深圳“改革辦”的沉與浮

深圳“改革辦”死而復(fù)生的故事告訴世人，牽涉多方利益的改革絕非一帆風(fēng)順，勢(shì)必經(jīng)歷千難萬(wàn)險(xiǎn)。但正如中共深圳市委書(shū)記王榮所言，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)不改革創(chuàng)新，一定很快就會(huì)消失”

2月末，深圳——這座曾以改革聞名于世的城市顯得尤為忙碌，“小平南巡20周年”“國(guó)際城市創(chuàng)新發(fā)展大會(huì)”“深圳改革開(kāi)放論壇”等官方和民間紀(jì)念活動(dòng)陸續(xù)召開(kāi)，其主題均不離“改革”二字。

作為深圳市委副秘書(shū)長(zhǎng)、政研室主任又兼任改革辦主任的樂(lè)正更是感受深刻，“深圳就是‘吃改革這碗飯’的，可以理解社會(huì)上對(duì)于深圳改革的期待”。

樂(lè)正繼續(xù)向《中國(guó)新聞周刊》介紹說(shuō)，“深圳市改革辦是原體改辦的一個(gè)‘變身’，是目前全國(guó)僅存的類似于原‘體改辦’的機(jī)構(gòu)。深圳目前的諸多改革方案都是由改革辦親自操刀”。

對(duì)于深圳下一步的改革，深圳“大部制”設(shè)計(jì)者之一、深圳大學(xué)行政管理學(xué)教授馬敬仁在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，進(jìn)入深層次改革后，改革的政治風(fēng)險(xiǎn)變大，利益更難以協(xié)調(diào)，加之現(xiàn)在被改革者維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、維權(quán)方式增多、維權(quán)作用更大，因此需要改革者拿出更大的勇氣。復(fù)活

1998年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)降格為體制改革委員會(huì)辦公室，2003年體改辦被撤銷并入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。2004年4月，深圳體改辦也被合并到深圳市發(fā)改局，成為一個(gè)咨詢研究機(jī)構(gòu)。

2005年3月，剛從深圳市長(zhǎng)轉(zhuǎn)任深圳市委書(shū)記的李鴻忠在深圳市委工作會(huì)議上提出：“深圳最大的優(yōu)勢(shì)是改革創(chuàng)新，而不是其他方面”，“改革創(chuàng)新是深圳最大的本錢”，“深圳的根，深圳的魂，就是改革創(chuàng)新!”

在同年4月28日召開(kāi)的深圳市改革工作會(huì)議上，李鴻忠親自為體制改革辦公室揭牌，名為“改革辦”。

“一方面，‘改革辦’在行政上仍歸屬于市發(fā)改局，其地位為深圳的副局級(jí)；另一方面，其負(fù)責(zé)人卻是由新任市委、市政府的一位副秘書(shū)長(zhǎng)兼任。”深圳市政府副秘書(shū)長(zhǎng)南嶺說(shuō)。

曾任改革辦主任的南嶺在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)改革辦職能記憶猶新，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市體制改革工作，負(fù)責(zé)組織擬定深圳體制改革的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，并督促檢查落實(shí)情況”。

“當(dāng)時(shí)大家形成一個(gè)共識(shí)，深圳要在改革創(chuàng)新上有大的起色，單靠各部門的獨(dú)立探索已難以推進(jìn)，必須在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下專設(shè)一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)部門；另外，深圳的改革創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，并到了需要‘攻堅(jiān)’階段，必須從戰(zhàn)略高度順勢(shì)把握突破方向?！蹦蠋X回憶說(shuō)。

在改革辦成立之后，深圳市委市政府印發(fā)了《深圳市2005年改革計(jì)劃》，其中提到將出臺(tái)一系列推進(jìn)改革的體制機(jī)制創(chuàng)新的文件。

其中為改革立法最為引人關(guān)注。2005年11月17日，在深圳四屆人大常委會(huì)三次會(huì)議上，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例(草案)》首次提交審議，其中“關(guān)于改革創(chuàng)新失敗免責(zé)任條件的規(guī)定”受到社會(huì)質(zhì)疑，“這不是與依法治國(guó)基本方略和中央目前正在大力推行的領(lǐng)導(dǎo)干部‘問(wèn)責(zé)制’背道而馳么?”

