王懷勇，曹琳

摘 要：我國新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管的制度建設(shè)尚處于探索初期，在實(shí)踐運(yùn)行中也暴露出諸多弊端。因此，在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的背景下，對比總結(jié)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司與資金互助社在經(jīng)營管理和支農(nóng)方式上的異同，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差別化的市場退出監(jiān)管制度設(shè)計，無疑對回應(yīng)新世紀(jì)我國農(nóng)村金融監(jiān)管實(shí)踐、完善新型農(nóng)村金融組織法律制度具有重要的理論價值與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村金融組織；市場退出監(jiān)管；村鎮(zhèn)銀行；小額貸款公司；資金互助社

中圖分類號：DF438.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.03.11

在中央大力支持與發(fā)展新型農(nóng)村金融組織的背景下，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助合作社等積極配合現(xiàn)代農(nóng)村金融改革步伐，通過“以增量刺激存量”的方式大大激發(fā)了農(nóng)村金融市場的活力，為提升農(nóng)村金融服務(wù)水平做出了巨大貢獻(xiàn)。根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)銀監(jiān)會公布的此組數(shù)據(jù)中，“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”主要指村鎮(zhèn)銀行、貸款公司與資金互助社三類，而不包括小額貸款公司。，截至2010年11月底，全國共組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)425家，資本總額150億元，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)利潤8.6億元［1］。但是，根據(jù)“優(yōu)勝劣汰”的市場規(guī)律，“井噴式”的高密度發(fā)展必然也會導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)因競爭失敗而被迫退出市場。暢通市場退出機(jī)制的缺乏，必然會將農(nóng)村金融市場逼向飽和狀態(tài)，從而不僅擾亂穩(wěn)定的金融市場秩序，還會在很大程度上抑制農(nóng)村金融系統(tǒng)內(nèi)部的有效競爭。因此，就新型農(nóng)村金融組織的市場退出進(jìn)行有效監(jiān)管，引導(dǎo)失敗組織順利退出市場競爭，對農(nóng)村金融體制的深化與改革來說，無疑具有重要的理論價值與實(shí)踐意義。

一、新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管的理念定位

面對我國新型農(nóng)村金融組織市場退出的制度空白，盲目而分散的具體制度設(shè)計不僅無法高效地解決實(shí)際問題，還有可能在新型農(nóng)村金融組織之間甚至在整個農(nóng)村金融制度體系內(nèi)部形成混亂與沖突。有鑒于此，本文首先嘗試對監(jiān)管理念予以梳理，以為后續(xù)具體制度的設(shè)計奠定基礎(chǔ)。

（一）制度體系化理念

任何一項(xiàng)法律制度都應(yīng)當(dāng)具備完善的內(nèi)在體系，其往往表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)完整、體例科學(xué)、邏輯嚴(yán)密和內(nèi)部和諧四個方面。結(jié)構(gòu)完整與體例科學(xué)是對法律制度形式上的要求，即任何一項(xiàng)法律制度都應(yīng)當(dāng)通過對其調(diào)整的社會關(guān)系的各方面作出制度安排，從而形成完整的結(jié)構(gòu)和合理的體例，盡可能剔除法律盲點(diǎn)，爭取實(shí)現(xiàn)全方位、多角度的法律控制。邏輯嚴(yán)密與內(nèi)部和諧則主要是對法律體系內(nèi)容上的要求，它強(qiáng)調(diào)同一體系內(nèi)部各項(xiàng)具體制度間必須堅持相同的基本原則與價值目標(biāo)，以嚴(yán)密的邏輯為前提，保證系統(tǒng)內(nèi)部的和諧，并通過這種制度安排為其高效運(yùn)轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

對于新型農(nóng)村金融組織這一新鮮事物，我國的實(shí)踐尚處于起步階段。雖然我國先后頒布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》等行政規(guī)章，但是相對于發(fā)展程度較高的商業(yè)銀行，新型農(nóng)村金融組織在體系建設(shè)方面仍缺漏眾多。例如，缺乏明確、持續(xù)、有效的政策扶持，且在扶持的力度和方式上存在較大隨意性；東快西慢，區(qū)域發(fā)展與分布嚴(yán)重失衡；準(zhǔn)入資金要求、業(yè)務(wù)人員素質(zhì)與組織治理結(jié)構(gòu)等操作標(biāo)準(zhǔn)過高，嚴(yán)重脫離實(shí)際；內(nèi)部風(fēng)險控制機(jī)制缺失，引發(fā)風(fēng)險積累；監(jiān)管制度不完善，尤其是監(jiān)管主體混亂、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)模糊；等等。

