■ 史傳林

社會(huì)管理創(chuàng)新需要厘清的四個(gè)基本問題

■ 史傳林

社會(huì)管理創(chuàng)新是在新的社會(huì)發(fā)展階段，社會(huì)管理主體運(yùn)用新的理念和方法，對(duì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)行組織、規(guī)范、調(diào)控，以促進(jìn)和保持社會(huì)良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的活動(dòng)。自2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署以來，各級(jí)地方黨委和政府從本地實(shí)際出發(fā)，對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)行了許多有益的探索和實(shí)踐。但由于對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有的地方在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些偏差。要走出這些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，關(guān)鍵是要從理論上厘清社會(huì)管理創(chuàng)新的四個(gè)基本問題。

一、社會(huì)管理價(jià)值創(chuàng)新：為人的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境

價(jià)值是客體能夠滿足主體需要的有用性。社會(huì)管理的價(jià)值選擇直接決定著社會(huì)管理的制度安排和實(shí)踐走向?，F(xiàn)代社會(huì)管理追求的價(jià)值取向應(yīng)該是規(guī)范社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧，激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，為人的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。在這種價(jià)值結(jié)構(gòu)中，前三者屬于工具性價(jià)值，后兩者屬于目的性價(jià)值，也可以稱為終極價(jià)值。從我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理實(shí)踐來看，社會(huì)管理價(jià)值創(chuàng)新，最重要的就是要處理好社會(huì)秩序和社會(huì)活力的關(guān)系，同時(shí)把人的發(fā)展作為社會(huì)管理的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。正如胡錦濤同志在去年2月舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上所指出的，社會(huì)管理，說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，要把群眾滿意不滿意作為社會(huì)管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。溫家寶總理在2010年的政府工作報(bào)告中所指出的，我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧。在傳統(tǒng)社會(huì)制度下，統(tǒng)治者利用等級(jí)制度和意識(shí)形態(tài)把社會(huì)管制得秩序井然，最終使社會(huì)形成了延續(xù)數(shù)百年甚至上千年的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，但這樣的社會(huì)以犧牲人的自由權(quán)利和主體性為代價(jià)，社會(huì)缺乏創(chuàng)新而失去活力，從而導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展緩慢。新中國(guó)成立以后，我們建立了高度集中的社會(huì)管理體制，這種體制對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序起到了決定性作用，但在秩序的背后卻隱含著由一系列具體制度設(shè)計(jì)所造成的城鄉(xiāng)隔離、階層固化和社會(huì)身份與權(quán)利的不平等。這種以追求社會(huì)秩序?yàn)閮r(jià)值取向的社會(huì)管理，最終窒息了社會(huì)活力。

今天，我們要進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，就是要以社會(huì)活力和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)來規(guī)范社會(huì)秩序，最終為人的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。近年來，一些地方政府為了追求社會(huì)穩(wěn)定政績(jī)，不惜采取社會(huì)管制措施，壓制民意，限制流動(dòng)，侵犯公眾合法權(quán)益。有的地方政府為了給大型賽事或者其他大型活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)所謂的社會(huì)穩(wěn)定環(huán)境，對(duì)公眾社會(huì)生活實(shí)行嚴(yán)格管制，有的竟然采取禁止上訪、驅(qū)趕所謂治安“高危人群”的辦法，導(dǎo)致社會(huì)反感和對(duì)立情緒蔓延。這種做法的背后，實(shí)際上是社會(huì)管理的價(jià)值取向出了偏差。因此，要進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，社會(huì)管理者必須要首先搞清社會(huì)管理到底“為了誰”的問題。

二、社會(huì)管理模式創(chuàng)新：構(gòu)建多元主體分工負(fù)責(zé)、合作管理的新格局

社會(huì)管理模式是關(guān)于社會(huì)管理的主體構(gòu)成、主體角色地位，以及它們之間的職能分工和資源分配的制度安排。在傳統(tǒng)社會(huì)管理模式下，政府是唯一的社會(huì)管理主體，其他社會(huì)主體只能是被管理的對(duì)象。這種模式在結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單和同質(zhì)性很強(qiáng)的社會(huì)，有其一定的必然性和合理性。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)分化的背景下，傳統(tǒng)社會(huì)管理模式就越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要了。現(xiàn)代社會(huì)管理模式的突出特征，就是管理主體的多元化。多元化的社會(huì)主體不僅是社會(huì)管理的對(duì)象，更是社會(huì)管理的參與者、實(shí)踐者和監(jiān)督者。這種多元主體的社會(huì)管理模式，是由現(xiàn)代社會(huì)的特點(diǎn)所決定的?；诠I(yè)化、城市化和市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代社會(huì)，其最鮮明的特點(diǎn)就是社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和利益分化、人的主體性回歸，特別是公民意識(shí)的覺醒，以及公共空間的擴(kuò)大和公共事務(wù)的增加?，F(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的突出表現(xiàn)，是公民社會(huì)的崛起以及與政治國(guó)家的相對(duì)分離。多元主體的利益分化和關(guān)聯(lián)形成了復(fù)雜的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，公民對(duì)公共事務(wù)和自身利益的關(guān)注不僅使他們產(chǎn)生了結(jié)社的欲望，而且誘發(fā)了公民參與的強(qiáng)烈沖動(dòng)。在這種社會(huì)背景下，政府對(duì)社會(huì)管理的權(quán)力壟斷已無法解決現(xiàn)代社會(huì)的多元性和復(fù)雜性問題，公眾參與社會(huì)管理成為必然的選擇。

