鄭艷華 馬定波

摘要：本文具體分析了我國糧食安全狀況，指出了我國糧食安全存在的問題及制約因素，提出了實現(xiàn)我國糧食安全的對策建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號：F316.1文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)03-0075-03 糧食安全不僅是確保我國國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的重要保障，也是社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的必要條件。研究糧食安全問題意義重大。

一、我國糧食安全現(xiàn)狀的實證分析

對于糧食安全這個復雜的問題，不同研究者采取了不同的評價體系。綜合各位學者的觀點，本文將從糧食產(chǎn)量波動系數(shù)、人均糧食占有量、糧食自給率、糧食儲備、低收入居民糧食保障水平五個方面，具體分析我國糧食安全狀況。

（一）糧食產(chǎn)量波動系數(shù)

糧食產(chǎn)量波動系數(shù)在一定程度上反映了一個國家或地區(qū)的糧食供給狀況。通常認為，波動系數(shù)控制在2%左右的水平是比較理想的。回顧改革開放以來我國糧食生產(chǎn)情況，可以看出我國糧食產(chǎn)量波動系數(shù)總體上呈下降趨勢，但波動系數(shù)仍然很高（見表1）。總體來看，我國糧食產(chǎn)量波動系數(shù)平均保持在98%的水平。這個數(shù)據(jù)距離國際規(guī)定的2%的水平有差距，其中仍難免會隱藏著種種問題。相關(guān)部門仍要引起高度重視。

（二）人均糧食占有量

人均糧食占有量能夠反映一個國家或地區(qū)糧食生產(chǎn)水平，是評價糧食安全最直接的指標。我國歷年人均糧食占有量總體呈上升趨勢（見表2）。1978年我國人均糧食占有量僅為319公斤，1990年達到393公斤，之后的幾年一直在350公斤水平徘徊。2009年再創(chuàng)新高，人均糧食占有量為399公斤，首次接近人均占有量400公斤的水平，但比改革開放初只增加了80公斤，增幅較小，與我國人口的增速相比，還是有一定差距的。根據(jù)世界經(jīng)濟發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，人們食物消費結(jié)構(gòu)要達到改善，人均糧食占有量至少要達到500公斤；食物消費結(jié)構(gòu)要達到根本改善，人均糧食占有量則應不低于700公斤。我國人均糧食占有量才達到400公斤的水平，距離發(fā)達國家和國際人均糧食占有量的水平還是有很大差距的，低于英國、美國、法國等發(fā)達國家，但高于一般發(fā)展中國家。綜合考慮我國人口未來的增長趨勢和糧食種植面積的有限性等因素，我國人均糧食占有量水平的提高存在著一定的難度。這也將成為制約我國糧食安全的一個瓶頸。

（三）糧食自給率

一國（或地區(qū)）糧食自給率的高低主要取決于該國（或地區(qū)）土地、水資源等方面的自然稟賦條件。此外，交通運輸條件、貿(mào)易環(huán)境、國際工業(yè)化水平等也都會對一國（或地區(qū)）的糧食自給率產(chǎn)生影響。一般情況下，糧食自給率與糧食安全水平的高低成正比。

我國是傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)和消費大國，在世界糧食貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用。我國每年都有較大量的糧食進出口。尤其是我國在2001年正式加入世貿(mào)組織后，糧食貿(mào)易總量明顯增加（見表3）。糧食進口量從2001年的1738萬噸上升到了2009年的5223萬噸，增長了近2倍。從糧食自給率水平來看，改革開放以來，我國糧食自給率水平很高，超過了95%的水平。從目前來看，我國糧食是安全的，但未來糧食生產(chǎn)、消費等環(huán)節(jié)將面臨人口增加、自然災害以及更多的未知因素。全球糧食供給情況也不穩(wěn)定，再加上我國消費結(jié)構(gòu)的升級以及糧食進口量的增加，我國的長期糧食安全仍存在一些隱患。

