馮周卓

導(dǎo)讀：現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流動(dòng)性強(qiáng)、人際交往頻繁等特點(diǎn)，一旦發(fā)生城市災(zāi)害及重大公共危害事件，不僅會(huì)危及市民的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且往往會(huì)波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會(huì)全局。因此，現(xiàn)代城市災(zāi)害管控應(yīng)該多方參與、科學(xué)規(guī)劃、落到實(shí)處。政府是防災(zāi)減災(zāi)的倡導(dǎo)者和管控主體，公民、非政府公益組織和企業(yè)應(yīng)積極參與其中。政府應(yīng)根據(jù)災(zāi)害源、市政設(shè)施及人力資源實(shí)際確定城市的脆弱性和可控性指標(biāo)，依此搞好城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行；政府應(yīng)基于公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)和公共財(cái)政效率進(jìn)行公共政策設(shè)計(jì)，從而又好又有效地履行防災(zāi)減災(zāi)、確保一方平安的職責(zé)。

前言

政府的責(zé)任就是為國(guó)民提供基本的公共服務(wù)，確保社會(huì)秩序穩(wěn)定，由此規(guī)定政府應(yīng)該做什么，也就是政府的職能。所謂提供公共服務(wù)，就是解決公共性問(wèn)題。政府為解決公共性問(wèn)題而存在，但并非只有政府才可以解決公共性問(wèn)題，公民、非政府公益組織和企業(yè)都可以參與解決公共問(wèn)題。這一方面是因?yàn)樵S多公共性問(wèn)題關(guān)系到公民和企業(yè)自身的利益，為了保護(hù)自身的權(quán)益最好是自己參與，如城市的火災(zāi)救援，市民和企業(yè)平時(shí)就應(yīng)參加消防演練，生活和工作中注意防火，火災(zāi)發(fā)生時(shí)首先自己設(shè)法逃生等。另一方面，解決重大的公共性問(wèn)題需要較多的資源投入，因財(cái)政資金有限，政府在規(guī)劃解決此類公共性問(wèn)題時(shí)，必須考慮公共資源的使用效率。一般來(lái)說(shuō)，私人企業(yè)的工作效率要高于政府機(jī)構(gòu)的效率，因此，在解決公共性問(wèn)題中利用市場(chǎng)機(jī)制引入私人企業(yè)參與，成為當(dāng)今政府在災(zāi)害管控中的重要考量之一。本文基于現(xiàn)代城市災(zāi)害管控中的政府行為，探討政府的相關(guān)職能和相應(yīng)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

一、城市災(zāi)害的主要類型與管控特點(diǎn)

（一）城市災(zāi)害的主要類型

災(zāi)害可以定義為：引起大規(guī)模人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失的突發(fā)事件或自然事件。建設(shè)部在1997年《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策》中將“地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞”定為城市的五大類主要災(zāi)害，但近十年來(lái)中外不斷出現(xiàn)的大規(guī)?？植酪u擊事件，如2001年美國(guó)“9?11”事件和2009年中國(guó)烏魯木齊“7?5”事件，以及至今尚不知其原因的2003年春夏之際的SARS烈性傳染病等，無(wú)不在警示我們：由于人類活動(dòng)的不斷擴(kuò)展，致使災(zāi)源也在擴(kuò)展，尤其是在不斷擴(kuò)張但防護(hù)系統(tǒng)脆弱的城市?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定有四類突發(fā)公共危機(jī)災(zāi)難，分別是：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。除常見(jiàn)的自然災(zāi)害外，其余三類都與人的活動(dòng)有著直接的關(guān)系，特別是工業(yè)技術(shù)、流行瘟疫不斷導(dǎo)致新型災(zāi)害出現(xiàn)。

《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》將北京市主要的災(zāi)害源認(rèn)定如下：大風(fēng)及沙塵暴、濃霧、冰雪、暴雨和雷電等城市氣象災(zāi)害以及地質(zhì)、地震災(zāi)害等主要自然災(zāi)害；環(huán)境污染、信息安全、有限空間及地下營(yíng)業(yè)場(chǎng)所空間安全、城市軌道交通安全、超高層建筑火災(zāi)事故、城市路橋事故等主要事故災(zāi)難；新發(fā)或烈性傳染病、重大動(dòng)植物疫情、食品安全、重大群體性事件、恐怖襲擊等主要潛在致災(zāi)因素。

