張延軍

中國房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控已經(jīng)多年，結(jié)果是房?jī)r(jià)越調(diào)越高，2011年初不得不出臺(tái)針對(duì)外來人口的限購令。但從國際比較和發(fā)展趨勢(shì)來看，我國正處于城市化開始加速發(fā)展的起飛階段，外來移居人口恰恰代表了城市化的主流和方向，我們不可能長期逆歷史潮流而動(dòng)。實(shí)際上，國家有關(guān)部門也知道限購令不合理，事出無奈才使用行政手段。它山之石，可以攻玉。借鑒與我們?nèi)丝谫Y源稟賦相近的其他國家在城市化進(jìn)程中樓市調(diào)控的成功經(jīng)驗(yàn)，或許是樓市痼疾的一劑良藥。

一 研究日本樓市政策的理由

第一，日本在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，經(jīng)歷了中國現(xiàn)在面臨的城市化過程，而且速度遠(yuǎn)超中國。從1950年的城市人口占全國總?cè)丝诒戎?7.4%，至1975年達(dá)到了78.6%，25年間日本轉(zhuǎn)移了全國總?cè)丝诘?1.2%，基本完成了城市化轉(zhuǎn)型，但卻沒有留下城市貧民窟等后遺癥，因此成為20世紀(jì)中期以來順利避免中等收入陷阱、進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的成功案例。中國自1978年改革開放、特別是1990年以來，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和國家工業(yè)化的突飛猛進(jìn)，也進(jìn)入了城市化的加速發(fā)展期。城市化率從1978年的18% 上升到2010年47.5%，32年間轉(zhuǎn)移了29.5%的人口。但存在的重大缺陷是：這其中還有13.5% 即近2億人作為移動(dòng)人口因沒有住房而無法安居。減去這些以農(nóng)民工為主的移動(dòng)人口，城市戶籍或定居人口只在34% 左右。即30余年間只轉(zhuǎn)移定居了人口的16%。從日本情況看，中國已進(jìn)入城市化發(fā)展的加速期。在今后20～30年內(nèi)，面臨基本完成城市化即城市化率達(dá)到75%～80% 的前景，這意味著2030～2040年我國屆時(shí)15億人口中城市定居的人口要達(dá)到11～12億，即增加6～7億人。新增人口的城市布局和安居問題將是首要挑戰(zhàn)。因此，無論如何應(yīng)對(duì)，城市化都是中國人在這個(gè)時(shí)代不得不面對(duì)的最主要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

第二，從人口分布看，日本是以大都市為中心的人口分布格局。日本占全國面積12%的三大都市圈集中了全國50%以上的人口，雖然城市化過程中的大規(guī)模人口移動(dòng)和人口向中心城市地區(qū)的高度集中給日本國帶來了巨大的城市住房安置壓力，但日本較好地消化了大量集中進(jìn)城的外來人口，而且較好地調(diào)控了樓市，使房?jī)r(jià)一直處在工薪階層能夠負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。如2008年，日本東京市內(nèi)23區(qū)（相當(dāng)于北京的三環(huán)內(nèi)。整個(gè)東京圈由都內(nèi)23區(qū)、都轄27市和周邊4縣構(gòu)成）的平均房?jī)r(jià)為78.6萬日元/平方米（相當(dāng)于我國包括公攤面積的每建筑平方米5萬多元人民幣，不區(qū)分新房、二手房），約為全日本城市家庭平均月收入50萬日元的1.6倍，東京都的平均房?jī)r(jià)（基本相當(dāng)北京五環(huán)以內(nèi)）為57.4萬日元/平方米，約為城市家庭月收入的1.14倍。以日本東京都商品住宅平均每套價(jià)格約5260萬日元（折合近420萬元人民幣）為例，約為日本城市家庭平均年收入的8.77倍。房子絕對(duì)價(jià)格高，但相對(duì)家庭收入比來看，可以承受。

第三，與日本相比，我國目前的城市化率遠(yuǎn)沒有達(dá)到日本的水平。我國實(shí)行的是大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。人口向核心城市的集中率遠(yuǎn)低于日本，但北京、上海的絕對(duì)房?jī)r(jià)已經(jīng)比日本東京都低不了多少，而人均GDP只是日本的10%。房?jī)r(jià)收入比是他國的好幾倍。毋庸諱言，住房已成為我國城市就業(yè)的普通工薪階層最大的負(fù)擔(dān)和壓力，也是我國城市化發(fā)展的最大障礙。