我們黨主動(dòng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，提出了構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這一論斷揭示了我國(guó)社會(huì)管理主體多元化的構(gòu)成，以及各個(gè)主體在社會(huì)管理中的地位和職能分工，其最大的創(chuàng)新之處就在于明確了社會(huì)和公眾也是社會(huì)管理的主體。要構(gòu)建這種符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的社會(huì)管理格局，首先需要按照“有限政府”的原則，對(duì)政府的社會(huì)管理職能進(jìn)行重新界定，給社會(huì)和公眾參與社會(huì)管理讓出應(yīng)有的空間。政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用，應(yīng)該主要體現(xiàn)在制定社會(huì)管理的法律法規(guī)、通過社會(huì)政策對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀管理以及為社會(huì)提供基本公共服務(wù)等方面。在社會(huì)能夠進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的領(lǐng)域，政府應(yīng)逐步減少對(duì)社會(huì)的直接干預(yù)和微觀管理。目前，一些地方政府成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，面臨巨大的社會(huì)壓力，原因就在于政府權(quán)力和資源過分集中，管了許多管不了和不該管的社會(huì)事務(wù)。其次要在觀念上和體制上掃除社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展的各種障礙，使社會(huì)組織真正成為社會(huì)管理的主體，而不僅僅是社會(huì)管理的對(duì)象。只有這樣，社會(huì)合作管理和社會(huì)自我管理才能真正得以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前的社會(huì)管理中，普遍存在著公民原子化參與的現(xiàn)象，這既提高了社會(huì)管理的成本，又降低了社會(huì)管理的效率，因此應(yīng)該盡快提高公眾參與社會(huì)管理的組織化程度。目前，國(guó)家民政部門已擬定對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，改變延續(xù)多年阻礙社會(huì)組織發(fā)展的雙重管理門檻廣東等地為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展探索公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類工商經(jīng)濟(jì)類等社會(huì)組織直接申請(qǐng)登記制，逐步將社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位調(diào)整為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位這些舉措都屬于社會(huì)管理模式的重大創(chuàng)新。

三、社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新：以利益和訴求表達(dá)制度化為核心構(gòu)建社會(huì)良性運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)歷史發(fā)展過程既是一個(gè)合規(guī)律性的自然歷史過程，又是合目的性的主體能動(dòng)創(chuàng)造的過程。社會(huì)的良性運(yùn)行是建立在人類有目的的制度安排基礎(chǔ)之上的，也就是說，是人類主觀調(diào)控的結(jié)果。社會(huì)在發(fā)展過程中尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，受各種因素的影響，總會(huì)不可避免地出現(xiàn)一些問題和矛盾，需要社會(huì)管理者根據(jù)這些問題和矛盾的性質(zhì)類型，制定相應(yīng)的規(guī)則與辦法進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估、化解和協(xié)調(diào)。這些規(guī)則與辦法的總和，構(gòu)成了社會(huì)良性運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題十分突出。但我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾大多不屬于難于調(diào)和的階級(jí)矛盾、民族矛盾、宗教矛盾和意識(shí)形態(tài)矛盾，因而不具有對(duì)抗性質(zhì)。絕大多數(shù)矛盾都屬于在發(fā)展過程中由于利益關(guān)系沒有處理好而產(chǎn)生的人民內(nèi)部矛盾，因而是可測(cè)、可控、可化解的。利益沖突化解完全可以通過理性的方式加以解決。因此，為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)管理者應(yīng)該把工作重點(diǎn)放在創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制上。