綜觀各地的突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，可以將城市面臨的突發(fā)災(zāi)難歸為以下十類：地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、交通事故、環(huán)境公害、烈性傳染病、工程質(zhì)量事故、生物化學(xué)災(zāi)害、恐怖與社會(huì)災(zāi)害。

（二）城市災(zāi)害管控的二元分析

根據(jù)城市災(zāi)害的類別與發(fā)生情況，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前城市快速擴(kuò)大化的趨勢(shì)，可以得出城市災(zāi)害管控的二元性，即：一方面是城市災(zāi)害的特點(diǎn)，另一方面是城市的抗災(zāi)力。從上述城市十大災(zāi)害來(lái)看，城市災(zāi)害的特點(diǎn)是：突發(fā)性、易擴(kuò)散性、連鎖性以及救援的復(fù)雜性。抗災(zāi)力是指城市抵御現(xiàn)代災(zāi)害的能力，表現(xiàn)為一負(fù)一正兩種屬性的平衡：一負(fù)是城市的內(nèi)部屬性——脆弱性（Vulnerability），即城市系統(tǒng)因人為、自然災(zāi)難干擾易受到危害侵襲導(dǎo)致功能喪失的屬性；一正是城市的危機(jī)可控性（Manageability），即防災(zāi)減災(zāi)的抵御能力。

脆弱性指標(biāo)：一旦災(zāi)害發(fā)生，即有大量人群暴露在災(zāi)害面前；由于城市實(shí)行集中供電供氣供水，災(zāi)害一旦發(fā)生馬上會(huì)覆蓋大片區(qū)域；由于城市人口集中，會(huì)使災(zāi)害持久影響；由于城市工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)集中，容易造成人為事故災(zāi)難頻繁發(fā)生。城市可以據(jù)此制定衡量安全脆弱性的指標(biāo)。

可控性指標(biāo)：本地主要的自然災(zāi)害及發(fā)生頻率、人力資源豐富、危機(jī)防范和應(yīng)對(duì)機(jī)制、市民防災(zāi)和救助的知識(shí)及演練、防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)創(chuàng)新，等等。城市可以據(jù)此制定衡量災(zāi)害可控性的指標(biāo)。

城市管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)害源的情況和城市市政設(shè)施及人力資源來(lái)確定本市的脆弱性和可控性指標(biāo)。災(zāi)害源的分析可從災(zāi)害的觸發(fā)者來(lái)進(jìn)行，通常有四類災(zāi)害的觸發(fā)者：自然界作為災(zāi)害觸發(fā)者，如地震、洪水；技術(shù)作為災(zāi)害的觸發(fā)者，如化學(xué)氣體泄漏、工廠爆炸、有毒廢物；暴力活動(dòng)作為災(zāi)害觸發(fā)者，如因群體性事件引發(fā)的暴亂搶劫；因人為活動(dòng)造成環(huán)境退化，如城市某個(gè)時(shí)段煙霧集中不擴(kuò)散，造成大量人群不適需到醫(yī)院就診。事實(shí)上，城市在不斷擴(kuò)大的過(guò)程中，工業(yè)企業(yè)扮演了主要的角色，雖然經(jīng)濟(jì)開發(fā)帶來(lái)了大量稅收和消費(fèi)人群，但經(jīng)濟(jì)開發(fā)也伴隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增大，從而使城市的脆弱性增強(qiáng)。