面對(duì)社會(huì)的詰難，當(dāng)時(shí)參與過(guò)該條例起草的南嶺向《中國(guó)新聞周刊》表達(dá)了自己的看法：“在改革過(guò)程中，可能要做一些新的實(shí)驗(yàn)，可能會(huì)出現(xiàn)一些偏差，我認(rèn)為只要不是為了個(gè)人私利，不出現(xiàn)腐敗情形，是可以免責(zé)的?！?/p>

這則意在鼓勵(lì)和推動(dòng)深層改革的條例，在經(jīng)過(guò)三次會(huì)議審議后，于2006年7月1日起正式實(shí)施。

同月，在改革辦的主導(dǎo)下，深圳事業(yè)單位分類改革正式啟動(dòng)，將事業(yè)單位“一分為三”，劃分為監(jiān)督管理類、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類和公共服務(wù)類，并使其各歸其位，與原有行政管理單位剝離，部分直接轉(zhuǎn)為企業(yè)。

“深圳事業(yè)單位改革為國(guó)家事業(yè)單位改革提供了經(jīng)驗(yàn)，前兩年國(guó)家有關(guān)部門還來(lái)深圳調(diào)研事業(yè)單位改革。”南嶺如此評(píng)價(jià)。死亡

2007年10月的中共十七大報(bào)告重申“政事分開(kāi)”的目標(biāo)，并明確提出要“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”，向社會(huì)釋放出強(qiáng)烈改革信號(hào)。

10月26日，十七大閉幕后的第五天。深圳市委、市政府召開(kāi)全市干部大會(huì)，傳達(dá)十七大精神。時(shí)任廣東省委常委、深圳市委書(shū)記李鴻忠宣布，啟動(dòng)深圳第二輪事業(yè)單位改革，并宣布將取消市屬事業(yè)單位行政級(jí)別，事業(yè)單位的財(cái)政供給方式也將配套改革；更為突破的是改革辦在現(xiàn)有事業(yè)單位中推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，按照董事會(huì)的模式進(jìn)行運(yùn)作。

“這是深圳繼國(guó)有企業(yè)改革和農(nóng)村城市化后涉及面最廣、影響最大的一項(xiàng)改革。取消行政級(jí)別、以事定費(fèi)、法定機(jī)構(gòu)改革等預(yù)示進(jìn)入‘改革深水區(qū)’?！蹦蠋X說(shuō)。

但是，第二輪由改革辦主導(dǎo)設(shè)計(jì)的七項(xiàng)事業(yè)單位“深水”改革沒(méi)有了第一輪“銳氣”，屢屢受阻，并且被打上“冒進(jìn)”的標(biāo)簽。

據(jù)知情人透露，在第二輪改革中推進(jìn)教育系統(tǒng)取消行政級(jí)別、按事?lián)苜M(fèi)時(shí)，引發(fā)眾多幼兒園教師的不滿甚至導(dǎo)致群體性事件；之后許多被列為試點(diǎn)的單位通過(guò)各種各樣的關(guān)系要求取消自己的試點(diǎn)，接著一些被劃定為企業(yè)、不再享有財(cái)政撥款的單位開(kāi)始集體抗議，要求恢復(fù)其事業(yè)單位身份。

在深圳四屆人大常委會(huì)對(duì)事業(yè)單位改革的審議上，有委員發(fā)難：改革方案的設(shè)計(jì)沒(méi)有征求各方意見(jiàn)，需要重新反思。更有委員提出，不能為了改革而改，應(yīng)該評(píng)估效果和問(wèn)題。

事業(yè)單位七項(xiàng)改革方案推行遭到來(lái)自各方面的阻力。深圳市委市政府決策層也面臨各種壓力。2008年5月，伴隨著深圳決策層的人事變動(dòng)，改革辦再次被一分為二，在市政府序列被納入市發(fā)改局改革處，在市委序列則被納入政策研究室，與政研室實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的架構(gòu)，淪為研究機(jī)構(gòu)。

對(duì)于改革辦的再次變動(dòng)，南嶺只是淡淡地說(shuō)：改革辦劃歸發(fā)改局，也是便于工作需要，便于和國(guó)家發(fā)改系統(tǒng)銜接。

深圳市政協(xié)委員金心異向《中國(guó)新聞周刊》分析認(rèn)為，畢竟深圳改革辦只是一個(gè)副局級(jí)單位，沒(méi)有更多的權(quán)力協(xié)調(diào)各方利益。

