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      通過預(yù)算制度改革控制吃空餉現(xiàn)象

      2012-05-14 16:52
      中國新聞周刊 2012年15期
      關(guān)鍵詞:空餉預(yù)算編制公務(wù)員

      近日媒體報道,女商人王輝20歲時進入山西文水民政局,后棄政經(jīng)商15年,從未上班,卻一直在領(lǐng)取民政局的工資。2007年底,王輝棄商從政一路升任縣政協(xié)副主席,后又出任副縣長。

      就在此之前,媒體報道,同樣是在山西,靜樂縣委書記之女王燁于2011年7月從山西省中醫(yī)學(xué)院本科畢業(yè),當(dāng)年10月到省疾控中心上班。然而,有資料顯示,從五年前入讀大學(xué)時,她就每月領(lǐng)取由財政全額撥付的基礎(chǔ)薪、生活補貼及住房公積金等,五年學(xué)費亦由省疾控中心承擔(dān),共吃空餉10萬元。

      這只是被揭露出來的案例,“吃空餉”現(xiàn)象究竟有多嚴(yán)重?媒體有過這樣的公開報道:2005年8月,四川省南充全市清理出2323人“吃空餉”;2006年,甘肅省發(fā)現(xiàn)“吃空餉”者908人;2007年,山東省清理出吃空餉事件涉及違規(guī)人數(shù)11858人。

      由此可以看出“吃空餉”現(xiàn)象之嚴(yán)重性。

      而略微考察一下已發(fā)生之吃空餉事件可以發(fā)現(xiàn),吃空餉現(xiàn)象多發(fā)生于縣級政府,部分在鄉(xiāng)級政府。原因在于,縣、鄉(xiāng)兩級政府處在行政體系末端,而現(xiàn)有行政體系的監(jiān)督機制是自上而下的,到了縣、鄉(xiāng),其監(jiān)督效力已經(jīng)相當(dāng)微弱,從而形成較為嚴(yán)重的“縣官專權(quán)”現(xiàn)象。同時,與中央、省、市級政府不同,縣級政府是臨民政府,直接與民眾打交道,管理各種各樣的具體事務(wù),因而縣級各部門人員編制較多,做假的空間也就增大。當(dāng)然,上級政府也試圖控制編制規(guī)模,縣級政府為了應(yīng)付管理之需,不得不采取變通辦法,雇用編外人員。這種非正規(guī)化組織反而給了各種暗箱操作以更多可乘之機,吃空餉現(xiàn)象更容易發(fā)生。

      吃空餉的社會根源在于,地方官員的收益較高且穩(wěn)定。如梁漱溟、錢穆等先生所反復(fù)指出的,自戰(zhàn)國時代起,中國就不再存在嚴(yán)格的等級制,沒有階級之分,只有職業(yè)之分,士、農(nóng)、工、商就是職業(yè)之分。士通常會擔(dān)任官員,但官員也只是個人所從事的一種職業(yè)。當(dāng)然,在社會各種職業(yè)中,官員這一職業(yè)相當(dāng)特殊:官員自身的薪俸就是比較穩(wěn)定的,哪怕并不算最高。同時,在大多數(shù)時候,由于制度的不完善,官員權(quán)力沒有受到有效限制,因而,官員可以通過種種灰色手段獲取大量收入??傮w上看,官員的收入是社會各種職業(yè)中較高的。

      即便到了今天,這種局面也沒根本改變。盡管中國社會早已經(jīng)成為工商社會,興辦各種企業(yè)如果成功的話,其收入要高于官員。但是,并不是所有興辦企業(yè)的努力都能成功,同時,企業(yè)的收入帶有不確定性。在這種情況下,南方的一些通過工商業(yè)發(fā)家的富人之子弟,近些年來的第一職業(yè)選擇是做公務(wù)員。而本案中的女性商人也選擇了再做官員。在這種情況下,一邊在外經(jīng)商,一邊在政府機關(guān)吃空餉,就成為一種完全合乎“理性經(jīng)濟人”邏輯的人生策略。

      當(dāng)然,并不是所有人都能夠“吃空餉”。吃空餉者,必然是官員之親屬,或跟官員有各種裙帶關(guān)系者。官員通過非法操作手段,讓與自己有關(guān)系的人在政府機關(guān)中掛名領(lǐng)取薪資。由此可以看出,包括人員編制控制在內(nèi)的行政管理制度,存在嚴(yán)重漏洞。這一漏洞則是由權(quán)力的集中和不受約束、缺乏有效監(jiān)督造成的。

      吃空餉現(xiàn)象也說明,預(yù)算制度形同虛設(shè)。公務(wù)員的工資是由財政資金支付的,在現(xiàn)代社會,這筆資金必須通過預(yù)算支付。為此,預(yù)算編制者必須厘定公務(wù)員的人數(shù),并通過預(yù)算控制公務(wù)員規(guī)模及其公務(wù)消費。但在當(dāng)代中國,預(yù)算編制制度存在巨大缺陷,最嚴(yán)重的問題在于,預(yù)算編制權(quán)基本上控制在行政官員手中,人大及其常委會未能發(fā)揮有效的預(yù)算控制作用。于是,公務(wù)員就可以自己給自己編制工資預(yù)算、公務(wù)消費預(yù)算?!俺钥震A”之所以得逞,就是因為錢袋子完全由行政官員掌握;三公消費之所以屢禁不止,同樣是因為政府官員花錢,不受他人控制、管理。

      由上面的簡單分析可以看出,解決吃空餉問題,涉及諸多領(lǐng)域的重大制度變革。一個比較根本的解決辦法是預(yù)算編制制度之改革。具體地說,就是應(yīng)該讓各級人大常委會成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制,將預(yù)算編制權(quán)從具體花錢的行政官員手中拿走。如此,人大及其常委會在編制預(yù)算過程中,必然會核定行政部門的編制,仔細(xì)核定花在公務(wù)員身上的經(jīng)費。由此,官員要隨便在自己親屬身上亂花錢,難度就會加大。當(dāng)然,假定人大及其常委會確實能夠發(fā)揮作用,那行政官員的權(quán)力也就會受到約束。只有權(quán)力受到約束,吃空餉之怪現(xiàn)象才能從根本上杜絕。 ★

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