作為新型農(nóng)村金融組織制度體系中的一個重要部分，市場退出監(jiān)管制度與其他制度之間具有密不可分的關(guān)系。所以，在對市場退出監(jiān)管進(jìn)行制度設(shè)計時，必須首先明確制度體系化的理念，從宏觀上把握整個制度建設(shè)，確保各項(xiàng)制度之間的互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)，以形成合力并推動整體的前進(jìn)和發(fā)展。也就是說，在法律制度的形式上，除了合理構(gòu)建新型農(nóng)村金融組織的市場退出監(jiān)管制度，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其市場準(zhǔn)入制度、運(yùn)行監(jiān)管制度、風(fēng)險控制制度等各項(xiàng)制度的建設(shè)和完善，盡快搭建新型農(nóng)村金融組織的整體制度框架。在法律制度的內(nèi)容方面，要求則更為具體與細(xì)致。例如，在設(shè)計市場退出監(jiān)管體制時，監(jiān)管主體應(yīng)該同市場準(zhǔn)入監(jiān)管主體接軌，確保在充分掌握市場飽和度的前提下，有計劃地引導(dǎo)競爭者的進(jìn)入和退出；在細(xì)化市場退出的標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容保持協(xié)調(diào)，因?yàn)閷τ谑袌鐾顺霰O(jiān)管而言，只有在機(jī)構(gòu)運(yùn)行中能夠切實(shí)操作的標(biāo)準(zhǔn)才具有真正的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）市場主導(dǎo)化理念

市場經(jīng)濟(jì)以市場主體的“無限求利性”

從哲學(xué)意義上不斷追問就會發(fā)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)在于“無限求利性”。也正是因?yàn)槿绱?，市場?jīng)濟(jì)才會呈現(xiàn)諸如競爭性、互利性、開放性、平等性、盲目與自發(fā)性、外部不經(jīng)濟(jì)性等一系列特征。作為其邏輯起點(diǎn)［2］，各類商品和服務(wù)的提供者為了追求利益最大化而積極投身于市場競爭。在此過程中，一方面，市場主體會不斷降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率，完善產(chǎn)品質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“個體優(yōu)化”；另一方面，整個市場也會在競爭中將資源輸送到效率更高的主體和行業(yè)領(lǐng)域，通過優(yōu)勝劣汰促進(jìn)市場分化，實(shí)現(xiàn)“整體優(yōu)化”?？梢哉f，以市場為主導(dǎo)（當(dāng)然不排除適度的國家干預(yù)）的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式是效率和公平的統(tǒng)一，這一點(diǎn)必須在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中予以肯定。

以上述理論反觀我國的新型農(nóng)村金融組織，與其說它是農(nóng)村金融發(fā)展的自然產(chǎn)物，不如說它是政府推進(jìn)三農(nóng)問題解決的政策選擇。由于欠缺良好的金融環(huán)境，新型農(nóng)村金融組織從試點(diǎn)推行到全國開展，其制度構(gòu)建中的政策決意遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于市場規(guī)律，國家意志代替市場選擇成為首要影響因子。長期以來，我國對“政策主導(dǎo)理念”的錯誤堅持使新型農(nóng)村金融組織從根本上無法參與平等的市場競爭，在未發(fā)揮深化農(nóng)村金融體制改革作用的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步降低了農(nóng)村金融的市場化程度。這種現(xiàn)實(shí)狀況的廣泛存在，不僅加劇了農(nóng)村金融對國家支持的依賴性，也使得國家實(shí)際上成了新型農(nóng)村金融組織的隱性擔(dān)保者。

這種隱性擔(dān)保主要體現(xiàn)在新型農(nóng)村金融組織在陷入困境并走向市場退出時，其肩負(fù)的各項(xiàng)債務(wù)都轉(zhuǎn)移為國家責(zé)任，由財政承擔(dān)。與此同時，新型農(nóng)村金融組織的行業(yè)競爭能力始終徘徊不前，在獨(dú)立性缺乏和組織結(jié)構(gòu)不完善的雙重桎梏下，難以成為合格的市場競爭者。

隨著新型農(nóng)村金融組織制度實(shí)踐的加深，為了化解上述問題，我們應(yīng)該逐漸從“扶持”走向“放手”，以“市場主導(dǎo)理念”取代“政策主導(dǎo)理念”，而這一點(diǎn)在新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度的設(shè)計上體現(xiàn)得尤為深刻。具體來說，市場主導(dǎo)化理念要求此監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)在退出主體、退出時間、退出方式、退出標(biāo)準(zhǔn)等方面堅持以市場為主要導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“以合理的標(biāo)準(zhǔn)，在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)，幫助失敗機(jī)構(gòu)以最優(yōu)方式退出市場”。例如，在退出方式的選擇上，應(yīng)該根據(jù)效益最大化原則，依不同對象的特點(diǎn)區(qū)分適用接管、并購、破產(chǎn)的方式

