盧耐水

筆者根據(jù)所學的有關(guān)審計專業(yè)知識及二十多年來的財政和審計工作經(jīng)驗，就審計管理體制和布局、審計計劃制定和落實及審計隊伍建設(shè)闡述一些設(shè)想和看法，以示拋磚引玉。

一、創(chuàng)新體制，突破現(xiàn)行審計體制和布局，為審計監(jiān)督提供組織機構(gòu)保證?，F(xiàn)行的審計體制是中央、省、市、縣一級政府一級審計，直接歸總理、省長、市長和縣長管?，F(xiàn)有的審計布局是中央、省、市、縣都有一個審計機關(guān)。此外，審計署在?。ㄊ校﹦澠O(shè)立了特派辦。審計監(jiān)督基本上是哪級財政撥付的資金由哪級審計實施監(jiān)督。但自實施分稅制財政體制近20年來，中央集權(quán)集中了大部分財力，近年來中央通過立項撥付到地方的項目資金越來越多，資金數(shù)額越來越大，現(xiàn)行的審計體制和現(xiàn)有的審計布局與分稅制財政體制不匹配，審計作為經(jīng)濟監(jiān)督的重要的手段越來越不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。審計署及其特派辦對中央財政撥付的資金使用監(jiān)督存在著一種鞭長莫及之勢，而省、市、縣審計的監(jiān)督又隱現(xiàn)一種力不從心的感覺，究其因素是：（1）審計署及其特派辦布點較少，力量不足，難以年年實施監(jiān)督，項項逐年審計。（2）省、市、縣審計機關(guān)直接隸屬于省長、市長、縣長管理，從嚴格意義上來說，實屬于一種政府內(nèi)部審計，而這些中央財政撥來的資金大多數(shù)是省長、市長、縣長出面到中央財政爭取來的，基層審計機關(guān)不便和不利于實施審計監(jiān)督，即使審計了也難以監(jiān)督到位。至于審計管理體制，以前有許多審計前輩和學者，站在有利于實施經(jīng)濟監(jiān)督和反腐倡廉的角度出發(fā)，主要有以下三種提法：第一種是隸屬于當?shù)厝舜蠊芾?，第二種是隸屬于當?shù)丶o委管理，第三種是給基層審計逐級高配半格。從上述三種提法來看，也適應(yīng)不了經(jīng)濟發(fā)展和反腐倡廉工作的需要，也實屬是種內(nèi)部審計，即當?shù)攸h委管理下的一種內(nèi)部審計。從當前經(jīng)濟發(fā)展和反腐倡廉工作的需求，筆者認為，以下二種設(shè)置較為科學合理，第一種是維持現(xiàn)有的省、市、縣審計機關(guān)的管理體制和設(shè)立模式，增設(shè)審計署審計特派辦，每個省設(shè)一個審計特派辦（下設(shè)幾個辦事處），負責幾個地市中央財政撥付資金使用的審計監(jiān)督；第二種是對地方審計機關(guān)實行垂直管理，實施人員、編制及經(jīng)費與地方脫鉤。

