淺論進一步加強農(nóng)村土地整理的重要性

王靈芝

當(dāng)前土地整理在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進基本農(nóng)田保護和建設(shè)、促進新農(nóng)村建設(shè)、保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面的成效顯著提高，積極探索土地整理的理論與方法，對于加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。

土地整理是土地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾的統(tǒng)稱。搞好土地整理，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村土地資源的“三增”，即增耕地、增產(chǎn)能、增價值，這是新農(nóng)村建設(shè)的資源基礎(chǔ)；加強了資源基礎(chǔ)建設(shè)，能夠幫助實現(xiàn)農(nóng)村的“三增”，即糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，這是解決三農(nóng)問題的核心；加強了解決三農(nóng)問題的核心競爭力，能夠幫助改善“三生”，即生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的出發(fā)點和歸宿。

一、搞好土地整理是新農(nóng)村建設(shè)的根本途徑

1.土地整理是農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求人口增長、經(jīng)濟發(fā)展和資源利用與保護相協(xié)調(diào)，對于土地資源來講，就是要保證農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟越發(fā)展，農(nóng)業(yè)這個基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)越要穩(wěn)定。既能滿足當(dāng)代人的需求，又對后代人的要求不構(gòu)成威脅。而農(nóng)業(yè)問題說到底是個土地問題、耕地問題；如果我們保不住“吃飯”必需的耕地，不能為子孫后代留下“飯碗田”，必將嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)這個基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，進而影響經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。土地整理不僅能增加一定數(shù)量的耕地，而且有效提高耕地的產(chǎn)出率，因而是緩解“吃飯”與“建設(shè)”矛盾的根本所在。

2.土地整理是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求

縮小城鄉(xiāng)差別、建設(shè)新農(nóng)村的重要途徑之一就是城鎮(zhèn)化。專家預(yù)計，到21世紀(jì)中葉，我國城市化水平將達到65%-80%，數(shù)億農(nóng)民將進入城鎮(zhèn)生活。城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地空間的擴張，而我國實行全世界最嚴(yán)厲的“占一補一”耕地保護政策，即占用多少耕地，必須補回多少耕地，這一對矛盾是今后開展新農(nóng)村建設(shè)所必須面對的。目前，我國農(nóng)村居民人均居住用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)，村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，且用地布局散亂，分散無序，粗放利用現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因此，加強農(nóng)村居民點用地整理工作，提高農(nóng)村土地的利用效率，才能化解城鎮(zhèn)化進程中“雙重或多重占地”的矛盾；才能保證經(jīng)濟建設(shè)對用地的需求；才能有助于推進城鄉(xiāng)一體化進程；才能保證經(jīng)濟發(fā)展的后勁。

3.土地整理是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要手段

通過土地整理，填平荒廢地、廢坑塘，整理復(fù)耕農(nóng)村工礦企業(yè)閑置土地，復(fù)墾廢棄的磚瓦窯廠及公共設(shè)施，搬遷零星企業(yè)、居民點、墓穴，推高就低，進行土地平整，改造老化的排灌設(shè)施，進行格田成方、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)；沿田間道、溝坡等植樹造林，使林網(wǎng)覆蓋和水土保持能力大幅度提高，改善田間小氣候，抗御風(fēng)沙災(zāi)害能力增強，從而改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

4.土地整理是促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的一項措施

據(jù)調(diào)查，整理后的土地利用率由原來的80%提高到近100%，土地產(chǎn)出率提高20%以上，新增耕地為農(nóng)民創(chuàng)造新的就業(yè)機會，增產(chǎn)增收，造福子孫，惠及后代，為國家糧食安全、鞏固農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁提供了土地保障。

二、搞好土地整理必須采取切實有效的措施

如何把土地整理工作搞好，積極推動新農(nóng)村的建設(shè)，是各級政府和國土資源管理部門的重要職責(zé)。針對上述困難和問題，土地整理應(yīng)加強宣傳，規(guī)劃引導(dǎo)，嚴(yán)格管理，財力保證。

1.加大宣傳力度，形成全民參與共識

2004年修改的《土地管理法》把土地整理寫入法律，把土地整理工作納人了法制軌道。在實際工作中，我們應(yīng)以實施國家、省投資項目為契機貫徹落實有關(guān)政策法規(guī)。通過召開項目區(qū)群眾大會，將土地整理的有關(guān)政策、形勢、意義和重要成果等摘編寫宣講材料，進行宣講，營造好的宣傳氛圍。在選項、評估、論證、實施、驗收各環(huán)節(jié)中，吸納公眾參與，將重大事項實行公開，廣泛接受社會各界的監(jiān)督，避免盲目鋪張、不切實際的工程，尊重農(nóng)民的土地合法權(quán)益。通過項目實施，把黨的方針政策落實到群眾之中，讓項目區(qū)群眾感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，讓農(nóng)民分享社會發(fā)展的成果。