世界各國現(xiàn)行的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)市場退出方式主要有三種。第一種是接管型，主要針對危機(jī)程度較低、有能力復(fù)蘇的銀行機(jī)構(gòu)，通過主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制完善法人治理結(jié)構(gòu)、在資金方面施以援手而幫助其在限期內(nèi)回復(fù)經(jīng)營能力，重新開展正常的業(yè)務(wù)活動；第二種是并購型，其對象是不具備接管價值或者經(jīng)接管仍不能恢復(fù)獨(dú)立經(jīng)營的銀行機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、管理人員等方面具有的優(yōu)勢可以為其他同業(yè)競爭者所利用，所以采用并購方式一方面實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置，另一方面也降低了對經(jīng)濟(jì)的沖擊；第三種是破產(chǎn)型，這是對嚴(yán)重陷入危機(jī)，既不能通過接管恢復(fù)，又無法經(jīng)由并購給其他競爭者帶來利益的銀行機(jī)構(gòu)，對此，果斷采取破產(chǎn)措施引導(dǎo)其順利退出市場就是對于金融安全的最大保障。，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，并且要絕對避免政府操縱下的不當(dāng)市場退出。但新型農(nóng)村金融組織畢竟肩負(fù)著一定的政策性支農(nóng)職責(zé)，因此，在市場退出時有必要同相關(guān)政府部門進(jìn)行一定程度的溝通，聽取相應(yīng)建議并爭取政府部門的積極支持。

（三）全程監(jiān)管化理念

市場退出是一項(xiàng)階段性任務(wù)，從瀕臨退出標(biāo)準(zhǔn)到完全退出市場，整個過程需要相當(dāng)長的時間才能完成。尤其是金融機(jī)構(gòu)以審慎監(jiān)管為原則，其市場退出的過程就更為緩慢。我國對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出的監(jiān)管水平不高，在監(jiān)管規(guī)范不健全與監(jiān)管結(jié)構(gòu)不完善的情況下，監(jiān)管者主要著眼于兩方面工作：一是退出標(biāo)準(zhǔn)的擬定，二是退出程序的執(zhí)行。從實(shí)踐看，上述情形使得我國在市場退出方面的監(jiān)管淪為機(jī)械地制定標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，靈活性與針對性的缺乏使其無法適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代金融需求。

當(dāng)前世界金融行業(yè)所通行的以風(fēng)險管理為核心、涵蓋從準(zhǔn)入到退出的全程監(jiān)管體系收效甚好，尤其是在市場退出監(jiān)管方面創(chuàng)建了以預(yù)防性為核心的事前監(jiān)管制度、金融稽查或檢查制度及維護(hù)性的事后救助監(jiān)管制度等［3］。這種全程監(jiān)管化理念的植入與銀行業(yè)自身的經(jīng)營發(fā)展特點(diǎn)密不可分。第一，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為公共金融服務(wù)的提供者，與市場經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)系，對其進(jìn)行全程監(jiān)管是保護(hù)參與金融活動的社會公眾的基本要求。第二，作為資金融通的媒介，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行有一種時間上的連續(xù)性。選取機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的“點(diǎn)時間”進(jìn)行監(jiān)管，并由其結(jié)果數(shù)據(jù)生成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的操作方式不僅嚴(yán)重?fù)p害了監(jiān)管體系的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，更容易將某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管失誤擴(kuò)大，造成惡劣后果。第三，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資金具有較強(qiáng)的流動性，以其為連接點(diǎn)會形成機(jī)構(gòu)內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)間的相關(guān)性，而片段式監(jiān)管人為地割裂了這種廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系，從而降低了所獲數(shù)據(jù)信息的可靠性，使得監(jiān)管效果差強(qiáng)人意。

本文將全程監(jiān)管化理念引入新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度的語境下進(jìn)行闡述，主張在制度設(shè)計中全面貫徹全程監(jiān)管理念，就市場退出過程中的每一個環(huán)節(jié)對退出機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔導(dǎo)，以保證監(jiān)管的全面性、有效性和及時性。該理念具體表現(xiàn)為：事前建立有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，密切關(guān)注機(jī)構(gòu)運(yùn)行的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，一旦其滿足退出標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門就要在第一時間積極介入救助；事中引導(dǎo)退出機(jī)構(gòu)選擇適合的退出方式，并輔以各項(xiàng)配套制度，通過阻斷退出機(jī)構(gòu)引發(fā)的風(fēng)險傳遞來減少此種市場退出的負(fù)外部性，力求在嚴(yán)格遵照市場退出程序的前提下保障退出的迅速與便捷；事后密切關(guān)注退出行為對農(nóng)村金融市場及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的后續(xù)影響，收集分析有關(guān)數(shù)據(jù)，為國家其他宏觀調(diào)控措施提供信息依據(jù)。