（四）糧食儲備水平

糧食儲備是一個國家（或地區(qū)）保證糧食宏觀調(diào)控順利進行、維護國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，糧食儲備水平也是反映糧食安全水平的一個重要指標。按照FAO的最低安全儲備標準，認為世界谷物的糧食儲備量最低要達到谷物需求量的17%-18%。其中，周轉(zhuǎn)儲備占12%，后備儲備占5%-6%。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國20世紀70年代年均儲備水平為14.7%，80年代年均儲備水平為20.2%，90年代年均儲備水平為34.8%。近年來，我國糧食儲備水平均在40%以上，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。我國現(xiàn)有15000萬-20000萬噸的儲備糧，庫存水平比世界平均水平高1倍，遠高于FAO的標準?，F(xiàn)階段，我國糧食安全儲備規(guī)模確定為500億公斤-700億公斤，市場調(diào)節(jié)儲備為300億公斤-500億公斤。據(jù)此，我國總的糧食儲備規(guī)模應為1000億到1200億公斤。

（五）低收入居民糧食保障水平

低收入居民糧食需求滿意程度也是衡量一國或地區(qū)糧食安全程度的重要指標。在糧食供給量一定的情況下，增加低收入階層的糧食供給，可以顯著地提高一國（或地區(qū)）的糧食安全水平，是確保國家政治、經(jīng)濟穩(wěn)定的重要保障。歷史經(jīng)驗也告訴我們：糧食定，天下定。我國糧食總供給量是充足的，但還有一些低收入群體尚未解決溫飽問題。我們要著力解決低收入居民的糧食獲取這一突出問題。農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)最低收入居民作為我國的弱勢群體，其糧食消費比重在很大程度上可以反映我國的糧食安全狀況。近年來，農(nóng)村居民的糧食消費受生產(chǎn)資料價格上漲、糧價下跌等因素影響，種糧比較效益較低。雖然國家給予一定的補貼，但補貼增長速度卻趕不上化肥、良種等生產(chǎn)資料價格上漲的速度。

二、我國糧食安全存在的問題及制約因素

我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、糧食耕種面積減少的情況下，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了7年持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)，糧食生產(chǎn)和供給出現(xiàn)了較好的局面，糧食自給率基本保持在95%以上。從短期來看，我國糧食是安全的。但是，我國糧食安全領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況和新問題。

（一）糧食消費需求呈剛性增長

首先，糧食需求總量將繼續(xù)增長。根據(jù)《國家糧食安全綱要（2008-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，隨著人口的增長，預計到2020年我國人均糧食消費量為395公斤，糧食需求總量約為5725億公斤。其次，糧食消費結(jié)構(gòu)日益多元化。據(jù)預測，到2020年，口糧消費總量約為2585億公斤，將占糧食消費需求總量的49%；飼料用糧將達到2355億公斤。再次，我國食用油消費將繼續(xù)增加。我國油料作物出油率低，且油料作物播種面積在不斷減少。隨著人口的增加和人民生活水平的提高，食用油消費增長趨勢將勢不可擋。據(jù)預測，到2020年，按人均消費20公斤計算，食用油消費需求總量將達到2900萬噸。

（二）耕地數(shù)量減少

受自然災害、建設(shè)占用耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國糧食播種面積呈下降趨勢。糧食作物播種面積從1978年的120587千公頃下降到了2009年的108986千公頃，減少了11601千公頃，下降9.6%。我國土地多陡坡，鹽堿情況較嚴重，深受土地沙化、三廢污染等影響。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展背景下，宜耕土地也會繼續(xù)減少，今后擴大糧食播種面積的空間非常有限。我國糧食播種面積將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

（三）水資源短缺矛盾突出

目前，我國水資源人均占有量為2200立方米，為世界人均占有量的1/4，且水資源時空分布不均衡、水土資源不匹配，是一個水資源緊缺的國家。每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水200多億立方米。我國的糧食主產(chǎn)區(qū)往往是水資源最匱乏的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，我國目前70%的糧食來自需要灌溉的耕地。我國北方水資源矛盾更加突出，黑龍江三江平原和華北平原的許多地區(qū)由于超采地下水，近幾年來三江平原部分區(qū)域地下水位下降3-5厘米，華北平原也已經(jīng)出現(xiàn)了大約9萬多平方公里的世界最大“漏斗區(qū)”。其次，我國水資源利用率也比較低，僅相當于世界先進水平的50%左右，浪費現(xiàn)象嚴重。全國地表水的開發(fā)利用率僅為總水量的15.9%，灌溉水有效利用率不足40%，平均每年生產(chǎn)1斤糧食耗水1噸，是先進國家的4倍[1]。近年來，全球氣候變暖，自然災害頻發(fā)，北方地區(qū)降水也在持續(xù)減少，干旱缺水狀況呈加重趨勢。再次，我國水污染現(xiàn)象也比較嚴重。每年因水污染損失糧食達200億公斤，造成的直接經(jīng)濟損失超過200億元，有些地方甚至還出現(xiàn)了“因污致貧”、“因污返貧”的現(xiàn)象。這些都對我國的糧食生產(chǎn)不利，影響我國中長期的糧食安全。