同時(shí)，與房?jī)r(jià)高昂、兩億移居人口不能安居的狀況形成鮮明對(duì)照的是，我國新建住宅的單套面積迅速擴(kuò)大。據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒的資料，我國新售商品房戶均建筑面積近幾年來一直在110平方米左右，甚至連經(jīng)濟(jì)適用房戶均面積也在90～100平方米之間。而日本全國住宅平均面積是94.13平方米（東京都略低為90.76平方米，無公攤面積，相當(dāng)于我國110多平方米的建筑面積）?？梢姡覈m然有約兩億的城市就業(yè)人口無住房，但在房?jī)r(jià)和新建房屋戶型大小上卻是在人均2000～4000美元的城市化起步期就已經(jīng)趕超日本，可以與他們?cè)诟叨劝l(fā)達(dá)的后城市化時(shí)代的水平攀比。

那么，日本這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，在城市化過程中是怎樣成功地控制了房?jī)r(jià)和戶型，在短短二三十年內(nèi)解決了國家大多數(shù)人口移居城市特別是大都市圈的安居問題，從而避免了中國今天這樣城市化還在前期，但房?jī)r(jià)和戶型大幅攀升，居民財(cái)產(chǎn)差距急劇擴(kuò)大，兩億已移動(dòng)人口無法安居、后續(xù)幾億移居人口望房興嘆的困局呢？這顯然值得我們認(rèn)真考察借鑒。

二 城市化進(jìn)程中的日本樓市政策分析

與中國長期并不區(qū)分自住房和投資投機(jī)購房，最新的限購令仍對(duì)城市戶籍人口多少網(wǎng)開一面、只是嚴(yán)格限制外來移居人口購房，而且完全不觸動(dòng)現(xiàn)有多套存量房完全不同，日本在城市化過程中著重樓市的需求管理，向移居人口的首套普通安居住房?jī)A斜，運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段和杠桿嚴(yán)格限制非自住房和高檔大戶型住宅，同時(shí)無論在保障房供給還是商品房市場(chǎng)上，都全力確保小戶型自住房的發(fā)展，從而保證了在大量人口進(jìn)入城市特別是大都市圈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對(duì)稀缺的有限住宅資源能優(yōu)先滿足基本民生的需要。

日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已認(rèn)識(shí)到住宅價(jià)格特別是三大都市圈（東京、名古屋、大阪）住宅價(jià)格的快速上升是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。1964年，日本由經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向社會(huì)綜合發(fā)展的國策轉(zhuǎn)換時(shí)，國會(huì)確認(rèn)了私有土地亦應(yīng)具有公益性質(zhì)，使大多數(shù)家庭能夠擁有自己的普通住房分享財(cái)富的增長和升值。此后這政策一直被確定為日本的基本國策之一，成為各屆日本內(nèi)閣的政策理念。歷屆政府雖不直接干預(yù)住宅市場(chǎng)，但卻全力通過經(jīng)濟(jì)手段遏制投資需求，力求做到房?jī)r(jià)、地價(jià)的上升主要以基本住宅需求擴(kuò)大為主要推動(dòng)力。

綜合來看，日本在城市化加速期的樓市需求調(diào)控主要是采取了嚴(yán)密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。

1．在住宅的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的各環(huán)節(jié)建立完整的稅收調(diào)節(jié)體制，全面保護(hù)自住需要、擠壓投資的投機(jī)需求

第一，在住宅的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。日本與中國做法不同。日本是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，又能精準(zhǔn)地打擊投資投機(jī)購房。日本在戰(zhàn)后不久的1950年，鑒于城市化開始加速，大量人口進(jìn)入城市的情況，實(shí)行土地、房屋轉(zhuǎn)讓所得收益全部納入個(gè)人綜合課稅之條款，而當(dāng)年個(gè)人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來經(jīng)過兩次上調(diào)，至1969年，個(gè)人所得稅最高邊際稅率調(diào)為75%，而僅對(duì)家庭自住房在出售時(shí)的升值部分給予一個(gè)大額減免。由于日本在個(gè)人所得稅之外，尚有地方征收的10% 的住民稅，這就使得投資于住宅房產(chǎn)幾乎完全無利可得。只是在1973年4月以后，大規(guī)模的城市化已經(jīng)完成（城市化率已達(dá)75%），對(duì)非家庭自用的土地房屋在保有滿五年出售時(shí)，不再納入綜合計(jì)稅，而改按40% 的分類稅率課征（但仍需另交10% 住民稅）。未滿五年的，仍按個(gè)人綜合所得即邊際最高達(dá)75% 的稅率計(jì)征。但很快在1975年～1980年間，又曾兩次針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新情況對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行從嚴(yán)調(diào)整，如1975年將長期保有獲利2000萬日元（時(shí)約10多萬美元）以下部分降低適用20% 的稅率，但超過部分仍使用高至75% 的個(gè)人綜合稅率。1980年又將長期保有的時(shí)間定義從五年延至十年等。直至1980年中期以后，日本進(jìn)入后城市化、后工業(yè)化時(shí)期，政府宣布進(jìn)入“平等社會(huì)”（社會(huì)上大部分人是中產(chǎn)），1980年代末又遇到金融和商業(yè)地產(chǎn)泡沫破滅的危機(jī)，整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)走入長期蕭條時(shí)期，對(duì)住宅地產(chǎn)所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。