（四）制度協(xié)作化理念

所謂的制度協(xié)作，是指在社會整體制度的框架內(nèi)，作為子系統(tǒng)的各項(xiàng)具體制度為了實(shí)現(xiàn)共同的社會目標(biāo)而相互配合與作用的過程。本文所指的制度協(xié)作主要是強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)社會具體制度在完善我國新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度過程中的互動。此種制度協(xié)作之實(shí)現(xiàn)存在一定難度，以下述三方面作為其實(shí)踐基礎(chǔ)。第一，有關(guān)新型農(nóng)村金融組織的基本制度架構(gòu)已經(jīng)完成。在制度協(xié)作中存在“主制度”與“從制度”之分

所謂“主制度”與“從制度”，是指在制度協(xié)作的體系中，以某一項(xiàng)具體制度作為核心，其他各項(xiàng)制度以服務(wù)其貫徹實(shí)施的目的參與互動，則前者被稱為“主制度”，后者則被稱為“從制度”。其主從之分不是絕對的，在不同的協(xié)作體系中，有不同的角色轉(zhuǎn)換。，“主制度”越健全，其與“從制度”形成互動組合的機(jī)率就越大，這是制度協(xié)作的前提基礎(chǔ)。第二，各項(xiàng)“從制度”都堅持市場主導(dǎo)理念。由于在“主制度”的設(shè)計上堅持以市場為中心，相關(guān)的各“從制度”也不得與之違背，在所提供的制度支持上，應(yīng)該更注重發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。第三，全程監(jiān)管理念已經(jīng)在新型農(nóng)村金融組織市場退出制度中全面推行。“從制度”依賴于同“主制度”的結(jié)合產(chǎn)生互動，只有“主制度”本身已經(jīng)踐行全程監(jiān)管，“從制度”的互動才能深入機(jī)構(gòu)市場退出的各個環(huán)節(jié)。所以，制度協(xié)作化理念是前述制度體系化理念、市場主導(dǎo)化理念和全程監(jiān)管化理念的必然延伸，也是其得以貫徹的根本保證。

與制度體系化理念中要求的“銀行業(yè)金融體系內(nèi)部各制度的互動”不同，制度協(xié)作理念強(qiáng)調(diào)的是：新型農(nóng)村金融組織的市場退出監(jiān)管機(jī)制必須建立在與銀行業(yè)金融體系外各項(xiàng)配套制度積極協(xié)作的基礎(chǔ)之上。此種制度范圍上的突破著眼于宏觀的農(nóng)村金融乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，將新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度置于國家眾多調(diào)控措施中進(jìn)行審視，要求制度設(shè)計具有更高的協(xié)調(diào)性。所涉及的各種配套制度包括橫跨銀行業(yè)與保險業(yè)的存款保險制度；涉及民事、刑事、行政責(zé)任的市場退出問責(zé)制度；機(jī)構(gòu)退出的后評價制度；退出救濟(jì)中的財政優(yōu)待制度等。例如，長期以來我國對農(nóng)村金融一直給予扶持，因機(jī)構(gòu)經(jīng)營不當(dāng)而造成的損失往往以“維護(hù)農(nóng)村金融穩(wěn)定”的名義被政府填補(bǔ)，不僅造成市場競爭機(jī)制的弱化，更會引發(fā)系列道德風(fēng)險。因此，在新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度中必須要有所創(chuàng)新，保證一定程度的政府扶持，同時嚴(yán)防道德風(fēng)險，打擊金融行業(yè)中的違法犯罪，明確對機(jī)構(gòu)市場退出負(fù)有責(zé)任的相關(guān)人員的行政、民事甚至刑事責(zé)任。

當(dāng)前，我國新型農(nóng)村金融組織正處于發(fā)展階段，面對尚不成熟的各種組織類型和管理制度，期望一步到位地完成新型農(nóng)村金融組織市場退出監(jiān)管制度的具體設(shè)計，是不現(xiàn)實(shí)的。因此，依托于現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者根據(jù)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社的不同特質(zhì)分別展開以下制度設(shè)計。

二、村鎮(zhèn)銀行市場退出的法律監(jiān)管

村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。從整體上看，村鎮(zhèn)銀行與商業(yè)銀行頗為相似，都是商業(yè)性質(zhì)的主要開展存貸款業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；但由于肩負(fù)服務(wù)“三農(nóng)”的任務(wù)，村鎮(zhèn)銀行在資本規(guī)模、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍等方面具有明顯的特殊性。首家村鎮(zhèn)銀行是2007年3月在四川成立的儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行，經(jīng)過四年的發(fā)展，至2010年末，全國范圍內(nèi)村鎮(zhèn)銀行的總數(shù)已達(dá)到了275家［4］。