二、城市災(zāi)害管控的主導(dǎo)者及其公共政策機(jī)制

(一)政府須強(qiáng)化城市災(zāi)害管控的主體地位

政府的職能之一就是解決公共性問(wèn)題，提供公共服務(wù)。所謂公共性是指那些消費(fèi)品所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，由于公共產(chǎn)品存在“搭便車”的可能，私人從個(gè)體理性考慮而不愿提供，除非他可以通過(guò)交換來(lái)彌補(bǔ)因他人“搭便車”帶來(lái)的損失。于是，公共性問(wèn)題需要由公共理性來(lái)解決，人類的共存正是基于公共理性。公共理性的實(shí)質(zhì)是人們將部分權(quán)利讓渡，由公共權(quán)力來(lái)處理公共性問(wèn)題，但公共權(quán)力本身并不創(chuàng)造財(cái)富，政府行使公共權(quán)力所需資金來(lái)源于公民，因而公共財(cái)政資金有限。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是城市居民生活中的公共性問(wèn)題，由于財(cái)政資金有限，因此城市政府在面對(duì)其管控災(zāi)害的公共性問(wèn)題時(shí)，必須考慮成本效益分析。從公共理性的邏輯上說(shuō)，政府就是城市災(zāi)害管控的主體，即有關(guān)城市災(zāi)害的減災(zāi)防災(zāi)和應(yīng)急救援都應(yīng)由政府負(fù)責(zé)來(lái)應(yīng)對(duì)，但政府在負(fù)責(zé)災(zāi)害管控時(shí)采取何種方法和手段，則要考慮成本問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略《兵庫(kù)行動(dòng)框架》建議，各國(guó)旨在減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略和行動(dòng)，必須有各個(gè)利益相關(guān)方參與，但是必須確保國(guó)家對(duì)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。①即使是政府在災(zāi)害管控中采取了市場(chǎng)交易的手段，也并不意味著政府逃避了責(zé)任，而是有關(guān)利益相關(guān)方參與了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，政府仍然是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管控的主體。

按美國(guó)學(xué)者薩瓦斯的說(shuō)法，公共服務(wù)中有三個(gè)基本參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者。②政府對(duì)災(zāi)害管控的責(zé)任說(shuō)明，政府基于公共性問(wèn)題的要求，應(yīng)當(dāng)是提供防災(zāi)減災(zāi)的安排者。在這里有必要區(qū)分公共服務(wù)的安排者和提供者。安排者是最終的責(zé)任者，政府應(yīng)當(dāng)為城市的災(zāi)害防治與救援承擔(dān)主要責(zé)任，但政府采取何種方式、任用誰(shuí)去做這些工作則要考慮效率和成本因素。公共服務(wù)的提供者即公共服務(wù)的生產(chǎn)者，既可以是政府雇員或機(jī)構(gòu)，也可以是非政府公益組織或私人組織。政府可以做出用公共開支來(lái)提供某種服務(wù)的決定，征收稅費(fèi)、決定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平、開支水平等，但不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來(lái)提供這種服務(wù)。這種安排者和提供者的關(guān)系，就如同建筑市場(chǎng)中，開發(fā)商作為投資者要安排建筑公司來(lái)承包建筑工程，同時(shí)作為該建筑物的責(zé)任方，開發(fā)商有權(quán)監(jiān)督建筑公司的工程質(zhì)量。

政府在安排公共服務(wù)時(shí)，究竟是由政府的雇員或機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共服務(wù)，還是由其他社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)，需要衡量該項(xiàng)公共服務(wù)的質(zhì)量和成本控制。如果是在政府內(nèi)部來(lái)安排公共服務(wù)的提供者，因?yàn)橐S持提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和管理層級(jí)系統(tǒng)，必然會(huì)產(chǎn)生官僚制成本。如果在政府外部向私人公司招標(biāo)來(lái)提供公共服務(wù)，則因?yàn)橐M(jìn)行招標(biāo)和聘用，以及質(zhì)量監(jiān)管，必然會(huì)產(chǎn)生交易成本。兩種成本的比較決定了政府在管控災(zāi)害活動(dòng)中采用市場(chǎng)機(jī)制是否值得。