（四）糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾

小麥、大米、水稻、大豆以及其他經(jīng)濟作物之間的品種結(jié)構(gòu)性矛盾突出。小麥作為居民最主要的消費谷物，總體上來看供需總量基本平衡，每年都有盈余，但品種優(yōu)質(zhì)率還有待提高。大米在居民的口糧消費中約占60%，且比重還在逐漸提高。南方水田因自然災害等原因，水稻種植面積大幅下降，恢復和穩(wěn)定生產(chǎn)的難度較大，大米需求總量長期偏緊。油料作物尤其是大豆生產(chǎn)徘徊不前，不能滿足居民的日常消費需求，國內(nèi)消費多數(shù)靠進口，貿(mào)易依存度逐年提高。再加上比較效益低下，大豆的生產(chǎn)逐年減少。糧食品種間爭地及糧食作物與經(jīng)濟作物之間的爭地矛盾將長期存在[2]。

（五）區(qū)域性矛盾加劇

近年來，糧食供需產(chǎn)區(qū)域性矛盾突出，主要表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)重心北移，糧食格局由“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運”。隨著東南沿海工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，糧食播種面積在逐年下降，北方地區(qū)糧食生產(chǎn)占全國比重不斷上升。至2007年，7個北方糧食主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積占全國的55%，糧食產(chǎn)量占全國比重的43.5%，比1991年增加了大約7.3個百分點；稻谷產(chǎn)量占全國總量的17.7%。其中，僅黑龍江地區(qū)就占全國比重的7.6%。南方糧食產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)總量下降。至2007年，南方糧食產(chǎn)量占全國比重下降到了31.6%，比1991年低4.4個百分點。據(jù)《綱要》統(tǒng)計，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個主產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國的比重由1991年的12.2%下降到了2007年的6.3%；產(chǎn)需缺口也在不斷擴大，由2003年的485億公斤擴大到2007年的550億公斤左右。尤其是西部地區(qū)，多數(shù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、土壤貧瘠，糧食生產(chǎn)水平較低，產(chǎn)需缺口較大。

（六）種糧比較效益低下

近年來，隨著糧種、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲和人工成本上升，農(nóng)民種糧成本也大幅增加，種糧比較效益長期偏低，不利于保護和調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性。按照《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》資料顯示，2004-2009年期間，小麥、玉米、大豆三種糧食每畝平均成本從454.64元增加到600.41元，增加了32%；人工成本從141.26元增加到188.39元，增加了33%，凈利潤從285.09元下降到192.35元，下降了32%。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展，更多的青壯年勞動力外出打工，從事其他行業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性緊缺，一些地區(qū)出現(xiàn)糧食生產(chǎn)口糧化、“兼業(yè)化”趨勢。跟進城務工相比，種糧的比較效益明顯偏低，致使農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)的積極性受到抑制，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的難度加大，影響未來糧食增產(chǎn)潛力的發(fā)揮。

（七）全球糧食供求偏緊

首先，全球糧食供求格局發(fā)生了變化。近年來，石油價格的高漲，推動了發(fā)達國家生物能源的快速發(fā)展，大幅度地增加了對玉米、大豆、油菜籽等原料的需求，國際糧價也隨之大幅上漲，加劇了全球糧食供求不平衡的局面。其次，全球糧食消費結(jié)構(gòu)的不斷升級推動糧食需求持續(xù)增長，致使全球糧食產(chǎn)量增長難以滿足消費需求增長的需要。據(jù)統(tǒng)計，近10年來全球谷物消費需求增長2200億公斤左右，而產(chǎn)量僅增加1000億公斤。世界谷物庫存已下降到了30年來的最低水平。再次，未來全球氣候變化、人口增長、耕地和水資源的約束等因素，也將直接影響到全球糧食的有效供給，全球糧食供求也將長期趨緊。尤其是任何災害性天氣的變化都會導致國家糧食的大幅度波動，既會對全球糧食市場產(chǎn)生不利，也會直接影響缺糧國的糧食安全。

