蘭秋蓬

【摘要】本文運(yùn)用約翰·W·金登的多源流分析模型，對(duì)甘肅正寧校車(chē)事故進(jìn)行了全面分析，從不同政策參與者對(duì)政策產(chǎn)生的影響入手，探討一系列校車(chē)事故進(jìn)入政策議程并最終促使校車(chē)制度形成的原因，最后得出結(jié)論：校車(chē)制度生成之窗的開(kāi)啟是問(wèn)題流、政策流、政治流共同作用的結(jié)果。其中，政策企業(yè)家發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

【關(guān)鍵詞】甘肅正寧校車(chē)事故；多源流理論；校車(chē)制度；政策企業(yè)家

一 政策背景

2011年11月16日上午9時(shí)15分，甘肅省正寧縣發(fā)生幼兒園校車(chē)與貨車(chē)迎面相撞的交通事故，造成21人死亡，44人受傷。此后，公眾、媒體、政府紛紛對(duì)事件予以極大關(guān)注，要求制訂基本校車(chē)制度的呼聲高漲。國(guó)務(wù)院總理溫家寶遂責(zé)成國(guó)務(wù)院法制辦一個(gè)月內(nèi)制訂校車(chē)安全條例。12月11日，《校車(chē)安全條例（草案征求意見(jiàn)稿）》公布并向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。2012年4月5日，《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》正式出臺(tái)，成為我國(guó)首部關(guān)于校車(chē)交通安全的國(guó)家立法。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)規(guī)范校車(chē)管理開(kāi)展了不少工作。2006年6月30日，教育部、公安部等聯(lián)合頒布了《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，其中，第26條對(duì)校車(chē)安全問(wèn)題進(jìn)行了初步規(guī)范。2007年6月22日，我國(guó)首部有關(guān)校車(chē)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB 7258－2004）第2號(hào)修改單發(fā)布，同年9月1日在全國(guó)開(kāi)始強(qiáng)制實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)首次對(duì)校車(chē)進(jìn)行了界定并分類，規(guī)定了一些安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及安全保障措施。2010年7月1日，國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布了《專用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件》和《校車(chē)標(biāo)識(shí)》。2012年1月13日，《專用校車(chē)安全技術(shù)條件》、《專用校車(chē)座椅系統(tǒng)及其車(chē)輛固定件的強(qiáng)度》兩項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)體系的基本建立。4月11日，《專用校車(chē)安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》公布并定于5月1日起實(shí)施。然而，目前與《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》相配套的政策尚未完全出臺(tái)，新政策的貫徹實(shí)施工作任重而道遠(yuǎn)。

二 金登多源流分析模型簡(jiǎn)介

多源流分析模型最早是政策學(xué)者約翰·W·金登于1995年提出的議程設(shè)定學(xué)說(shuō)，此后成為公共政策過(guò)程分析中應(yīng)用較為廣泛的工具。所謂“政策議程”，金登將其定義為“政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員正任何給定時(shí)間內(nèi)對(duì)認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行的編目”。該學(xué)說(shuō)解釋了使決策者對(duì)某些問(wèn)題關(guān)注而對(duì)另一些問(wèn)題不予關(guān)注的原因，以及在隨后的過(guò)程中問(wèn)題又是如何被納入政策議程的。金登認(rèn)為，政策議程確定過(guò)程是由三種不同的源流組成；即問(wèn)題源流、政策源流、政治源流。一般而言，這三個(gè)源流是相互獨(dú)立的，但在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻會(huì)相互匯集到一起，政策議題就很容易進(jìn)入到政府的政策議程中，這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻被稱為“政策之窗”。議題能否進(jìn)入政策議程取決于對(duì)問(wèn)題、政策、政治流程聯(lián)結(jié)時(shí)機(jī)的適當(dāng)把握。多源流分析模型為政策研究者在“以階段為中心”的政策研究中提供了一種新的視角，它的綜合性及包容性使問(wèn)題在動(dòng)態(tài)環(huán)境中不斷發(fā)展為政策議題成為可能。