(二)政府災(zāi)害管控的公共政策工具

現(xiàn)代政府治理主要通過(guò)公共政策來(lái)進(jìn)行。公共政策就是政府針對(duì)特定的公共性問(wèn)題所制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，實(shí)現(xiàn)此公共政策需要適合的政策工具。政治學(xué)將現(xiàn)代社會(huì)組織分為三類：政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織，它們各自行動(dòng)的依據(jù)（機(jī)制）分別是行政（法律法規(guī)與行政干預(yù)）、市場(chǎng)（自由、平等的交換）和志愿（自律、公益），這三種機(jī)制就構(gòu)成政府公共政策工具的三種來(lái)源。

行政機(jī)制是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)強(qiáng)制社會(huì)的主體按照政府要求的目標(biāo)來(lái)行動(dòng)，例如，政府可以頒布建筑物抗震強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束企業(yè)，以確保高質(zhì)量建筑物減少因地震造成的損失；可以禁止某種農(nóng)藥的生產(chǎn)銷售，以防止群體性中毒事件的發(fā)生。市場(chǎng)機(jī)制是一種競(jìng)爭(zhēng)性的契約機(jī)制，政府在公共性問(wèn)題的解決中采用市場(chǎng)機(jī)制是對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的尊重，由市場(chǎng)主體自主決定采取何種行動(dòng)。志愿機(jī)制是社會(huì)行動(dòng)者基于某種信仰，自愿自覺(jué)地從事公益活動(dòng)。

依公共危機(jī)管理的三個(gè)階段劃分，從政府工作重點(diǎn)、功能目標(biāo)來(lái)確定采用不同的政策工具，可用下表來(lái)表示：

城市由于人口聚集、工商企業(yè)集中，對(duì)交通、供水、燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施的依賴程度很高，而各系統(tǒng)之間相互影響、制約，一旦受災(zāi)極易產(chǎn)生連鎖、放大效應(yīng)，從而造成嚴(yán)重災(zāi)難。而城市主要的災(zāi)難源或是影響到不同社會(huì)行動(dòng)者的利益，例如暴雨導(dǎo)致工廠停工，或者就是這些社會(huì)行動(dòng)者自身引發(fā)的災(zāi)難，例如火災(zāi)和化工廠有毒氣體泄漏。因此，政府應(yīng)根據(jù)不同的災(zāi)害源、災(zāi)害影響，以及不同的利益相關(guān)者，采取有針對(duì)性的、適宜的災(zāi)害管控政策。例如，在防災(zāi)預(yù)警階段，由于災(zāi)害尚未發(fā)生，政府除了強(qiáng)制性控制企業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等政策之外，還可以采取對(duì)污染企業(yè)增加足夠高的契稅，使企業(yè)主動(dòng)減少排污或停止生產(chǎn)。這種稅既減少了污染性災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，又提高了經(jīng)濟(jì)福利。在應(yīng)急處置階段，由于災(zāi)害趨勢(shì)不明朗，救援迫在眉睫，不容討價(jià)還價(jià)，這時(shí)如遇救援障礙，只能由政府采取強(qiáng)制性手段，快速控制局面，減災(zāi)消災(zāi)。同時(shí)，要鼓勵(lì)具有公益精神的志愿者加入救援，聽從政府組織的統(tǒng)一調(diào)度。在善后重建階段，由于災(zāi)難已經(jīng)過(guò)去，重建需要大量的資金投入，政府可采取補(bǔ)貼、免稅、低息貸款等方式鼓勵(lì)企業(yè)參與重建?？傊袌?chǎng)的實(shí)質(zhì)在于等價(jià)交換，這意味著政府要向企業(yè)提供符合社會(huì)效率的激勵(lì)。

三、城市政府災(zāi)害管控的基本職能

市民的終極需要是幸福生活，而安全是幸福生活的基礎(chǔ)。城市政府是代表市民利益并為市民提供基本公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，作為幸福生活的基礎(chǔ)，顯然，維護(hù)公共安全、免于災(zāi)害侵?jǐn)_就成為城市政府的重要職能。這一總的職能要依照政府提供基本公共服務(wù)的目標(biāo)和政府的能力來(lái)具體分解?；竟卜?wù)的內(nèi)容即政府提供的公共產(chǎn)品，這類公共產(chǎn)品由于非排它性而沒(méi)有私人或私人組織愿意承擔(dān)。因此，城市政府進(jìn)行災(zāi)害管控的基本職能如下：