一是要構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。社會(huì)管理者要定期通過社會(huì)調(diào)查、實(shí)地考察、專家咨詢等多種方式，對(duì)社情民意和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分析與評(píng)估，據(jù)此決定是否對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到預(yù)警目的。二是要?jiǎng)?chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)鍵是要使不同利益群體在出現(xiàn)利益沖突時(shí)能夠通過對(duì)話、協(xié)商和談判等理性方式解決沖突，并把這些方式納入法制化和制度化軌道。當(dāng)前尤其要注意提高弱勢(shì)群體的組織化程度和集體行動(dòng)的能力，以保證其在與強(qiáng)勢(shì)群體利益博弈時(shí)實(shí)現(xiàn)利益均衡。三是要?jiǎng)?chuàng)新訴求表達(dá)機(jī)制。關(guān)鍵是要通過不斷完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)現(xiàn)有表達(dá)機(jī)制的有效性和吸引力，使訴求表達(dá)者不再通過非制度化方式表達(dá)訴求。同時(shí)也要拓寬表達(dá)渠道，構(gòu)建新的表達(dá)機(jī)制。如構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的政府與民眾溝通機(jī)制、政府領(lǐng)導(dǎo)人定期深入基層社區(qū)接訪機(jī)制、政府與民眾代表定期對(duì)話機(jī)制等等。訴求表達(dá)機(jī)制是社會(huì)的減壓閥或安全閥，表達(dá)渠道暢通了，社會(huì)自然就會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，各級(jí)政府普遍建立了專門的維穩(wěn)工作部門，有些地方甚至把維穩(wěn)作為一票否決納入政府績(jī)效考核之中。在這種壓力體制下，維穩(wěn)工作動(dòng)用了大量的行政資源，但績(jī)效并不明顯。在這種狀況下，維穩(wěn)部門應(yīng)該放棄傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維和做法，不要試圖去壓制和消滅社會(huì)矛盾，而是要把工作的重心放在為化解社會(huì)矛盾而探索并制定切實(shí)可行的規(guī)則上面，并把這些規(guī)則制度化和法制化，使之成為可以反復(fù)適用的長(zhǎng)效的社會(huì)管理機(jī)制。

四、社會(huì)管理手段創(chuàng)新：要更加重視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段在社會(huì)管理中的作用

在傳統(tǒng)社會(huì)管理體制下，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的主要手段就是行政手段。用行政手段管理社會(huì)的最大好處就是管理效率較高，能夠高效整合行政資源，集中力量解決社會(huì)面臨的突出問題，特別是在處理社會(huì)突發(fā)事件時(shí)很有優(yōu)勢(shì)。因此，必要的行政手段仍然是現(xiàn)代社會(huì)管理的重要選擇。但行政手段的弊端也很明顯，主要表現(xiàn)為：過多動(dòng)用行政資源導(dǎo)致管理成本過高，行政權(quán)力的單向度運(yùn)行導(dǎo)致管理過程缺乏互動(dòng)，社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的過分依賴導(dǎo)致公眾降低對(duì)司法權(quán)力解決問題的信心，行政權(quán)力的強(qiáng)制性運(yùn)行時(shí)常導(dǎo)致管理對(duì)象的權(quán)利受到侵犯，等等。所以，現(xiàn)代社會(huì)管理必須進(jìn)行手段創(chuàng)新。政府在運(yùn)用必要的行政手段的同時(shí)，要更多地運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段去管理社會(huì)。行政手段具有剛性特點(diǎn)，使用不好容易引發(fā)社會(huì)對(duì)抗，法律和經(jīng)濟(jì)手段具有柔性特點(diǎn)，比較容易被社會(huì)所接受?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)。法律不僅規(guī)范了政府在行使職權(quán)過程中與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且對(duì)社會(huì)生活中能夠用法律調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系都進(jìn)行了規(guī)范。凡是能夠用法律解決的社會(huì)糾紛和矛盾，政府都要盡量避免使用行政手段去干預(yù)。同時(shí)，政府要在社會(huì)管理中依法行政，尊重和維護(hù)管理對(duì)象的合法權(quán)益，培養(yǎng)公眾通過法律解決糾紛和矛盾的良好習(xí)慣?，F(xiàn)代社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)?，F(xiàn)代社會(huì)的矛盾大多是由利益沖突引起的，調(diào)整利益關(guān)系的最有效手段就是經(jīng)濟(jì)手段。政府可以在社會(huì)管理中適當(dāng)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些做法，比如采取購買、補(bǔ)貼、招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)濟(jì)手段，以有效實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。

一般來說，任何一個(gè)社會(huì)在發(fā)展過程中都會(huì)不可避免地出現(xiàn)一些社會(huì)矛盾和沖突，這是社會(huì)發(fā)展規(guī)律作用的必然結(jié)果，是社會(huì)發(fā)展必須付出的代價(jià)。比如，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行所帶來的貧富不均和兩極分化，社會(huì)利益群體多元化導(dǎo)致的利益沖突，社會(huì)流動(dòng)所產(chǎn)生的文化沖突和族群對(duì)立，等等，這些問題需要政府制定相關(guān)的政策加以調(diào)處。但值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的部分問題與矛盾，是由于政府在社會(huì)管理中采取的手段和措施不當(dāng)所引發(fā)的。有的地方政府部門在治安管理、城市管理過程中，侵犯管理對(duì)象的合法人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利引發(fā)了大量的群體性事件；有的地方政府在處理民眾利益訴求過程中采取布控、壓制、堵截的方法，導(dǎo)致了強(qiáng)烈的社會(huì)反彈；有的地方政府在征地、拆遷過程中動(dòng)用警力，撕裂了政府與民眾的關(guān)系，動(dòng)搖了政府的合法性統(tǒng)治基礎(chǔ)。因此，在當(dāng)前的社會(huì)管理中，政府要盡量避免由于自身行為失當(dāng)而引起新的社會(huì)矛盾和沖突，在依法合理使用行政手段的同時(shí)，要更加重視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段在社會(huì)管理中的作用。

作者：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

（責(zé)編/朱艷秋）