目前，村鎮(zhèn)銀行市場退出監(jiān)管制度體現(xiàn)在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第6章的有關(guān)內(nèi)容中，主要對監(jiān)管主體、監(jiān)管方法、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和退出方式等幾項(xiàng)內(nèi)容作出了規(guī)定，以銀行業(yè)監(jiān)督委員會為主導(dǎo)、以現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管為主要方式的監(jiān)管體系初具雛形。面對在全面性和具體性方面都有所欠缺的監(jiān)管體系框架，矯正和完善村鎮(zhèn)銀行的市場退出監(jiān)管機(jī)制，可以從以下幾個方面思考：

第一，進(jìn)一步明確監(jiān)管主體。村鎮(zhèn)銀行是典型的商業(yè)性銀行機(jī)構(gòu)，盡管法律明確規(guī)定其從市場準(zhǔn)入到市場退出的全程監(jiān)管都由銀行業(yè)監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)，但對于履行職責(zé)的具體監(jiān)督機(jī)構(gòu)的確定標(biāo)準(zhǔn)卻未予說明。筆者認(rèn)為，村鎮(zhèn)銀行在發(fā)起人、出資人及業(yè)務(wù)往來中與其他的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)系密切，并且在現(xiàn)階段的發(fā)展中表現(xiàn)為一定程度的依賴性或者說共生性。有鑒于此，在市場退出監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計上也可以遵循該思路，即基于二者之間的連動性對村鎮(zhèn)銀行及作為其實(shí)際控制人的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行并表監(jiān)管，且以發(fā)起行監(jiān)管為主，屬地監(jiān)管為輔［5］。一方面，可以深入監(jiān)控村鎮(zhèn)銀行所面臨的來自于其實(shí)際控制人的風(fēng)險傳遞，建立有效的風(fēng)險預(yù)警制度；另一方面，也可以使村鎮(zhèn)銀行與其實(shí)際控制人的監(jiān)管程序合二為一，省去了分別監(jiān)管帶來的成本疊加，實(shí)現(xiàn)“一重監(jiān)管，多重收效”。

第二，改革退出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第57條的規(guī)定

《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第57條規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產(chǎn)，執(zhí)行《中華人民共和國商業(yè)銀行法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”，村鎮(zhèn)銀行在接管、解散、撤銷和破產(chǎn)等方面借用傳統(tǒng)商業(yè)銀行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而事實(shí)上，我國到目前為止尚未就商業(yè)銀行市場退出標(biāo)準(zhǔn)形成一個完整而系統(tǒng)的規(guī)范。筆者認(rèn)為，村鎮(zhèn)銀行退出標(biāo)準(zhǔn)的改革應(yīng)當(dāng)以完善的危機(jī)預(yù)警評估體系為基礎(chǔ)，具體可以借鑒美國CAMEL的經(jīng)驗(yàn)，建立覆蓋村鎮(zhèn)銀行的、以資本充足率為基礎(chǔ)的快速識別與糾正系統(tǒng)，通過對資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風(fēng)險等六個方面的綜合評價來確認(rèn)風(fēng)險指數(shù)［6］，并據(jù)此安排市場退出活動。當(dāng)然，由于制度發(fā)展不成熟，對村鎮(zhèn)銀行上述六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的定位應(yīng)當(dāng)略松于商業(yè)銀行。

第三，區(qū)分選擇退出方式。相對于小額貸款公司和資金互助社，村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村金融中的影響力更大，所以對其市場退出應(yīng)采用更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，體現(xiàn)在退出方式的選擇上，就是奉行“救治在先”的原則。以危機(jī)預(yù)警評估體系為基礎(chǔ)，首先，在村鎮(zhèn)銀行接近退出標(biāo)準(zhǔn)時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以積極介入進(jìn)行信用救助，包括央行作為最后貸款人提供救助性再貸款、政府進(jìn)行注資，幫助其進(jìn)行自我修復(fù)；如果失敗，可以采用接管方式，有關(guān)部門直接代為經(jīng)營，以外力介入的方式幫助其走出困境；再失敗后，則對于在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)或經(jīng)營管理方面有一定價值的，

可予以收購或者兼并，幫助實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；最后，對于實(shí)在無法克服危機(jī)的機(jī)構(gòu)，則通過破產(chǎn)清算制度使其退出市場。