二、結(jié)合實際，科學制定審計計劃，為創(chuàng)造性開展審計監(jiān)督指明方向。審計計劃是審計工作開展成與敗，榮與辱的先導，是審計工作取得成果的第一步。作為基層審計部門的審計計劃的制定，應(yīng)以中央、省、市審計工作會議精神為指導，以上級審計機關(guān)審計工作計劃為依托，以當?shù)攸h委和政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃為主題，以當?shù)刎斦A(yù)算執(zhí)行和資金安排為基點，以重點部門、重點資金為格調(diào)來制定審計工作計劃。科學合理的工作計劃是：（1）著力搞好基礎(chǔ)性的審計工作。即認真細致開展財政同級審及部門預(yù)算執(zhí)行審計工作。搞好財政同級審工作主要是摸清預(yù)算編制的科學性、合理性和公正性。收入計劃的制定，是否符合當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展的要求，收入計劃的落實是否到位，是否有水分，搞卯吃寅糧，列收列支。是否存在制定超預(yù)算標準或搞人情預(yù)算，分清資金的歸位點，是否落實到當?shù)攸h委、政府經(jīng)濟發(fā)展的具體項目和重點工程上，是否存在著超預(yù)留和安排不到位的現(xiàn)象。搞好部門預(yù)算執(zhí)行審計，主要是跟蹤資金使用效果，看資金是否使用到項目上，主管部門是否存在著截留和挪用項目資金的情況。部門對同級財政預(yù)算執(zhí)行是否科學合理，公務(wù)接待費、小車費、差旅費、會議費是否做到勵行節(jié)約，是否存在損失浪費的現(xiàn)象。（2）全力抓好下級政府財政決算審計工作。對下級政府決算審計，主要著力點應(yīng)放在審計決算的真實性，是否存在著人為調(diào)劑情況，決算是否按照中央、省、市有關(guān)事宜辦理。當年收入、補助收入、本年支出及上解支出是否真實完整。稅收收入的完成是否符合上級政府的要求，有沒有完成上級政府下達的稅收收入任務(wù)，規(guī)費收入是否征收到位，是否存在著為任務(wù)而完成任務(wù)的現(xiàn)象，有沒有存在著財政體外循環(huán)、截留應(yīng)繳上級收入的現(xiàn)象。補助收入合計數(shù)與指標賬的總計是否一致，轉(zhuǎn)移支付是否符合有關(guān)政策要求等。審計本年支出的真實性，主要看支出基數(shù)是否按有關(guān)人員編制、事權(quán)等事宜確定，超收分成是否真實等。上解支出是否嚴格執(zhí)行有關(guān)政策等。此外，經(jīng)費使用也是下級財政決算審計不可忽視的一面，支出是否切實有效，是否是做到保機關(guān)、部門運轉(zhuǎn)、有沒有存在損失浪費現(xiàn)象。（3）大力提升經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量。開展經(jīng)濟責任審計工作全面提高經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量，做到客觀評價干部與防患審計風險兩不誤，為領(lǐng)導正確提拔和使用干部提供力求科學合理的依據(jù)。提高經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量，也就是要求我們審計干部科學界定和干部的政策執(zhí)行力和決策的判斷力。政策的執(zhí)行力主要是看政策執(zhí)行是否到位，在政策的執(zhí)行過程中是否與中央省、市保持一致。決策的判斷力主要是看政策的制定是否按照上級的要求，是否切合本地實際，是否符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的要求，是否情系本地干部群眾的根本利益。在實施經(jīng)濟責任審計過程中要切實抓好三個環(huán)節(jié)，即看、走、訪。看干部任職期間制定的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要，科學評價綱要的切實有效程度，助推當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度，當?shù)馗刹亢腿罕姷臐M意程度?？锤刹咳温毱陂g改善當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展環(huán)境和人文環(huán)境的有關(guān)文件和資料等，論證有關(guān)資料的可用度、可信度和可操作度?？锤刹咳温毱陂g資金使用的賬本、憑證和報表，有關(guān)各項經(jīng)濟指標的完成情況是否真實，是否存在弄虛作假摻雜水分等情況。在經(jīng)費使用上是否做到節(jié)約效益，是否存在著大手大腳鋪張浪費的現(xiàn)象。走即到干部任職期間治理經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和人文環(huán)境的現(xiàn)場，看看有關(guān)的亮點和特色，招商引資辦廠情況、集鎮(zhèn)改造、新農(nóng)村建設(shè)、學校、醫(yī)院、敬老院建設(shè)等貼切民生工程等如何？是否存在舉債建設(shè)，搞形象和政績工程，債務(wù)規(guī)模有多大，招商引資是否真實，辦廠是否綠色環(huán)保，能帶來多少稅收，提供了多少就業(yè)崗位等等。訪主要是訪干部任職期間當?shù)厝罕姡刹磕芊褡龅叫南等罕?，幫助群眾辦好事、辦實事，親和力、公信力和凝聚力有多大。（4）重力部署專項審計工作。搞好專項審計工作是提升審計形象，發(fā)現(xiàn)審計作用最重要的一環(huán)。同時搞好專項審計工作也是情系群眾、密切黨群、干部關(guān)系和防止政府性資金使用浪費的切實有效手段，專項審計應(yīng)選在有關(guān)涉農(nóng)補貼、大額民生工程資金的使用及重點行業(yè)重大工程的資金安排使用上。經(jīng)過認真細致的審計和調(diào)查，算算賬看看國家實施的涉農(nóng)惠民政策，一年來老百姓究竟能得到多少實惠。新建和改建及實施的民生工程給我們?nèi)罕娞峁┝硕啻蟮谋憷?，重大工程項目資金的使用是否有利于改善投資環(huán)境和人文環(huán)境，是否有利于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對稅源增長和財政增收有多大。此外，在工程項目資金的使用上要重點審計，做到節(jié)約政府行政成本，提高資金的使用效益，嚴防資金使用損失浪費。具體環(huán)節(jié)上要做到審準工程量，選準工程定額，用準工程取費等。（5）用力抓準財務(wù)收支審計工作。財務(wù)收支審計應(yīng)選在貼近百姓熱點和難點、稅源和財政增長點上，如：學校、醫(yī)院和相關(guān)企業(yè)。通過審計，看看學校是否按照國家政策的有關(guān)規(guī)定收費，是否存在亂收費現(xiàn)象，是否存在著收取擇校費、低齡費、補課費的情況。醫(yī)院收費是否實施國家的統(tǒng)一標準，是否實施了基本藥物零差價制度，是否存在著搭車收費和提高標準收費的情況。企業(yè)稅費的征繳是否實現(xiàn)了應(yīng)征盡征，是否存在著減征、少征、收人情稅的情況。企業(yè)成本核算是否符合有關(guān)制度的規(guī)定，是否存在著亂擠亂攤成本而侵占企業(yè)所得稅稅基的情況。