（一）制定災(zāi)害管控的法規(guī)政策

城市災(zāi)害管控過(guò)程中，政府具體可以進(jìn)行以下工作：根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制定適合本地的實(shí)施細(xì)則法規(guī)、建立跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、制定鼓勵(lì)市民和私營(yíng)部門參與災(zāi)害治理的激勵(lì)政策，等等。

（二）編制災(zāi)害管控的總體規(guī)劃

在制定城市突發(fā)災(zāi)難應(yīng)急總體預(yù)案時(shí)，將企業(yè)和非政府社會(huì)組織納入到城市災(zāi)害防控的總體規(guī)劃中。如果遇到已經(jīng)發(fā)生的較為重大的災(zāi)難時(shí)，則要將恢復(fù)重建計(jì)劃納入到城市長(zhǎng)期發(fā)展總體規(guī)劃中，避免浪費(fèi)。2012年5月發(fā)生的香港援建綿陽(yáng)民族中學(xué)被拆事件，就是因?yàn)榇蟮卣鸷蠹毙杌謴?fù)民族中學(xué)教學(xué)而重建的校舍與綿陽(yáng)市城市發(fā)展規(guī)劃不一致所引發(fā)。

（三）改建防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施

通常，減災(zāi)防災(zāi)管理被認(rèn)為是單純金錢的付出，而不是產(chǎn)生利潤(rùn)的投資。但是，當(dāng)人們看到一些城市投巨資改造城市地下排水管網(wǎng)，從而不再有因暴雨而引發(fā)的街道積水交通癱瘓，就會(huì)改變看法，因?yàn)檫@筆巨額花費(fèi)帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益。亞洲開發(fā)銀行的報(bào)告指出，在災(zāi)害防范方面每投入一美元，可以因?yàn)?zāi)害減少而獲得7美元的經(jīng)濟(jì)效益。③

（四）建立城市災(zāi)害的預(yù)警系統(tǒng)

城市災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建立及其監(jiān)控在災(zāi)害管控中發(fā)揮著未雨綢繆的功效。有些自然災(zāi)害，如臺(tái)風(fēng)、暴雨等，非人力可以改變，但我們可以通過(guò)預(yù)先轉(zhuǎn)移、加固等措施來(lái)減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。為使廣大公眾在災(zāi)害來(lái)臨前做好物質(zhì)和心理準(zhǔn)備，政府相關(guān)部門可以在臺(tái)風(fēng)、暴雨等氣象災(zāi)害來(lái)臨之前，通過(guò)報(bào)紙、電視等媒體向市民直接發(fā)布消息，通過(guò)移動(dòng)電話公司發(fā)短信或網(wǎng)絡(luò)微博及時(shí)通知廣大市民，可以通知居委會(huì)和城管在每個(gè)社區(qū)及城市的大街小巷廣貼氣象災(zāi)害布告。

（五）組織重大災(zāi)害的預(yù)防演練

要使得自助、互助的災(zāi)難安全文化轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖杂X(jué)行為，需要經(jīng)歷“觀念宣傳－預(yù)案演練－行為轉(zhuǎn)化”的三個(gè)環(huán)節(jié)。在第一個(gè)環(huán)節(jié)，從市到社區(qū)，每一級(jí)機(jī)構(gòu)都有責(zé)任組織開展城市安全文化宣傳，基本的災(zāi)害防范與救助應(yīng)做到人人皆知。在第二個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由市、區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)適時(shí)組織突發(fā)災(zāi)難應(yīng)急演練，政府應(yīng)當(dāng)保證演練的經(jīng)費(fèi)、人員到位，使參演人員切實(shí)掌握應(yīng)急救助的技能、學(xué)會(huì)自我心理調(diào)適。在第三個(gè)環(huán)節(jié)，行為轉(zhuǎn)化需要政府制定相關(guān)的安全行為準(zhǔn)則，推廣正確的行為模式，實(shí)施必要的獎(jiǎng)懲措施。