第四，建立存款保險制度。吸儲業(yè)務(wù)在村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營活動中具有基礎(chǔ)性地位，是開展其他業(yè)務(wù)的重要保障。因此，在其市場退出制度設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)建立存款保險制度：一方面保障失敗的村鎮(zhèn)銀行能夠順利退出市場，另一方面也以此減輕機(jī)構(gòu)退出所引發(fā)的市場混亂。結(jié)合國外的成功經(jīng)驗(yàn)與我國具體國情，在存款保險機(jī)構(gòu)的形式上，我國可以走“官辦——官民合辦——民辦”之路，最終由民間的金融業(yè)協(xié)會控股并監(jiān)管其運(yùn)作；在存款保險機(jī)構(gòu)的職能上，應(yīng)兼顧征收職能、監(jiān)管職能、救助職能、破產(chǎn)處置職能和特別融資職能，以構(gòu)建一個全方位的存款保險機(jī)構(gòu)；在對存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上，因其橫跨銀行業(yè)與保險業(yè)，應(yīng)由央行組織銀監(jiān)會和保監(jiān)會對其進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。

三、小額貸款公司市場退出的法律監(jiān)管

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。截至2010年10月底，全國的小額貸款公司共2 348家，從業(yè)人員24 742人，實(shí)收資本1 521億元，貸款總額1 623億元，利潤總額73億元，所有者權(quán)益達(dá)1 600億元。其中，涉農(nóng)貸款為800多億元，占貸款總額的一半，涉農(nóng)貸款比率超過50%的小額貸款公司亦占一半以上［7］。

目前，小額貸款公司尚未獲得銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的地位

主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是銀監(jiān)會與央行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》沒有明確其銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)；二是其監(jiān)管主體不是銀監(jiān)會，而是地方政府。，在市場退出時，主要遵照《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》等非金融法律法規(guī)。

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：小額貸款公司解散，依照《公司法》進(jìn)行清算和注銷；小額貸款公司被依法宣告破產(chǎn)的，依照有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)的法律實(shí)施破產(chǎn)清算。就小額貸款公司市場退出監(jiān)管進(jìn)行制度安排時，必須考慮以下幾點(diǎn)：

第一，雙重監(jiān)管主體的合作。小額貸款公司在法律性質(zhì)上屬于普通法人組織，但所經(jīng)營的業(yè)務(wù)卻又是純粹的金融業(yè)務(wù)，由此形成了現(xiàn)階段“以政府監(jiān)管為主、銀監(jiān)會與央行參與監(jiān)督”的監(jiān)管模式。但是，就其市場退出制度而言，這種監(jiān)管模式卻需要進(jìn)行重大調(diào)整，即由銀行業(yè)監(jiān)督委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督小額貸款公司在符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)入市場退出程序，在退出各環(huán)節(jié)中予以引導(dǎo)，并協(xié)助其經(jīng)由程序順利退出市場；與此同時，政府監(jiān)管部門積極配合，在其他方面予以便利條件，減少退出行為對市場造成的不利后果。如此安排的理由主要在于：小額貸款公司陷入困境基本都是由于其業(yè)務(wù)經(jīng)營失敗，其中的監(jiān)管與普通銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在性質(zhì)、手段和具體措施方面應(yīng)當(dāng)說別無二致；現(xiàn)有制度安排下的政府監(jiān)管部門不具備專業(yè)的監(jiān)管能力，由此所形成的“空白監(jiān)管”無法對小額貸款公司提供實(shí)質(zhì)性的外部約束。因此，由銀監(jiān)會承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)無疑將更為高效。

第二，參考普通企業(yè)退出標(biāo)準(zhǔn)，變通適用村鎮(zhèn)銀行的有關(guān)退出標(biāo)準(zhǔn)。小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營方面的最大不同就是對其存款業(yè)務(wù)的禁止，雖然在實(shí)質(zhì)運(yùn)營中有很多相似之處，但存款業(yè)務(wù)的缺失還是對前者的經(jīng)營活動造成了一定影響。在村鎮(zhèn)銀行或者傳統(tǒng)商業(yè)銀行的運(yùn)行中，資本充足率等眾多標(biāo)準(zhǔn)都涉及存款規(guī)模，而面對不經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的小額貸款公司，如何將上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理而科學(xué)的變通適用，是值得監(jiān)管部門慎重考慮的。此外，小額貸款公司具有普通企業(yè)的基本特質(zhì)，在市場退出標(biāo)準(zhǔn)的確定上，也應(yīng)當(dāng)兼顧流動性標(biāo)準(zhǔn)與資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本模式。顯然，在這兩套標(biāo)準(zhǔn)間尋求一個適合于小額貸款公司的最優(yōu)組合標(biāo)準(zhǔn)，無疑是小額貸款公司市場退出監(jiān)管中亟待解決的重要議題。