但一位參與改革辦工作的人士分析認(rèn)為，改革辦的合并，與領(lǐng)導(dǎo)的更替不無(wú)關(guān)系，新任領(lǐng)導(dǎo)把工作重心轉(zhuǎn)移到維穩(wěn)、應(yīng)急工作上。時(shí)任深圳市市長(zhǎng)許宗衡案發(fā)，也間接導(dǎo)致改革辦合并、改革停滯。

再?gòu)?fù)活

沉寂近三年后，2011年5月，深圳召開(kāi)全市改革工作會(huì)議，深圳市委全體常委且各區(qū)四套班子成員悉數(shù)參加，到任兩年之久的深圳市委書(shū)記王榮對(duì)深圳各方面改革都做了部署，并宣布深圳市體制改革辦公室再次“復(fù)出”。

“改革辦在市改革領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下工作，市委書(shū)記是組長(zhǎng)，市委常委都是小組成員，這對(duì)深圳改革機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是頂配了!”樂(lè)正向《中國(guó)新聞周刊》介紹說(shuō)，原來(lái)的改革辦工作主要以經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域的改革為主，擬定改革方案，而新成立的改革辦的功能則為方案設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促、推進(jìn)。

改革辦“復(fù)出”后，首要工作是草擬年度改革32項(xiàng)計(jì)劃，并推進(jìn)這32項(xiàng)改革，其中包括財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、公車改革、戶籍管理體制等項(xiàng)目。樂(lè)正向《中國(guó)新聞周刊》透露，今年改革辦將力推21項(xiàng)改革項(xiàng)目，不久會(huì)向社會(huì)公開(kāi)。

不過(guò)，相對(duì)于深圳官方再次燃起的改革熱情，民間卻透露出消極的冷淡。今年1月，深圳市公眾力咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布了一份名為《深圳市民眼中的深圳改革》民間調(diào)查報(bào)告，在對(duì)2010年深圳改革評(píng)價(jià)上，接受調(diào)查的大部分市民都認(rèn)為深圳改革雖有進(jìn)步，但并無(wú)重大進(jìn)展。

“公眾認(rèn)為深圳改革的最大阻礙來(lái)自因‘部門利益膨脹’而出現(xiàn)的‘利益集團(tuán)’?！惫娏ψ稍儥C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人范軍在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，“改革形式大于內(nèi)容，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)突破行政體制改革的現(xiàn)有藩籬。”

上述參與改革辦工作的人士則認(rèn)為，近幾年一些臨時(shí)性事件以及大運(yùn)會(huì)的召開(kāi)，也對(duì)深圳改革進(jìn)程產(chǎn)生一些間接影響。

對(duì)于來(lái)自民間的批評(píng)，樂(lè)正解釋說(shuō)，近些年，深圳每年都推出改革措施，其中相當(dāng)一部分改革是要跨年度的，有的項(xiàng)目?jī)扇昴芡瓿删筒诲e(cuò)了?！皩?shí)際上每一項(xiàng)改革都是綜合配套改革中的一項(xiàng)，每項(xiàng)改革涉及多個(gè)部門，涉及制度調(diào)整，沒(méi)有高層參加，跨部門協(xié)同是很難做到的。”

樂(lè)正進(jìn)一步表示，近些年隨著改革的深入，國(guó)家出臺(tái)了各方面的法規(guī)，因此，地方在改革過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)與法規(guī)相抵的情形，“反對(duì)改革者最好的武器就是指責(zé)你違法”。

“沒(méi)有上位法領(lǐng)域的改革，改革相對(duì)容易；有上位法的，必須經(jīng)過(guò)上面同意，現(xiàn)在幾乎所有領(lǐng)域的改革都存在這個(gè)問(wèn)題，改革寸步難行!”樂(lè)正認(rèn)為，給地方，尤其是特區(qū)一定的實(shí)驗(yàn)權(quán)，“允許冒進(jìn)一下，哪怕是與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，也應(yīng)給改革者‘試錯(cuò)’的空間”。

馬敬仁則認(rèn)為，深圳作為特區(qū)城市，是有一定立法權(quán)的，法律障礙不是最大問(wèn)題，關(guān)鍵是做好頂層設(shè)計(jì)，敢于推進(jìn)，這才是最重要的。

2月23日，在深圳市召開(kāi)市委工作會(huì)議上，中共深圳市委書(shū)記王榮發(fā)出這樣的警言，“深圳作為一座城市，也許永遠(yuǎn)都會(huì)存在，經(jīng)濟(jì)特區(qū)不改革創(chuàng)新，一定很快就會(huì)消失?！?/p>