（六）構(gòu)建突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急機(jī)制

當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，危機(jī)情況呈現(xiàn)信息不確定、險(xiǎn)情急需控制、人員傷害需緊急救治等特點(diǎn)，只有政府才具有在緊急情況下實(shí)施行政應(yīng)急措施的權(quán)力，也只有政府的行政強(qiáng)制權(quán)力才能確保災(zāi)害控制和救援行動(dòng)的順利進(jìn)行。政府行使突發(fā)災(zāi)難應(yīng)急管理的權(quán)力應(yīng)確保行動(dòng)的高效率，這就要做到應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化。歐美國(guó)家設(shè)置專門的危機(jī)管理體制和機(jī)構(gòu)主要有如下幾種模式：一是美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署（隸屬國(guó)土安全部）模式；二是俄羅斯的緊急情況部模式；三是新加坡在國(guó)內(nèi)事務(wù)部下設(shè)立民防部隊(duì)的模式。公共危機(jī)管理人員的專業(yè)化是與公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的專門化緊密聯(lián)系在一起的。例如，瑞士的國(guó)家緊急行動(dòng)中心(NEOC)是由物理、化學(xué)、地理、測(cè)量、氣象、能源或通訊方面的專家監(jiān)控和回應(yīng)突發(fā)災(zāi)害的專門技術(shù)中心，保證24小時(shí)都有各方面的專門技術(shù)專家值班，對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件作出評(píng)估，并提出應(yīng)急救援的建議和事故報(bào)告。

我國(guó)現(xiàn)行的公共危機(jī)管理體制是中央政府指導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)的二元體制，地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、各職能部門分別處理各自分管領(lǐng)域的突發(fā)危機(jī)事件，缺乏一個(gè)權(quán)威的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和快速反應(yīng)的專業(yè)救援隊(duì)伍。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家處置突發(fā)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一些城市近年來(lái)開始以消防隊(duì)為主體，組建綜合性的救援隊(duì)伍，形成通用性的常備救援力量。例如湖南省于2009年建立起以消防總隊(duì)為主體的綜合應(yīng)急救援隊(duì)，其主要職能為：以搶救人員生命為主的危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、爆炸和群眾遇險(xiǎn)事件的救援工作，便于統(tǒng)一管理、統(tǒng)一裝備，提高救援效率。

（七）重視城市災(zāi)害的善后重建

大型災(zāi)難過(guò)后，往往是滿目瘡痍，受災(zāi)民眾生活無(wú)著。此階段政府的基本職能就是盡快恢復(fù)秩序，穩(wěn)定災(zāi)民生活，籌措資金盡快規(guī)劃重建。政府主要有以下工作重點(diǎn)：（1）災(zāi)民生活善后。政府要負(fù)責(zé)為災(zāi)民安排非正式定居點(diǎn)，通過(guò)政策、規(guī)劃和項(xiàng)目來(lái)妥善處理非正式定居點(diǎn)的建設(shè)，尤其是為城市貧困人口提供臨時(shí)住處，幫助貸款融資解決受災(zāi)戶的住房問(wèn)題。（2）防止次生災(zāi)害，如建筑物工程設(shè)施破壞而引起的火災(zāi)、水災(zāi)和煤氣、有毒氣體泄漏；細(xì)菌、放射物擴(kuò)散等對(duì)生命財(cái)產(chǎn)造成的災(zāi)害；搶劫、暴亂等社會(huì)性災(zāi)害；以及對(duì)受災(zāi)人群進(jìn)行心理安撫和咨詢。（3）基礎(chǔ)設(shè)施重建，要盡快確保交通、通信、電力、供水等生命線工程的重建。（4）組建專家組進(jìn)行災(zāi)情或事故責(zé)任調(diào)查，對(duì)于責(zé)任事故災(zāi)難，有條件的應(yīng)當(dāng)委托第三方進(jìn)行獨(dú)立的調(diào)查，弄清原因，追查責(zé)任，以防類似事故再次發(fā)生。（5）逐步恢復(fù)日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，引導(dǎo)或資助企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)；開展招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、城市災(zāi)害管控中基于市場(chǎng)機(jī)制的政策工具