第三，市場化的退出方式選擇。小額貸款公司實(shí)行“只貸不存”的經(jīng)營模式，資金主要通過自籌或者向金融機(jī)構(gòu)融資的方式取得，因此，其市場退出有著不同于一般銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特性：一方面，其市場退出不存在對儲戶利益的侵害，公眾不會因心理恐慌而降低對金融機(jī)構(gòu)的信心，甚至引發(fā)擠兌風(fēng)潮；另一方面，小額貸款公司畢竟規(guī)模有限，即使有少數(shù)機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善而退出市場，對與其有融資關(guān)系的其他金融機(jī)構(gòu)的影響也較小，不易造成局部地區(qū)金融市場的混亂。所以，在退出方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)讓小額貸款公司高度面向市場，盡量少用救助、接管的方式干預(yù)其退出，而更多地采用收購兼并、破產(chǎn)清算方式，以促進(jìn)其優(yōu)勝劣汰。需要強(qiáng)調(diào)的是，小額貸款公司在自身的建立和發(fā)展中必然會形成服務(wù)于自身的營業(yè)網(wǎng)絡(luò)和各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)設(shè)施，對于其他新進(jìn)入農(nóng)村金融市場的主體來說，通過收購兼并的方式接收已經(jīng)退出市場的小額貸款公司的上述隱性和顯性資產(chǎn)，將有助于其進(jìn)入農(nóng)村金融市場，故對此應(yīng)予以鼓勵。

四、資金互助社市場退出的法律監(jiān)管

農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。與村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司不同，資金互助社更強(qiáng)調(diào)一種有限范圍內(nèi)的社員互助，其存款和貸款業(yè)務(wù)都僅指向內(nèi)部成員，屬于合作性銀行。雖然較之于本文前述的兩類新型農(nóng)村金融組織，資金互助社的市場退出監(jiān)管在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中有更為詳細(xì)與具體的規(guī)定，但其中仍不可避免地存在缺漏。對此，筆者擬從以下幾個方面提出改進(jìn)建議：

第一，監(jiān)管主體的重新定位。央行頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》從法律地位上明確了銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是資金互助社的惟一監(jiān)管主體。之所以如此安排，立法者更多是基于監(jiān)管專業(yè)性的考量，希望能將資金互助社納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系中，并進(jìn)行全方位、高效率的農(nóng)村金融監(jiān)管。上述觀點(diǎn)雖有合理之處，但與現(xiàn)階段的具體實(shí)踐卻并不契合。從監(jiān)管者的角度來說，我國目前的銀行業(yè)監(jiān)督管理體系尚不完善，機(jī)構(gòu)與人力不足使大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)（尤其是金融欠發(fā)展的農(nóng)村地區(qū)）還游離于有效監(jiān)管的范圍之外，而資金互助社正是在這些金融空白地區(qū)發(fā)展起來的，法定的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)在這里存在無力落實(shí)的現(xiàn)實(shí)困境。從資金互助社的角度來說，目前資金互助社的運(yùn)作傾向于支農(nóng)目的，因此無論是在成立時還是發(fā)展中，都離不開中央政府和地方政府的政策支持。也正是因?yàn)檫@個原因，現(xiàn)階段對資金互助社的監(jiān)管，不能將政府（主要是地方政府）排除在體系之外，甚至在目前銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)力量不足的情況下，還應(yīng)當(dāng)形成以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管模式。

第二，退出標(biāo)準(zhǔn)與退出方式的調(diào)整。《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第54條《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第54條規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村資金互助社的資本充足和資產(chǎn)風(fēng)險狀況，采取差別監(jiān)管措施。（一）資本充足率大于8%、不良資產(chǎn)率在5%以下的，可向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理部門有權(quán)依據(jù)其運(yùn)營狀況和信用程度提出相應(yīng)的限制性措施。銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可適當(dāng)降低對其現(xiàn)場檢查頻率；（二）資本充足率低于8%大于2%的，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)禁止其向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，限制其發(fā)放貸款，并加大非現(xiàn)場監(jiān)管及現(xiàn)場檢查的力度；（三）資本充足率低于2％的，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)令其限期增擴(kuò)股金、清收不良貸款、降低資產(chǎn)規(guī)模，限期內(nèi)未達(dá)到規(guī)定的，要求其自行解散或予以撤銷。”是資金互助社市場退出標(biāo)準(zhǔn)及方式的集中體現(xiàn)。根據(jù)資本充足率的大小，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同情況下采用“禁止其向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，限制其發(fā)放貸款”、“責(zé)令其限期增擴(kuò)股金、清收不良貸款、降低資產(chǎn)規(guī)?！?、“要求其自行解散或予以撤銷”等方式對陷入困境的資金互助社進(jìn)行市場退出前的救濟(jì)或者指導(dǎo)其退出。以資本充足率作為市場退出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是借鑒了美國的監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)美國在決定商業(yè)銀行破產(chǎn)時采用監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，指的是即便銀行資產(chǎn)負(fù)債表顯示其所有者權(quán)益為正數(shù),但只要銀行監(jiān)管者認(rèn)為銀行達(dá)不到監(jiān)管要求,銀行的財務(wù)狀況不再“安全和穩(wěn)健”,監(jiān)管者就可據(jù)此判定銀行已經(jīng)喪失清償能力。根據(jù)1991年《聯(lián)邦存款保險改進(jìn)法案》的規(guī)定,針對“資本嚴(yán)重不足銀行”(資本充足率在2%以下) ,不必等到它耗盡資本,在其進(jìn)入資本嚴(yán)重不足狀態(tài)90天內(nèi)就可以采取接管措施,提前將其關(guān)閉。該破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的理由為:由于會計上的缺陷,資本充足率為2%的銀行實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)了,因?yàn)殂y行在賬面上的資產(chǎn)總是低于市場價值。監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施實(shí)際上是將監(jiān)管機(jī)關(guān)介入銀行危機(jī)控制的時間提前了，通過這樣一種特殊標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以及早幫助銀行爭取經(jīng)營的好轉(zhuǎn)，防范其走向破產(chǎn)而帶來的巨大損失。

