史關(guān)平

基金項(xiàng)目：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院暑期社會(huì)實(shí)踐三下鄉(xiāng)重點(diǎn)課題（編號(hào)：20122010340022）

[摘要]隨著陸良經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，陸良縣人多地少、各行業(yè)用地的矛盾日漸突出。為了有計(jì)劃地利用和保護(hù)有限的土地資源，將陸良縣劃分為中部壩區(qū)，西南部丘陵半山區(qū)，東部山區(qū)三個(gè)土地利用地域分區(qū)，因地制宜的進(jìn)行具體規(guī)劃，并從法制措施、行政措施等多方面切實(shí)保護(hù)耕地。

[關(guān)鍵詞]陸良縣土地利用土地分區(qū)

一、陸良縣基本概況

陸良縣位于云南省東部，具有較典型的高原湖盆地貌特征。全縣總土地2005.82km，屬北亞熱帶高原季風(fēng)型冬干夏涼氣候區(qū)。特點(diǎn)是：冬無嚴(yán)寒，夏無酷署，春暖干旱，秋涼濕潤(rùn)，降雨集中，干濕分明。

陸良縣轄8個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?1.99萬人，其中農(nóng)業(yè)人口55.11萬人，非農(nóng)業(yè)人口68736人。2011年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值115億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)17998元、5960元， 2011年實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值67.3億元。交通運(yùn)輸條件和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件近些年有明顯的改善。

二、陸良縣土地利用現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.陸良縣土地利用的現(xiàn)狀

在全縣總土地3008721.3畝中。耕地1046763.5畝，占34.8%，園地43746.9畝，占1.5%，林地1371559.6畝，占45.6%，牧草地14768 8.4畝，占4.9%，居民點(diǎn)及工礦用地87906.6畝，占2.9%，交通用地28698.3畝，占1.0%。水域75107.9畝，占2.5%，未利用土地207250.1畝，占6.8%。如圖所示。

2.陸良縣土地利用存在的主要問題

（1）土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理

山區(qū)過度墾殖，造成水土流失，據(jù)調(diào)查，全縣水土流失面積已達(dá)920平方公里，占總土地面積的46%。有林地面積逐年減少，1959年至2010年40年間，全縣有林地面積由162萬畝減少到55.5萬畝，不僅造成經(jīng)濟(jì)效益降低。而且生態(tài)環(huán)境惡化，旱澇災(zāi)害頻繁。另外陸良縣園地比重太小，僅占總面積的1.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)發(fā)展的需求，且林地分布零星，生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)管理水平低。

（2）土地開發(fā)利用深度不足

全縣林業(yè)用地占總土地的45.5%。但疏林，灌木林面積比較大，經(jīng)濟(jì)果木林面積又比較小，加之林地經(jīng)營(yíng)管理粗放，致使林業(yè)用地效益極低。陸良目前用工程措施、經(jīng)濟(jì)措施與技術(shù)措施配套改造中、低產(chǎn)田地的速度還不夠快，在興修水利，坡地改梯地，大力發(fā)展水澆地、改良培肥土壤、治理三荒(荒山、荒灘、荒坡)、改造低產(chǎn)田地等方面的工程措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地增長(zhǎng)過快

由于土地利用長(zhǎng)期無統(tǒng)盤規(guī)劃，加之使用制度上存在種種弊端，造成非農(nóng)業(yè)用地增長(zhǎng)較猛，布局不合理。據(jù)2009年非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查結(jié)果，2000年至2009年的9年間全縣居民點(diǎn)及工礦用地共增加1344.1公頃，年遞增3.3%?？h、鄉(xiāng)紛紛興辦“開發(fā)區(qū)”，人為加速了菲農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的發(fā)展勢(shì)頭，致使大量良田沃土又被占用。這加劇了用地矛盾，影響工農(nóng)業(yè)的順利發(fā)展。

三、陸良縣土地具體規(guī)劃

根據(jù)陸良且土地資源的特點(diǎn)，綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，將陸良縣劃分為中部壩區(qū)，西南部丘陵半山區(qū)，東部山區(qū)三個(gè)土地利用地域分區(qū)，因地制宜的進(jìn)行具體規(guī)劃。

1.中部壩區(qū)

中部壩區(qū)主要是指陸良?jí)巫蛹爸車械蜕剑ò鍢?、三岔河、中壩，馬街四鎮(zhèn)華僑農(nóng)場(chǎng)管理轄范圍內(nèi)的土地，占全縣28.4%。本區(qū)是全縣主要工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，土地集約經(jīng)營(yíng)水平較高，土地利用方向以農(nóng)業(yè)為主，工農(nóng)并重，農(nóng)業(yè)以糧為主，以水稻為主，糧食和經(jīng)濟(jì)作物相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧糧、煙、桑、豬、魚全面發(fā)展。土地應(yīng)實(shí)行基地化集約化經(jīng)營(yíng)管理。