經(jīng)過(guò)多年的改革開放，我國(guó)已建立起了初步的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但在城市管理領(lǐng)域，市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢。我國(guó)城市的防災(zāi)減災(zāi)基本上由政府包辦。因此，政府在災(zāi)害管控中引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是政府從相應(yīng)的災(zāi)害管控服務(wù)直接供給中退出，實(shí)行民營(yíng)化。政府之所以同意在部分領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民營(yíng)化，因?yàn)樗軌蛞l(fā)私人產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的力量，從而為公民提供更有效率的服務(wù)。④根據(jù)薩瓦斯的民營(yíng)化理論，可以得出城市災(zāi)害管控的市場(chǎng)機(jī)制的幾種模式。

（一）災(zāi)害保險(xiǎn)

國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011-2015)要求：“建立健全災(zāi)害保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移中的作用，拓寬災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道，推動(dòng)建立規(guī)范合理的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。”城市應(yīng)當(dāng)推廣相關(guān)的災(zāi)害保險(xiǎn)，鑒于中國(guó)主要由政府包辦公共事務(wù)的現(xiàn)實(shí)，改革可以先從城市最常見(jiàn)的火災(zāi)防范開始，設(shè)立消防保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司分擔(dān)檢查火災(zāi)隱患的工作，并且讓保險(xiǎn)公司參與社區(qū)消防站的建設(shè)，這樣可以讓消防部門騰出精力專門從事滅火救援工作。在現(xiàn)階段，還可以強(qiáng)制要求涉險(xiǎn)涉爆企業(yè)投保，保險(xiǎn)合同中包含一旦發(fā)生事故由保險(xiǎn)公司對(duì)受害人支付保險(xiǎn)金的條款。災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，城市一方面因?yàn)榇嗳跣砸自鉃?zāi)害，另一方面城市居民個(gè)人難以承擔(dān)受災(zāi)損失，如果多數(shù)市民增加財(cái)產(chǎn)和生命的保險(xiǎn)，遇到災(zāi)害的襲擊就可以多一份保障，特別是市民購(gòu)買了住房保險(xiǎn)，就能在災(zāi)后迅速獲得保險(xiǎn)資金重建住房。

（二）合同承包

政府可以通過(guò)與營(yíng)利組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一活動(dòng)的民營(yíng)化。例如，用于災(zāi)害演變和災(zāi)害救援的地理信息系統(tǒng)GIS就可以外包給專業(yè)公司，他們的專業(yè)技術(shù)人員能夠以高效、快捷響應(yīng)的方式為災(zāi)害應(yīng)急處理和災(zāi)后重建提供支持。

私營(yíng)部門能在消防中發(fā)揮作用嗎？丹麥的Falck公司對(duì)此做出了肯定的回答。Falck公司是一家私營(yíng)公司，根據(jù)1926年的一項(xiàng)法律，該公司為丹麥提供了三分之二的火災(zāi)救援服務(wù)；另三分之一則由地方當(dāng)局承擔(dān)。Falck公司的消防站就像現(xiàn)代的辦公室，工作緊張而有序；地方政府的消防站則設(shè)備老舊，工作人員悠閑安逸，二者幾乎無(wú)法對(duì)比。而且，F(xiàn)alck公司的救援人員身懷多技，更能有效地爭(zhēng)取救援時(shí)間，除火災(zāi)救援外，他們還經(jīng)營(yíng)救護(hù)車服務(wù)，以及道路交通事故救援。他們的雇員比地方政府的消防員受到更好的培訓(xùn)，也掙得更多。與一些國(guó)家的消防隊(duì)是按火災(zāi)和出警次數(shù)來(lái)獲得資助不同，在丹麥，合同是按固定費(fèi)用來(lái)支付，因而更具激勵(lì)效率。⑤

（三）特許經(jīng)營(yíng)