三、實現(xiàn)我國糧食安全的對策建議

改革開放以來，我國糧食安全取得了巨大的成就。從目前來看，我國糧食供需是平衡的，糧食短期是安全的。但從中長期來看，受人口、資源、氣候、國際環(huán)境等因素的變化、影響，我國糧食安全也將面臨著巨大的威脅，對糧食安全狀況不能太樂觀。

（一）加強耕地和水資源保護，堅持最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線，切實保護和提高耕地質(zhì)量，堅守基本農(nóng)田保有量不低于15.6億畝，其中水田要保持在4.75億畝。認真貫徹和執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《水土保持法》以及《基本農(nóng)田保護法》等一系列法律法規(guī)，有效實施土地用途劃分，明確土地用途，用法律手段嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施建設(shè)，積極推進農(nóng)村水利管理體制改革，完善灌排體系建設(shè)，積極推廣和發(fā)展先進的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，加強滴灌等節(jié)水設(shè)施建設(shè)。加強惠農(nóng)、支農(nóng)力度，保護和提高農(nóng)民種糧積極性。加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，減少資源耗費，降低生產(chǎn)成本，提高糧食單產(chǎn)水平，優(yōu)化品質(zhì)，提高糧食生產(chǎn)效率，提高我國糧食的綜合生產(chǎn)能力。

（二）完善糧食補貼和價格支持政策，調(diào)動和提高地方政府、農(nóng)民的積極性，建立符合市場要求、適合國情的新型糧食價格支持體系。完善糧食法制建設(shè)，認真貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)法、土地管理法、糧食流通管理條例以及中央儲備糧管理條例等法律法規(guī)，加快制定并公布獨立的《糧食法》、《糧食安全法》，修訂、完善《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》、《突發(fā)糧食緊急事件應急條例》、《糧食安全儲備法》等現(xiàn)有糧食管理條例，完善糧食統(tǒng)計、檢測、調(diào)查制度，積極倡導科學、節(jié)約用糧，建立健全糧食宏觀調(diào)控體系。

（三）逐步優(yōu)化中央儲備糧地區(qū)的糧食儲備布局，按照“優(yōu)先保證口糧安全，同時兼顧其他用糧”的原則，優(yōu)化中央儲備糧和地方儲備糧結(jié)構(gòu)。健全糧食儲備管理機制，繼續(xù)加強糧食倉儲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高倉儲設(shè)施和糧儲技術(shù)水平，充分考慮國際和國內(nèi)兩個市場，適度減小我國目前的糧食儲備規(guī)模、調(diào)整儲備品種和儲備布局。

（四）積極推進糧食“四散化”運輸方式的變革。建立大型的糧食物流園區(qū)，積極培育、改造大型跨區(qū)域糧食物流通道，重點改造和建設(shè)東北地區(qū)糧食流出、流入通道。積極培育大型跨區(qū)域糧食物流體系，推廣散糧運輸方式，加強散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強糧食運輸中轉(zhuǎn)、接收等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，大力發(fā)展鐵海聯(lián)運。完善糧食集疏運網(wǎng)絡，提高糧食物流技術(shù)裝備水平和信息化程度，完善糧食流通體系。加快國有糧食企業(yè)的改革步伐，推進國有糧食企業(yè)的兼并與重組，重點扶持承擔糧食收購、倉儲或加工的國有糧食骨干企業(yè)，提高市場營銷能力，繼續(xù)深化糧食流通體制改革。

（五）加強糧食信息的網(wǎng)絡系統(tǒng)建設(shè)，建立健全糧食庫存管理。制定各種災害的防范和救助預案，確保自然災害發(fā)生時能夠及時反應和有效救助，完善自然災害的應急、預警機制，同時進一步完善救助保障系統(tǒng)。完善糧食風險基金政策，建立健全糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。加大對人才、高端技術(shù)等的資金投入，確保糧食安全信息的準確性。

參考文獻：

[1] 馬強.中國糧食綜合生產(chǎn)能力與糧食安全問題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2006,(8):3-5.

[2] 國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020)[N].人民日報, 2008-11-14(10).

責任編輯：林華山