三 校車(chē)制度生成的多源流分析

1．問(wèn)題源流

問(wèn)題流程是圍繞引起決策者關(guān)注的問(wèn)題而進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程。什么問(wèn)題會(huì)被決策者關(guān)注，決策者又會(huì)關(guān)注哪些問(wèn)題而忽視對(duì)另一些問(wèn)題的關(guān)注？金登認(rèn)為，必須依賴以下三種機(jī)制的作用：一是反映政策問(wèn)題重要性及變化的數(shù)量指標(biāo)機(jī)制；二是焦點(diǎn)事件或危機(jī)事件所引發(fā)的對(duì)公共問(wèn)題的關(guān)注；三是現(xiàn)行政策的評(píng)估及反饋機(jī)制。

近年來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)針對(duì)校車(chē)安全管理存在的突出問(wèn)題作了一系列工作。但是，直到目前，仍有大量不符合“校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)”的車(chē)輛被作為校車(chē)使用。央視近日?qǐng)?bào)道，教育部曾做過(guò)一個(gè)“中小學(xué)生上下學(xué)出行方式的調(diào)查”，該項(xiàng)調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：目前，全國(guó)中小學(xué)校共有在校學(xué)生1.8億人，接送中小學(xué)生上下學(xué)的車(chē)輛28.5萬(wàn)輛。其中，符合標(biāo)準(zhǔn)的校車(chē)2.9萬(wàn)輛，僅占10.32%。換句話說(shuō)，平均6000多名中小學(xué)生才擁有一輛專業(yè)校車(chē)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)近五年媒體報(bào)道的74起校車(chē)安全事故數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，在死亡人數(shù)中有74% 是農(nóng)村學(xué)生；49% 的校車(chē)事故發(fā)生在義務(wù)教育階段，50%在幼兒園。校車(chē)運(yùn)營(yíng)上安全措施差、超載現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)生的交通安全存在巨大隱患。

2011年11月16日，甘肅省正寧縣發(fā)生遇難21人的特大校車(chē)事故，一時(shí)間主流媒體對(duì)該事件的報(bào)道數(shù)量極速增長(zhǎng)，地方政府官員、專家學(xué)者、網(wǎng)民紛紛對(duì)事故中校車(chē)管理中存在的嚴(yán)重缺陷提出了自己的看法。該事件不僅受到了公眾的廣泛關(guān)注，而且也喚起了決策者對(duì)校車(chē)管理問(wèn)題的關(guān)注，校車(chē)問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入決策者的視野。

教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅在甘肅正寧校車(chē)事故發(fā)生后表示，教育部已經(jīng)在第一時(shí)間下發(fā)緊急通知，要求各地嚴(yán)格排查校車(chē)情況，十多個(gè)部門(mén)也在參與制訂校車(chē)制度，之后將形成國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院總理溫家寶責(zé)成國(guó)務(wù)院法制辦一個(gè)月內(nèi)制訂校車(chē)安全條例。就此甘肅正寧校車(chē)事故成為推動(dòng)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》形成的標(biāo)志性事件，問(wèn)題源流逐漸發(fā)展成熟。

2．政策源流

政策流主要是關(guān)注于備選方案或政策建議。問(wèn)題引起重視后還需要能吸引人的備選方案和政策建議，但這些不是一次性就能完成的，而是一個(gè)不斷提出方案、討論、修改，再提出的反復(fù)過(guò)程。政府官員、專家學(xué)者就問(wèn)題的解決方案提出自己的主張，希望自己的政策得到重視。在這個(gè)過(guò)程中，有些政策建議能夠得到采納，有些卻會(huì)被拋棄。