第二，在保有環(huán)節(jié)。日本規(guī)定對(duì)“敷地面積”（近似我國除公攤面積外的建筑面積）120平方米以下的自用住宅適用0.7% 的優(yōu)惠固定資產(chǎn)稅率，對(duì)超過120平方米以上的部分即家庭擁有多套房實(shí)行兩倍的即1.4% 的基準(zhǔn)固定資產(chǎn)保有稅率，各地方政府還可根據(jù)自身財(cái)政狀況上調(diào)稅率最高至2.1%，（2005年廢止了最高上限）。對(duì)擁有多套住宅的家庭實(shí)行所有住房加總累進(jìn)的固定資產(chǎn)稅，稅法規(guī)定，房屋的出租租金除去必要的費(fèi)用扣除，全部都要納入個(gè)人綜合所得，適用高額累進(jìn)稅率。這與中國稅法規(guī)定出租房屋只按20% 的比例收稅，而且?guī)缀鯊奈磳?shí)際向房主征收過是截然不同的。

第三，在繼承環(huán)節(jié)。根據(jù)日本遺產(chǎn)稅稅法寬免條款中的規(guī)定在房屋遺產(chǎn)繼承時(shí)，可減免3000萬日元（現(xiàn)約240萬人民幣），超過部分與其他遺產(chǎn)合計(jì)后適用最高邊際稅率達(dá)70%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。

相比之下，中國長期以來對(duì)住宅的轉(zhuǎn)讓所得僅按交易額的1%征稅，且一般全部轉(zhuǎn)嫁給買方。再加上陰陽合同盛行，監(jiān)管部門明知故縱，投資房產(chǎn)一本萬利，稅收幾乎可以忽略不計(jì)。房產(chǎn)既無保有稅也無遺產(chǎn)稅。因此，相對(duì)于城市一般工薪階層一個(gè)月幾千元的工資，大城市一套房子幾百萬元的價(jià)格是工薪族一輩子難掙到的。住房已經(jīng)成為中國貧富差距擴(kuò)大的主要推手之一。

2．建立個(gè)人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求

住宅市場(chǎng)的價(jià)格預(yù)期長期走高時(shí)，社會(huì)閑散資金及投機(jī)資金必然進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。日本不僅沒有禁止個(gè)人投資家庭住宅，更沒有限制家庭的購房套數(shù)、首付比例、購房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數(shù)城市家庭無法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產(chǎn)和購買多套房。

依據(jù)《商業(yè)銀行住宅貸款條例》，日本個(gè)人申請(qǐng)購房長期貸款的年還貸額度不得超過申請(qǐng)時(shí)上年度家庭收入（以個(gè)人所得稅納稅證明為依據(jù)）的35%。家庭如有其他長期貸款須合并計(jì)算，貸款最長期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數(shù)家庭不可能同時(shí)申請(qǐng)第二套房貸。同時(shí)，日本在設(shè)計(jì)金融制度時(shí)，禁止在沒有還清貸款前將房屋出租，“以租養(yǎng)貸”在日本根本無門，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對(duì)于自住房，在一定限額內(nèi)貸款總數(shù)的10% 可作為個(gè)人所得稅扣除額抵免。

為了確保私有和市場(chǎng)化的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不會(huì)規(guī)避政府指引支持投資性購房，日本還規(guī)定，僅對(duì)銀行發(fā)放的普通自住房貸款納入住宅公庫的貸款保險(xiǎn)，而對(duì)非自住房貸款則不與保險(xiǎn)，這樣也就加大了在房?jī)r(jià)和房租波動(dòng)時(shí)商業(yè)銀行投資性購房貸款的自身風(fēng)險(xiǎn)。

