從公共管理到公共服務(wù)的理論邏輯和實踐證明

邢歡歡

摘要：20世紀(jì)下半葉，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動下，新公共管理理論應(yīng)運而生。該理論在取得成就的同時也遭遇了許多批評，新公共服務(wù)理論站在對新公共管理理論批判與反思的立場上，堅持以公民為中心，更加重視人的發(fā)展和民主參與。這些理論和實踐都對公共服務(wù)的理念和相關(guān)政策的制定和實施有巨大的借鑒意義。分析新公共管理，闡述其優(yōu)、缺點，研究適合公共管理發(fā)展的新服務(wù)，是當(dāng)前專家急需研究的范疇。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共服務(wù)；理論邏輯；實踐

一、新公共管理理論基本內(nèi)容

新公共管理理論起源于上個世紀(jì)80年代，它在西方國家的盛行，是西方英、美等國家實行的一種新型的公共管理模式，對全世界各國的公共行政管理的影響巨大。該公共管理模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)為研究背景，以經(jīng)濟(jì)學(xué)知識為理論基礎(chǔ)，在闡述政府等公共服務(wù)部門以及社會人之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)西方所謂的文官在社會中的作用，同時對于官員的選拔，聘用、提升等方面進(jìn)行具體的、明確的說明。

從20世紀(jì)80年代末90年代初開始，原來實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的國家紛紛向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，市場經(jīng)濟(jì)體制成為全球占壓倒性多數(shù)的經(jīng)濟(jì)體制。我國的公共管理學(xué)研究必須緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型期公共管理的實踐，研究轉(zhuǎn)型期公共管理的現(xiàn)實問題，使公共管理理論更好的為公共管理實踐服務(wù)。

（一）新公共管理的基本實踐內(nèi)容

1.顧客是上帝，顧客是首要的思想。2.政府參與制度改革當(dāng)中，變被動為主動。3.在管理過程中引進(jìn)新的管理理念，實行新的管理方式。4.管理以效率為重點，不浪費管理資源。5.改造公務(wù)員制度。6.打造有活力和高效率的政府及相關(guān)部門。

（二）新公共管理的缺陷

1.對新公共管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的批判。有觀點認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系和私營部門的理論基礎(chǔ)，是有一定成效的，但將其應(yīng)用到公共部門則是一種低劣的構(gòu)想。波利特就指出，公共服務(wù)比任何一般的消費者模式所允許的內(nèi)容更特殊，這有兩個方面原因：首先，公共服務(wù)中的提供者/消費者交易模式顯然比其它在市場上與顧客面對面交流的方式更為復(fù)雜；其次，公共服務(wù)的消費者決不僅僅是“消費者”，他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義。休斯也指出，消費者的公民地位增加了問題的復(fù)雜性。有些公民一方面要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又埋怨稅收太高，一直以來這都是一個悖論。不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻，將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。

2.對人性認(rèn)識的偏頗。公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)學(xué)方法運用到政治學(xué)中，用方法論上的個人主義，采用理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來解釋整個傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政學(xué)研究范疇的問題，認(rèn)為市場中的政府官員在公共領(lǐng)域也同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，行動的目標(biāo)也是為了追求自身利益最大化，為了實現(xiàn)自身利益，政府官員們會不惜犧牲公共利益。這種推論的結(jié)果是市場力量應(yīng)該最大化，政府的作用應(yīng)該相應(yīng)地減少，建議采用以市場為基礎(chǔ)的制度設(shè)計。這種人性假設(shè)忽視了文化因素對人性的規(guī)制，中國傳統(tǒng)文化中就有許多“官德”、“官道”。新公共管理對私營部門管理方式的借鑒是其遭到批判的又一原因。有觀點認(rèn)為，新公共管理盲目照搬私營管理的理論，是一種“新泰勒主義”。

3.對重塑政府運動的批判。針對美國的重塑政府運動，美國學(xué)者格林和哈伯爾批評說，企業(yè)家政府模式引用法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊對企業(yè)家概念的定義并試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務(wù)員或公共組織可以仿效的行為準(zhǔn)則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權(quán)分立體制中的制度關(guān)系、法治、制度穩(wěn)定與整合、分配效應(yīng)以及富有活力的政治社群的維持等傳統(tǒng)的基本政治問題。

4.對市場化改革的批判。公共部門市場化主要通過兩種途徑實現(xiàn)。一是民營化，即將國有企業(yè)出售給私營部門；二是簽約外包，即將公共事務(wù)以簽定合同的方式轉(zhuǎn)包出去。