全國(guó)人大代表、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、長(zhǎng)江教育研究院院長(zhǎng)周洪宇在2010年召開(kāi)的兩會(huì)上提出了《關(guān)于實(shí)施全國(guó)校車(chē)安全工程的議案》，議案建議校車(chē)政策應(yīng)明確責(zé)任主體，投入保障機(jī)制、司機(jī)資格、校車(chē)優(yōu)先規(guī)則以及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。甘肅正寧校車(chē)事故發(fā)生后，周洪宇認(rèn)為要推動(dòng)國(guó)家層面出臺(tái)校車(chē)安全的立法，先推動(dòng)國(guó)務(wù)院或相關(guān)部委出臺(tái)校車(chē)管理?xiàng)l例，待條件成熟后再由全國(guó)人大制定類似校車(chē)安全法是可行的辦法。全國(guó)人大代表湯玉祥于2011年兩會(huì)上提交了《關(guān)于大力推廣使用專用校車(chē)的建議》，建議加強(qiáng)“校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)”的落實(shí)與監(jiān)督，明確校車(chē)管理職責(zé)的歸屬，加快校車(chē)管理法律體系的搭建，加快專用校車(chē)的普及。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、全國(guó)政協(xié)委員李藍(lán)認(rèn)為政府必須在資金、立法方面承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，推動(dòng)校車(chē)工程。山西省社會(huì)科學(xué)院研究員譚克儉建議，政府可以引入社會(huì)中介和資本購(gòu)置校車(chē)，通過(guò)招標(biāo)或是承包的方式，將經(jīng)營(yíng)社會(huì)化企業(yè)化，利用社會(huì)化資本解決校車(chē)購(gòu)置資金短缺的問(wèn)題。今年兩會(huì)期間，校車(chē)安全問(wèn)題首次進(jìn)入政府工作報(bào)告。學(xué)術(shù)界對(duì)校車(chē)安全問(wèn)題的討論已經(jīng)深入到根本的制度建設(shè)層面上，這主要集中在四方面：一是加快校車(chē)基本制度立法；二是確定可行的校車(chē)運(yùn)營(yíng)模式；三是明確校車(chē)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；四是加大財(cái)政的投入。同時(shí)，各地方也根據(jù)自身的實(shí)際情況，頒布了一些關(guān)于校車(chē)安全管理的地方性法規(guī)、規(guī)章或其他管理措施。例如，深圳市政府于2006年4月13日頒布了《校車(chē)交通安全管理暫行辦法》，首次對(duì)校車(chē)交通安全進(jìn)行了地方性專門(mén)立法；《湖北省校車(chē)交通安全管理辦法》建立了各級(jí)人民政府、公安機(jī)關(guān)、教育行政部門(mén)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)共管校車(chē)安全的體制；江蘇常熟的“校車(chē)公交化”工程，建立了校車(chē)交給公交公司運(yùn)營(yíng)，政府補(bǔ)貼直接投向公交公司的運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)營(yíng)兩年間200多條專線未發(fā)生一起安全事故。

3．政治源流

政治源流涉及政治因素對(duì)問(wèn)題解決方案的影響過(guò)程。它包括國(guó)民情緒、公眾輿論、利益集團(tuán)、政府更迭等方面的考慮。適合國(guó)民情緒、順應(yīng)公共輿論、符合政府一貫主張的潛在議程項(xiàng)目更容易被推上議程的顯著位置。

金登認(rèn)為國(guó)民情緒是“一個(gè)國(guó)家里有大批民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國(guó)民情緒以明顯的方式經(jīng)常變化，而且這些變化對(duì)政策議程和政策有重要影響。”可見(jiàn)國(guó)民情緒會(huì)隨著事件的發(fā)展不斷變化。各地校車(chē)事故的頻發(fā)及甘肅正寧校車(chē)事故中21個(gè)幼小生命的逝去，終于打破了大眾的忍耐底線，人們對(duì)遇難者表示深切哀悼的同時(shí)，開(kāi)始顧慮自己的孩子是否會(huì)成為下一個(gè)校車(chē)事故的犧牲品。正是因?yàn)樾＼?chē)是許多孩子每天上學(xué)往返的工具，人們才對(duì)校車(chē)事故悲劇的發(fā)生沒(méi)有心理距離，才能借媒體之力在全國(guó)范圍內(nèi)掀起一場(chǎng)要求規(guī)范校車(chē)管理的輿論風(fēng)暴。