比較日本的做法可以看出，中國雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們很容易規(guī)避信貸調(diào)控。同時(shí)，由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點(diǎn)的利息，商業(yè)銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購買，因而會(huì)和客戶串通一起規(guī)避政策限制。

三 日本樓市需求管理對(duì)中國的啟示

第一，在城市化加速期對(duì)樓市的需求是否需要政府強(qiáng)有力的調(diào)控？回答是肯定的。日本基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對(duì)勞動(dòng)者和移居者財(cái)富剝奪的理念，對(duì)樓市進(jìn)行了優(yōu)先保障基本自住需求的綜合干預(yù)。這與我國自1998年房改之后，在市場(chǎng)化的旗號(hào)下對(duì)住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預(yù)是完全不同的。長期以來，我國相當(dāng)部分房地產(chǎn)商及其代言人，基于利益或偏見，反對(duì)政府對(duì)樓市需求的任何調(diào)控。學(xué)術(shù)界也有一些人簡(jiǎn)單援引歐美發(fā)達(dá)國家在后城市化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)較少國家干預(yù)的例證，反對(duì)政府干預(yù)樓市。他們完全忽略了這些國家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易已轉(zhuǎn)為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性地供過于求這些完全不同于中國國情和歷史的階段。顯然，由于長期以來對(duì)樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，我國樓市上充斥著膨脹的投資投機(jī)需求、超前的改善性需求、不受節(jié)制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價(jià)格飆升的主要原因之一。

第二，城市化是外來人口大量移居城市的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)階段上日本的做法都是把樓市政策放在城市化的這個(gè)發(fā)展的大背景下，優(yōu)先和充分滿足外來人口對(duì)城市的基本住宅需求，以適應(yīng)高速發(fā)展的人口城市化的需要。而為了滿足全體國民平等和基本住房民生需要這個(gè)首要任務(wù)和巨大壓力，就必然要嚴(yán)厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個(gè)城市的布局、城市建設(shè)的規(guī)劃更多地從普惠民居和民生的角度去設(shè)計(jì)。對(duì)比之下，我國的樓市制度和政策設(shè)計(jì)，就基本沒有考慮城市化發(fā)展階段大量外來人口移民的需要，還在繼續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元封閉格局。城市建設(shè)完全圍繞戶籍居民的需要，只有土地?cái)U(kuò)張和城市建設(shè)升級(jí)的城市化，而拒絕外來人口的城市化。這樣就造成了一方面，城市戶籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設(shè)貪大求洋、政績(jī)和形象工程遍地開花，另一方面，兩億多（農(nóng)民工及從邊遠(yuǎn)中小城市的移居者）外來人口無法安居?，F(xiàn)在城市中外來人口已占到戶籍人口的近50%，一些城市如深圳等的外來人口已遠(yuǎn)超本地戶籍人口。從日本經(jīng)驗(yàn)來看，中國已開始進(jìn)入城市化加速期，這種趨勢(shì)如不迅速改變，外來人口將很快普遍超過本地戶籍人口，這將必然造成日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問題。

第三，日本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)樓市的需求管理，主要采用了強(qiáng)有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，在特定時(shí)期，日本的樓市炒作之風(fēng)也時(shí)有泛濫，需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)節(jié)和強(qiáng)化。與日本相比，我國的樓市調(diào)控雖然常稱“史上最嚴(yán)厲”，但之所以屢不奏效，就是對(duì)真正經(jīng)濟(jì)杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續(xù)性差，反復(fù)性多的行政控制，結(jié)果反而刺激樓市炒作之風(fēng)越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫(yī)的限購令。而限購只能限與制增量而管不了存量；只能限部分城市，不能阻止投資投機(jī)需求轉(zhuǎn)移禍害其他城市或衛(wèi)星城鎮(zhèn)；只限套數(shù)，不管面積大小，反而誘導(dǎo)住宅的大戶型發(fā)展。最為關(guān)鍵的是，限購令借重于歧視性的戶籍制度，完全背離了城市化發(fā)展的方向，造成了對(duì)原已松動(dòng)的戶籍制度的強(qiáng)化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒有長期實(shí)行的可行性。而日本的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來人口的方向。由于住宅的登記轉(zhuǎn)讓在各國都是資料最完備和最精準(zhǔn)的制度，因此日本在全國范圍內(nèi)一家一套的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行調(diào)控，既完整周密、無懈可擊、又具有可操作的扎實(shí)基礎(chǔ)。在進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，我國其實(shí)比當(dāng)年日本更有條件迅速建立個(gè)人和家庭的住房信息庫，以保障普通自住房為基準(zhǔn)，滿足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。