5.對新公共管理的價值取向的批判。其一新公共管理可能會導(dǎo)致更大機(jī)會的腐敗新公共管理可能會導(dǎo)致更大機(jī)會的腐敗新公共管理可能會導(dǎo)致更大機(jī)會的腐敗新公共管理可能會導(dǎo)致更大機(jī)會的腐??；其二新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一，公共行政與公共管理不同于企業(yè)管理，它不僅僅追求經(jīng)濟(jì)價值，其價值取向是多元的，公共行政保障著民主社會中基本價值如自由、民主、人權(quán)以及社會正義的實現(xiàn)。

6.公共管理將公民看成顧客，主張為顧客提供及時回應(yīng)性的服務(wù)，然而這種比喻是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

二、新公共服務(wù)基本內(nèi)容

所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫婦。新公共服務(wù)理論有四個基礎(chǔ)理論：民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會模型、保護(hù)人本主義和組織對話理論以及后現(xiàn)代公共行政理論。建構(gòu)在這四個基本理論基礎(chǔ)之上的新公共服務(wù)理論，其基本原則有：（1）政府的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務(wù)于公民而不是顧客。（4）重視人而不是生產(chǎn)率。（5）責(zé)任不單一，不應(yīng)僅僅關(guān)注市場，還要關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。

新公共服務(wù)的含義包括：其一是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。其二是在對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出的。其三主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)自我利益的主導(dǎo)行政模式。其四是對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論的一種揚新公共服務(wù)理論的基本觀點。

1.服務(wù)于公民服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。公共利益是與個人利益是相對立的，在個人公共利益是關(guān)乎大多數(shù)人利益的事情，而不是個人的、小范圍內(nèi)的利益。因此，官員在實施某項政策時，需要對利益的性質(zhì)進(jìn)行劃分和定義，必須做到是公共利益才能去實施或計劃某項事宜。（1）傳統(tǒng)公共行政與當(dāng)事人服務(wù)要么是服務(wù)的直接攻擊，要么是對個人行為或社團(tuán)行為的規(guī)制。當(dāng)事人被認(rèn)為迫切需要幫助并且政府中的那些人通過公共項目的事實來努力提供他們所需要的幫助。（2）新公共管理與顧客滿意和對公民的優(yōu)質(zhì)服務(wù)·為顧客提供與企業(yè)的最佳服務(wù)相同的服務(wù)，這是國家績效評理的一個目標(biāo)，民主政府的底線就是責(zé)任，而不是利潤或公民滿意，而且顧客服務(wù)并沒有為責(zé)任提供一個練好的代表性測量標(biāo)準(zhǔn)。

2.追求公共利益。公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標(biāo)不是要找到由個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。（1）傳統(tǒng)公共行政與公共利益·在傳統(tǒng)公共行政中，公共服務(wù)被認(rèn)為是一種價值中立的技術(shù)過程，而且行政官員的權(quán)威就是專長的權(quán)威。公務(wù)員服務(wù)于公眾利益的最佳途徑無疑就是著重關(guān)注中立、效率以及政治與行政的嚴(yán)格分離。公共利益是有民選的政策制定者來界定的，盡管行政官員在執(zhí)行立法政策中解決特殊利益團(tuán)體之間的沖突時需要注意公共利益，但是這種觀念認(rèn)為他們的裁量權(quán)應(yīng)該受到限制。（2）新公共管理與公共利益當(dāng)社會被視為一個市場的時候，需要多多注意其之間的聯(lián)系（3）新公共服務(wù)與公共利益。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府不但需要關(guān)注社區(qū)，而且應(yīng)該及時有效的鼓勵社區(qū)居民，倡導(dǎo)社區(qū)居民間的責(zé)任和鄰里間的幫助，倡導(dǎo)行政官員在對待工作和對待居民的時候?qū)嵭型坏膽B(tài)度，不能過于勢力。

總結(jié)：

新公共服務(wù)還否定公共利益能夠被理解為個人自我利益的聚合，其目標(biāo)是要以公共利益為基礎(chǔ)，進(jìn)而發(fā)展到自身利益，行事棄而非全盤否定。從公共管理到公共服務(wù)，是一次重大的政府轉(zhuǎn)型。以前的政府機(jī)構(gòu)，更像一個高高在上的執(zhí)法者，多的是對民眾單向的要求：你要這樣做，不要那樣做。而反過來，民眾則無法對其提出該做什么又不該做什么的要求。而且，有些部門還“有意”與民眾之間保持一定距離，這是管理者與被管理者隸屬關(guān)系所決定的特性?，F(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)，需要與民眾無縫對接，需要上門提供細(xì)致的服務(wù)。在這個過渡階段，可能有些部門會覺得不習(xí)慣，難免會出現(xiàn)服務(wù)與需求脫節(jié)的現(xiàn)象。但這個適應(yīng)期應(yīng)當(dāng)盡快縮短，因為時間不等人，無論是從政府行政績效改革的進(jìn)程，還是民眾對公共服務(wù)市場的需求來看，公共管理者完成向公共服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，都是一個必然的過程，也無疑是一個必然的結(jié)果。（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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