公共政策學(xué)者托馬斯·戴伊說(shuō)過(guò)：“大眾傳媒在告訴受眾應(yīng)當(dāng)如何思考方面未必總是成功的，但在引導(dǎo)人們思考什么方面卻做得驚人的出色?！贝蠖鄶?shù)民眾總是相信主流媒體的報(bào)道，因而新聞媒體才能對(duì)社會(huì)問(wèn)題起到宣傳、放大和透視作用。媒體不僅可以促成國(guó)民情緒發(fā)生變化，而且可以引導(dǎo)民眾思考和質(zhì)問(wèn)政府在校車(chē)管理上的漏洞，使民意訴求集中表達(dá)出來(lái)。甘肅正寧校車(chē)事故中的遇難學(xué)生為生活在農(nóng)村地區(qū)的弱勢(shì)群體，事故發(fā)生要素與公眾的生活息息相關(guān)，以致事故一經(jīng)報(bào)道就在短時(shí)間內(nèi)得到了眾多人的關(guān)注與同情。同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)媒體的持續(xù)討論與聲援下，校車(chē)事故不斷發(fā)酵，最終把公眾的政策訴求擺到了決策者臺(tái)前。

甘肅正寧校車(chē)事故的發(fā)生正逢本屆國(guó)家政府任期的最后一年。本屆政府因創(chuàng)新、親民、務(wù)實(shí)、廉潔的行政理念被民眾稱為平民政府。“以人為本”的執(zhí)政理念要求政府在今后的政策制定過(guò)程中更加注重維護(hù)弱勢(shì)群體的利益和遵循依法治國(guó)的原則。溫家寶總理在2012年2月中南海座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，各項(xiàng)工作要善始善終，能做的事情絕不拖延，能解決的問(wèn)題絕不推脫。其中，特別提到校車(chē)安全問(wèn)題。《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》的出臺(tái)是本屆政府“以人為本”理念的又一政策化體現(xiàn)，它順應(yīng)了輿論要求，體現(xiàn)了親民姿態(tài)，也將會(huì)給本屆政府的政府工作報(bào)告畫(huà)上完滿的句號(hào)。

4．政策之窗開(kāi)啟

“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?！碑?dāng)問(wèn)題流、政策流、政治流匯合到一起，政策之窗就打開(kāi)了。而當(dāng)出現(xiàn)重大事件或產(chǎn)生強(qiáng)大政治流時(shí)，會(huì)加速政策之窗的開(kāi)啟。一般而言，政策之窗并不經(jīng)常打開(kāi)，并且打開(kāi)的時(shí)間不長(zhǎng)，只有獲得了較好機(jī)會(huì)并及時(shí)抓住機(jī)會(huì)的問(wèn)題才能最終進(jìn)入議程。其中，政策企業(yè)家扮演了重要作用。金登認(rèn)為“政策企業(yè)家是那些為了自己所偏好的未來(lái)政策而愿意投入自己資源的人?！备拭C正寧校車(chē)事故后，媒體和一些專家學(xué)者充當(dāng)了政策企業(yè)家的角色。鑒于我國(guó)情況，中央或上級(jí)政府部門(mén)對(duì)問(wèn)題的批示和關(guān)注程度往往對(duì)政策之窗的打開(kāi)與否有重要影響。溫家寶總理責(zé)成國(guó)務(wù)院法制辦一個(gè)月內(nèi)制訂校車(chē)安全條例，是《校車(chē)安全條例（草案征求意見(jiàn)稿）》得以火速出臺(tái)的關(guān)鍵，也是政策企業(yè)家及條例出臺(tái)的主要因素。2012年4月10日，《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》向社會(huì)公布并開(kāi)始實(shí)施，此時(shí)距正寧校車(chē)事故的發(fā)生僅5個(gè)月。

四 結(jié)論

綜上所述，本文運(yùn)用金登的多源流分析模型對(duì)校車(chē)基本制度的形成原因進(jìn)行了分析。本次“《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》的出臺(tái)可概述為：重大校車(chē)事故的發(fā)生——媒體深度的追蹤報(bào)道——國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注——公共輿論形成——政府在壓力下開(kāi)啟政策之窗。由此得出結(jié)論：?jiǎn)栴}源流與政治源流是《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》得以出臺(tái)的兩個(gè)最為重要的支流，政策企業(yè)家在政策之窗的打開(kāi)過(guò)程中起了關(guān)鍵作用。金登的多源流理論較合理地解釋了我國(guó)政策議程設(shè)置實(shí)踐中的問(wèn)題，對(duì)公共政策制訂的科學(xué)化有積極的借鑒意義。

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