吃飯”逐步向“技能型”、“智能型”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需求，開(kāi)辟出二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)出路。第三方面，鼓勵(lì)失地農(nóng)民走上自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的道路，為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在金融方面針對(duì)失地農(nóng)民給予一定的政策傾斜，提供快捷、簡(jiǎn)便、易行、優(yōu)惠的小額貸款和投資保險(xiǎn)，提供一定的稅收減免，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極拓寬收入來(lái)源，減少和分擔(dān)他們的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在政策上提供減免稅賦，讓其有所依，有所靠，確保其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

5、提供長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民差異化、多層次保障

在保障設(shè)置中，補(bǔ)償安置費(fèi)的分配和使用方式要由農(nóng)民自主選擇，尊重農(nóng)民的意愿，滿足農(nóng)民需求。針對(duì)不同年齡、教育程度、性別、家庭情況的失地農(nóng)民給予不同的保障方案，讓失地農(nóng)民各取所需。在經(jīng)濟(jì)保障的基礎(chǔ)上，增加服務(wù)保障和精神保障建設(shè)，幫助失地農(nóng)民完成身份轉(zhuǎn)變和環(huán)境轉(zhuǎn)變過(guò)程中的茫然、困惑，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極轉(zhuǎn)變，真正有效解決失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、保障等問(wèn)題。

6、構(gòu)建長(zhǎng)株潭一體化的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

目前長(zhǎng)株潭地區(qū)失地農(nóng)民保障制度不一，失地農(nóng)民在征地前后有的分別參加了新農(nóng)保、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，但新農(nóng)保體系、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系存在銜接問(wèn)題，銜接制度尚未出臺(tái)，無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)等工作［5］，如何使其順利過(guò)渡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以及在繳費(fèi)機(jī)制和給付機(jī)制方面真正按照失地農(nóng)民的特征和經(jīng)濟(jì)水平來(lái)設(shè)置，使其最大限度最優(yōu)配置，需要做好保障銜接工作，為最終實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭一體化、城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。

［1］唐政秋，李忠良.長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建 ［J］.長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2011，(18):20－22.

［2］劉海云，劉吉云.失地農(nóng)民安置模式選擇研究［J］.商業(yè)研究，2009，(10):11－15.

［3］羅拾平.新農(nóng)保試行的實(shí)證研究 ［J］.社會(huì)保障研究，2010，(4):9－13.

［4］陳紹軍.失地農(nóng)民和社會(huì)保障水平分析與模式重構(gòu) ［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.11.

［5］長(zhǎng)沙縣信息中心.關(guān)于長(zhǎng)沙縣被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障現(xiàn)狀的調(diào)查與思考［EB/OL］.http://www.csx.gov.cn/xxgk/xzfxxgkml/xxcy/201103/@t20110309_51606.html，2011 －03－09