企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)是指特許者以合同約定的形式，允許被特許經(jīng)營(yíng)者有償使用其名稱、商標(biāo)、專有技術(shù)、產(chǎn)品及運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)等從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。城市政府采用特許經(jīng)營(yíng)則是以合同約定的形式，授予某一企業(yè)一種權(quán)利（排他性的），允許企業(yè)直接向公眾出售其服務(wù)或產(chǎn)品，該企業(yè)則為此向政府付費(fèi)。例如在災(zāi)后的恢復(fù)與重建中，為避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成的混亂，政府可特許某些實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的企業(yè)在規(guī)定時(shí)期內(nèi)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)銷售生活必需品或提供其他特定服務(wù)。

特許經(jīng)營(yíng)還可以采取租賃的形式，即私營(yíng)企業(yè)租用政府的有形資產(chǎn)從事商業(yè)活動(dòng)。例如，政府開發(fā)的地下防空設(shè)施，平時(shí)可以租賃給企業(yè)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣既可以減少政府用于防災(zāi)設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，又可以獲得財(cái)政收入。

合同承包和特許經(jīng)營(yíng)都屬于政府的委托授權(quán)，是民營(yíng)化最常用的方式，它們需要政府采取主動(dòng)行動(dòng)。由于政府是合同的委托人、特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)方，只不過(guò)是把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門，因此政府對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的結(jié)果承擔(dān)全部責(zé)任，要求政府持續(xù)而積極的介入，以確保質(zhì)量和委托目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于合同承包和特許經(jīng)營(yíng)都明顯地是公權(quán)力介入，有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租，所以都應(yīng)放在一個(gè)開放、透明、競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境里進(jìn)行。

（四）多元補(bǔ)助

委托授權(quán)也可以通過(guò)補(bǔ)助的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。一些城市為避免山洪爆發(fā)，需要在郊區(qū)修建水庫(kù)攔蓄洪水，同時(shí)供作郊區(qū)農(nóng)業(yè)用水調(diào)節(jié)，政府可以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)出資修建水庫(kù)，由企業(yè)進(jìn)行資源開發(fā)利用，政府可視情況予以資金補(bǔ)助，或是對(duì)企業(yè)的該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以稅收減免。災(zāi)后城市重建中，為引進(jìn)外部資金投資建廠，盡快形成規(guī)模生產(chǎn)，以促進(jìn)就業(yè)問(wèn)題的解決，政府可以減免這類企業(yè)的稅收。

（五）發(fā)放憑單

在突發(fā)災(zāi)害襲來(lái)時(shí)，由于道路交通受損，市民的基本生活需求往往得不到保證，這時(shí)政府可以通過(guò)向需要救助的人群發(fā)放食品券等憑單，民眾憑券向商企換取相應(yīng)的食品，最后由商企與政府統(tǒng)一結(jié)算。采取憑單的方式，可以減輕救援人手的緊張，減少食品發(fā)放的成本。

綜上所述，城市災(zāi)害管控中的市場(chǎng)機(jī)制工具可以分為兩類：一類是政府出資為市民買單所提供的服務(wù)，如合同承包和憑單制；另一類是政府授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)但須市民付費(fèi)的服務(wù)，如特許經(jīng)營(yíng)和補(bǔ)助。企業(yè)為潛在的風(fēng)險(xiǎn)投保則是政府強(qiáng)制與市場(chǎng)的結(jié)合。無(wú)論上述哪一種市場(chǎng)工具，政府要么作為行為的直接主體，要么作為企業(yè)行為的監(jiān)控者，都必須發(fā)揮主導(dǎo)者的作用，真正履行為市民提供公共服務(wù)的公權(quán)力責(zé)任。

注釋：

①Hyogo Framework for Action（2005-2015），http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa/。

②薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京?中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第68頁(yè)。

③Asia Development Bank.Asia Must Increase Investment in Urban Disaster Risk Management, 2 May 2012，http://www.adb.org/news/asia-must-increase-investment-urban-disaster-risk-management-adb-seminar。

④薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京?中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第6頁(yè)。

⑤How to run a fire service, The Economist, Nov 28th, 2002。

責(zé)任編輯：包焱