用地結(jié)構(gòu)和布局要擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，合理開發(fā)新的工業(yè)區(qū)（石油化工基地），大力發(fā)展以桑果園藝業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)果木林。以中樞植為核心，沿南盤江南部和西橋至召夸路一帶可以開發(fā)新興工業(yè)基地，中樞鎮(zhèn)則可以建成以科技和勞動(dòng)密集型為主的輕工業(yè)和商業(yè)中心。在中樞鎮(zhèn)東北部廣大的陸良?jí)巫樱ò鍢?、三岔路、馬街等鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)），則應(yīng)根據(jù)基本根據(jù)基本農(nóng)用保護(hù)區(qū)規(guī)劃確定的保護(hù)范圍，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地地保護(hù)，提高耕地的生產(chǎn)力，將這部分良田沃土建設(shè)成陸良縣商品糧，蠶桑、生豬生產(chǎn)基地。

2.南部、西部丘陵半山區(qū)

本區(qū)包括召夸、大莫古、小百戶、芳華四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的土地，占全縣總土地53.8%，人均占有土地和耕地較多，耕地集約經(jīng)營(yíng)水平不高。增產(chǎn)潛力大，林地面積大，是全縣森林地主要分布區(qū)域。南部丘陵區(qū)干旱缺水，西北部水利條件好，山青水秀。

土地利用方向應(yīng)以農(nóng)業(yè)為主、糧油、桑、果林井重，加強(qiáng)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)，進(jìn)行土地資源深度開發(fā)，提高集約經(jīng)營(yíng)水平，提高土地肥力等級(jí)，逐年擴(kuò)大一級(jí)基本家田保護(hù)區(qū)的面積，增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建成商品糧、蠶桑、生豬、油料等農(nóng)產(chǎn)品主要生產(chǎn)基地。加強(qiáng)植樹造林、綠化荒由、進(jìn)行水源林保護(hù)和大中小型水庫防護(hù)林的營(yíng)造，。改善生態(tài)環(huán)境、建成用材林生產(chǎn)基地區(qū)之一。

3.東部山區(qū)

本區(qū)主要包括活水、核桃村、雙箐口三個(gè)鄉(xiāng)所轄的土地，占全縣總土地17.8%。是陸良縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢的地區(qū)，區(qū)內(nèi)幅員寬廣。人少地多，地形地貌復(fù)雜，耕地和林地人均占有量較多，但生產(chǎn)力低，水土流失嚴(yán)重，干旱缺水制約著土利用效益的提高。

土地利用方向應(yīng)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)林牧并重，利用穩(wěn)定耕地面積，提高集約經(jīng)營(yíng)的水平。在糧食自給有余的前提下，逐步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)烤煙油料的種殖面積。該區(qū)域可以建成林業(yè)基地，固定耕地，實(shí)行糧肥經(jīng)濟(jì)作物輪作，發(fā)展綠肥種植。開發(fā)中要逐步提高精耕細(xì)作集約經(jīng)營(yíng)的水平，提高單產(chǎn)，增加總產(chǎn)。

四、陸良縣土地規(guī)劃的具體保障措施

1.法制措施

按照依法行政的要求，根據(jù)國家法律法規(guī)，適時(shí)制定實(shí)施云南省土地利用總體規(guī)劃實(shí)施辦法，提高土地規(guī)劃的法律地位，明確土地利用總體規(guī)劃定位、編制、審批、實(shí)施、修改、管理及違法責(zé)任等，為土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施提供法制保障。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處違反土地利用總體規(guī)劃批地用地和批準(zhǔn)相關(guān)規(guī)劃的行為，對(duì)違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，限期改正，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

2.行政措施

落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，明確各級(jí)政府耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系。建立土地利用規(guī)劃實(shí)施問責(zé)制，地方各級(jí)人民政府要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。嚴(yán)格規(guī)劃管理責(zé)任追究制，把嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)和干部實(shí)績(jī)考核的重要因素，完善相關(guān)評(píng)價(jià)和考核辦法。

3.經(jīng)濟(jì)措施

一要大對(duì)耕地保護(hù)的資金支持力度，加快建立耕地保護(hù)基金，建立與耕地保護(hù)權(quán)益相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，給予農(nóng)民有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)性貸款等方面的優(yōu)惠條件。二要加大土地整理復(fù)墾開發(fā)的資金支持力度，要以耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金、土地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等為主，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金，建立耕地開墾專項(xiàng)基金、基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)專項(xiàng)基金和建設(shè)用地整理資金。三要加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的作用，通過地價(jià)調(diào)節(jié)土地利用的規(guī)模和布局，促進(jìn)節(jié)約集約利用土地。

4.技術(shù)措施

要建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度，運(yùn)用遙感等信息技術(shù)，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)管理工作。認(rèn)真開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變更調(diào)查，確保土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。逐步建立以“3S”技術(shù)為核心的規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，確保土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性。建立不同級(jí)別、不同比例尺、不同類型土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)間聯(lián)動(dòng)更新的土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)，加快土地管理審批、供應(yīng)、使用、補(bǔ)充耕地各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息平臺(tái)建設(shè)。

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