2.高起點科學(xué)規(guī)劃，綜合整治田、水、路、林、村

在實際工作中，我們要做好項目的科學(xué)評估論證，規(guī)劃要切實可行，堅決克服形式主義，不搞花架子，有計劃、有步驟地組織實施。在土地整理工作中要因地制宜，切實做到四個結(jié)合。

（1）與建設(shè)高產(chǎn)基本農(nóng)田相結(jié)合，這是土地整理的重點。在土地整理項目的立項和設(shè)計上，堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)來選取，要做到路、橋、涵、閘、站配套完善，能灌、能排、能降、能擋，建成田成方、路成行、地平整，水系暢、林成行的新型農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

（2）與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理專項規(guī)劃，實施后土地利用方向宜農(nóng)則農(nóng)，宜漁則漁，宜林則林，宜路則路，宜水則水。

（3）與農(nóng)田水利建設(shè)和河道清淤疏浚相結(jié)合。通過疏浚河道，水中“找”泥，河中取土，既提高了防洪抗災(zāi)能力，提高了河流水質(zhì)，整治了農(nóng)村環(huán)境，又解決了土源，增加了耕地。

（4）與村莊整理、小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，這是整理的難點。通過認(rèn)真調(diào)研，立足于構(gòu)建人口相對集中、土地集約利用、生產(chǎn)生活方便的新型村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。按照“土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)村居民向社區(qū)集中、農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中”的要求，抓緊制定和完善各類村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。依據(jù)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，通過大力開展農(nóng)村零散村莊撤并整理，促進農(nóng)村集中居住，提高農(nóng)村居住環(huán)境質(zhì)量。將農(nóng)村建設(shè)用地騰出來的土地，通過掛鉤的辦法安排用于城鎮(zhèn)建設(shè)，有效緩解用地供需矛盾。

3.嚴(yán)格實施管理，加強監(jiān)督檢查

一是切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，把土地整理列入重要的議事日程，建立土地整理目標(biāo)責(zé)任制，加強考核獎懲力度。二是切實加強項目實施和竣工驗收管理。嚴(yán)格執(zhí)行專家論證、項目法人、招投標(biāo)、監(jiān)理、公告、合同等制度，層層落實工作責(zé)任制，市場化運作，專業(yè)化管理和施工，強化工程實施監(jiān)管，保證施工質(zhì)量和進度。執(zhí)行多時段、多層次驗收的制度，確保項目嚴(yán)格按照規(guī)劃要求實施。三是強化資金使用管理，硬化預(yù)算約束。嚴(yán)格執(zhí)行?？顚Ｓ?、專項管理、單獨核算的規(guī)定；嚴(yán)格按土地整理項目的工程進度和工程質(zhì)量，分次撥付，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，確保國家資金投入安全、可靠。四是制定后期管護措施，建立責(zé)任制。土地整理項目竣工驗收后，由國土資源部門落實資產(chǎn)歸屬，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府層層簽訂資產(chǎn)移交協(xié)議書，并監(jiān)督其與水利站或者農(nóng)經(jīng)辦以及村組簽訂資產(chǎn)管護責(zé)任書。

4.拓寬資金來源渠道，建立資金集中投入機制

資金保障是土地整理成功的關(guān)鍵。目前，政府投資項目是當(dāng)前的主要方式，另外，社會力量如農(nóng)民參股投資形式的土地整理項目也在進行中，顯然這些資金的注入無疑大大推動了土地整理工作。但是由于土地整理工作資金量較大、回報周期比較長，尤其是農(nóng)村居民點用地歸并整理工作，資金需求方面較多，隨著新農(nóng)建設(shè)的開展，農(nóng)村居民點整理全面展開。因此，廣開土地整理資金的來源渠道顯得尤為重要。

（1）建議國家設(shè)立村莊整理專項資金，形成長效扶持機制。

（2）建立地方政府土地整理專項資金，資金可由土地有償使用收益、耕地占用稅留成、農(nóng)業(yè)開發(fā)基金、地方政府財政預(yù)支等渠道籌集。

（3）各村莊要立足自身，通過壯大集體經(jīng)濟、宅基地有償使用、競價擇位等籌資方式。

（4）善于向其他政府部門“借力”。將土地整理資金與鄉(xiāng)村公路、電網(wǎng)、改水改廁等資金集中投入，聯(lián)合打造一批樣板，起到示范引導(dǎo)作用，從而避免國土資源、水利、交通等部門分散投入或規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)，減輕了村莊整理與新農(nóng)村建設(shè)的成本。