，其在操作簡便的同時也更為科學(xué)，尤其是適用于服務(wù)對象特定、金融規(guī)模有限的資金互助社。但筆者建議現(xiàn)階段可以結(jié)合機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用的發(fā)揮情況適當(dāng)調(diào)整這一標(biāo)準(zhǔn)。例如，在資金互助社涉農(nóng)資金比例較高時，可以采用上述規(guī)定中的標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)其涉農(nóng)資金比例較低時，就要提高上述標(biāo)準(zhǔn)，從而在退出標(biāo)準(zhǔn)這一環(huán)節(jié)上對怠于履行支農(nóng)職責(zé)的機(jī)構(gòu)施以壓力。

第三，安排市場退出的善后工作。資金互助社市場退出所引發(fā)的后續(xù)問題遠(yuǎn)比前述兩種新型農(nóng)村金融組織復(fù)雜，因此，必須從互助社社員與地區(qū)金融兩個角度分析研究如何有效解決這一問題。從互助社社員角度來說，資金互助社的市場退出對每個社員及其家庭都造成了巨大的經(jīng)濟(jì)打擊，對此可以考慮加強(qiáng)對受損社員利益的法律保護(hù)，如在其破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)上，適當(dāng)減少國家稅費(fèi)的償付；當(dāng)?shù)卣部梢葬槍κ軗p社員提供一定的技術(shù)支持或項(xiàng)目支持，幫助其盡快擺脫經(jīng)濟(jì)窘境，如以科技支農(nóng)的方式促進(jìn)其農(nóng)副等業(yè)的發(fā)展。從地區(qū)金融角度來說，資金互助社發(fā)育于金融程度最低的農(nóng)村地區(qū)，一旦出現(xiàn)市場退出，必然會還原之前的金融服務(wù)空白狀態(tài)。因此，在引導(dǎo)困境機(jī)構(gòu)順利退出市場的同時，也必須積極尋求替代性的農(nóng)村金融服務(wù)主體。例如，當(dāng)?shù)氐馁Y金互助社退出市場后，可以協(xié)調(diào)附近地區(qū)的郵政部門或者農(nóng)村信用合作社，有條件地先行代辦相關(guān)業(yè)務(wù)，防止金融服務(wù)突然中斷對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。此種手段的行政色彩較為明顯，可以在一段時期內(nèi)緩解當(dāng)?shù)氐慕鹑诜?wù)需求壓力；但從長遠(yuǎn)來看，還是應(yīng)該通過活躍經(jīng)濟(jì)的方式增強(qiáng)該地的金融能力，培育出自發(fā)性的新金融服務(wù)主體。JS

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On the Market Exit Supervision Mechanism of New Rural Financial Institutions

WANG Huai瞴ong, CAO Lin

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:The construction of the market exit supervision mechanism of new rural financial institutions is still in the initial stage, and many drawbacks have been exposed in the operation. Therefore, on the background of constructing modern rural financial system, comparing the rural banks with the small-loan companies and the mutual cooperatives on their operation management and the way they support rural area, the different systems of market exit supervision mechanism can be designed for new rural financial institutions, which is, beyond preadventure, important to our market exit supervision mechanism for new rural financial institutions both in theoretic value and practical significance.

Key Words:new type of rural financial institutions; supervision of market exit; rural bank; small-loan company; mutual cooperatives

おけ疚腦鶉偽嗉：邵 海