三、登高望遠，狠抓審計隊伍建設(shè)，為審計監(jiān)督提供人才和技術(shù)支撐。現(xiàn)行基層審計現(xiàn)狀不符合科學發(fā)展觀的要求，特別是市、縣級審計機關(guān)的現(xiàn)狀顯得尤為突出，主要表現(xiàn)在：人員編制少、年齡老化、經(jīng)費不足、結(jié)構(gòu)不合理，領(lǐng)導職數(shù)與工作人員對等或多于工作人員，專業(yè)水平不高等，上述現(xiàn)狀與審計監(jiān)督任務(wù)不對等。筆者從基層審計機關(guān)建設(shè)提出如下建議：（1）嚴把基層審計機關(guān)人員進入關(guān)。對于年輕的審計工作人員進入必須是通過國家公務(wù)員考試，且具有相關(guān)的會計、審計專業(yè)等才能選入。其他工作人員的進入，必須是全日制財經(jīng)院校畢業(yè)，且具有中級以上會計師、審計師、工程造價師以上職稱。此外，基層審計機關(guān)除后勤人員和局長外必須懂業(yè)務(wù)，也要求具有相關(guān)學歷和職稱。（2）重新核定基層審計機關(guān)編制數(shù)。審計機關(guān)編制數(shù)應(yīng)按省、市、縣區(qū)域范圍、人口總數(shù)及經(jīng)濟發(fā)展程度等多因素核定?，F(xiàn)在基層審計機關(guān)嚴重缺編，特別是縣級審計機關(guān)干部，在崗編制數(shù)十一、二個，嚴重滿足不了審計工作任務(wù)開展的要求，就連內(nèi)部股室設(shè)置都較困難，不好設(shè)置。設(shè)定了股室，有了股長，沒有股員，只好分審計小組，分組多、組員少，每個小組1名領(lǐng)導、1～2名審計人員。加之有些領(lǐng)導還不懂審計業(yè)務(wù)，審計力量非常薄弱，工作開展起來舉步維艱。為此，建議增加縣級審計機關(guān)一些編制，便于審計經(jīng)濟監(jiān)督職能的發(fā)揮。（3）適度從寬安排基層審計機關(guān)公務(wù)經(jīng)費。設(shè)立基層審計機關(guān)專項審計業(yè)務(wù)費，對于財政同級審按地方財政收入規(guī)模的一定比例設(shè)定，對下級政府決算審計按下級政府個數(shù)和一定標準設(shè)定，對經(jīng)濟責任審計按部門、單位和下級政府及企業(yè)事業(yè)單位總數(shù)及一定標準設(shè)定，以確?；鶎訉徲嫏C關(guān)的運轉(zhuǎn)。此外，還應(yīng)適當提高審計人員的審計津貼，同級財政應(yīng)按審計機關(guān)人員編制數(shù)及標準預(yù)算足夠的業(yè)務(wù)培訓費，以確保審計人員對新業(yè)務(wù)、新知識、新政策的及時學習和掌握的需求。（4）強化對審計機關(guān)的內(nèi)部管理和審計機關(guān)人員的監(jiān)督。對審計機關(guān)工作人員的監(jiān)督，主要是執(zhí)法監(jiān)督、嚴格實行審計署規(guī)定的“八不準”要求，防止審計人員利用工作上的便利，實行以權(quán)謀私，進行“索、拿、卡、要”。對審計機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要是執(zhí)法程序上的監(jiān)督和財務(wù)開支管理的監(jiān)督。對審計機關(guān)執(zhí)法程序上的監(jiān)督，主要是確保審計程序到位，提高審計質(zhì)量，防止審計風險的需要，審計機關(guān)實施審計監(jiān)督必須按照審計署6號令的有關(guān)要求執(zhí)行。對審計機關(guān)的財務(wù)監(jiān)督，要求同級財政、監(jiān)察及上級審計機關(guān)每年組成聯(lián)合審計組，對有關(guān)經(jīng)費使用情況實施審計，出具審計報告，并報告于同級政府和上級審計機關(guān)，且抄報于同級財政。這樣才能做到正人先正己，監(jiān)人先其律己，防止審計機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生腐敗，凈化執(zhí)法人的一片凈土。

（作者單位：渝水區(qū)審計局）