我國糧食宏觀調(diào)控的系統(tǒng)構(gòu)建——基于公平效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一視角的分析框架

余志剛，金成曉

（1.吉林大學(xué) 商學(xué)院，長春 130012;2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

一、效率、公平協(xié)調(diào)統(tǒng)一的必由之路:宏觀調(diào)控

自從經(jīng)濟學(xué)科誕生以來，圍繞效率和公平的爭論就沒有停止過。從重商主義到重農(nóng)學(xué)派，從亞當·斯密的“看不見的手”到凱恩斯的宏觀經(jīng)濟學(xué)說，從古典經(jīng)濟學(xué)派到凱恩斯學(xué)派、再到新古典主義學(xué)派、福利主義學(xué)派、貨幣主義學(xué)派，從當代西方經(jīng)濟學(xué)說到馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)說，效率和公平從來都是經(jīng)濟學(xué)研究的主題。從人類社會發(fā)展的目標來看，公平正義的實現(xiàn)將是最根本的目標;但是，人類的文明（特別是物質(zhì)文明）又需要不斷提高的效率作為保障。很多時候，追求公平意味著犧牲效率;反之也一樣。經(jīng)濟學(xué)的理論和各國經(jīng)濟發(fā)展的實踐已經(jīng)不斷地證明這一點①例如西蒙·庫茲涅茨“倒U型”曲線假說，認為經(jīng)濟增長和收入差距之間的關(guān)系將呈現(xiàn)出一種“倒U型”曲線趨勢，而我國改革開放30年的實踐也恰恰證明了這一點。。于是，一個長期困擾人們的問題又一次被提了出來:究竟是應(yīng)該效率優(yōu)先，還是應(yīng)該公平優(yōu)先?還是一定時期的公平優(yōu)先，而另一個時期的效率優(yōu)先?實行這種政策的標準和依據(jù)是什么?

以我國為例，對這個問題進行分析。20世紀90年代，我國提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟發(fā)展原則并付諸實踐。近20年來，中國經(jīng)濟在這一原則指導(dǎo)下創(chuàng)造了經(jīng)濟快速增長的神話，但與此同時，分配的不公平問題卻日益突出。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1978年中國的基尼系數(shù)為0.317，而后逐年呈上升趨勢，2000年開始超過了0.4的警戒線，2004年超過了0.465，此后，國家統(tǒng)計局不再公布這個數(shù)字。據(jù)新華社兩位研究員的研究結(jié)果顯示，2010年我國的基尼系數(shù)實際上已經(jīng)超過了0.5，而據(jù)世界銀行測算，歐洲和日本的基尼系數(shù)只在0.24～0.36之間［1］。

隨后，政府也在不斷地出臺政策，試圖控制收入差距過大，逐漸實現(xiàn)社會公平。早在1990年12月，鄧小平就在一次談話中談到共同富裕的問題，提出“貧窮不是社會主義，貧富分化也不是社會主義”、“社會主義是共同富?！钡恼擖c②見《鄧小平文選》，第364頁，原話是“共同富裕，我們從改革一開始就講，將來總有一天要成為中心議題。社會主義不是少數(shù)人富起來、大多數(shù)人窮，不是那個樣子。社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間的矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”。，同時，又在1992年南巡講話中，提到“在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”［2］。十七屆五中全會中進一步強調(diào)“在當代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”，把四個“更加注重”的落腳點放在了“促進公平正義”上。溫家寶總理在2010年度“兩會”期間特別提到，“我們要在搞好經(jīng)濟建設(shè)的同時積極推進社會公平正義，促進人的全面而自由的發(fā)展，二者不可偏廢，公平正義比太陽還要有光輝?！雹蹍⒁妵鴦?wù)院總理溫家寶在2010年3月15日，“兩會”之后答記者問時的講話。這些講話和舉措體現(xiàn)了政府推進社會公平正義的決心，那么，公平正義是否能夠得以真正的實現(xiàn)?如何在確保經(jīng)濟增長的前提下實現(xiàn)公平正義，二者是否能夠“和諧共進”?成為了人們思考的一個重要現(xiàn)實課題。

效率和公平之間存在的對立性，使得兩個目標不可避免地經(jīng)常出現(xiàn)沖突。提高效率的政策往往是不公平的，而促進公平的政策往往會使經(jīng)濟造成扭曲。因此，最優(yōu)的政策設(shè)計過程是效率和公平目標間的權(quán)衡取舍過程。當然，根據(jù)馬克思的辯證法，任何事物都是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，因此，效率和公平也一樣，既有對立的一面，也有統(tǒng)一的一面。原因在于:一是只有提高效率才能實現(xiàn)更深層次的公平，只有社會福利整個“蛋糕”做大，才能更合理地“切好蛋糕”;二是只有實現(xiàn)社會公平才能有效地提高效率，公平會促進每個成員的積極性［3］。因此，當前我國應(yīng)實行效率與公平并重的原則［4］。而實現(xiàn)效率和公平的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府的制度安排是必由之路。

市場經(jīng)濟下，對資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場機制，而市場機制并不是萬能的，會出現(xiàn)市場失靈;處于完善市場配置功能的需要，國家開始出臺了一些非市場形式的政府制度安排。主要做法包括兩點:一是針對市場失靈而由政府進行的微觀規(guī)制（管制）;二是針對市場經(jīng)濟總量的不均衡而由政府運用一定的宏觀經(jīng)濟政策進行的宏觀調(diào)控［3］。作為典型的政府安排，宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中國家干預(yù)經(jīng)濟的特定方式，它的作用機理已在標準的凱恩斯主義模型中得到了經(jīng)典的揭示，并被戰(zhàn)后西方國家長期的實踐所驗證。

二、糧食宏觀調(diào)控的內(nèi)涵和目標

宏觀調(diào)控作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的一種手段，是一種市場經(jīng)濟的概念。市場經(jīng)濟理論經(jīng)歷了瓦爾拉均衡、凱恩斯均衡以及現(xiàn)代非均衡理論等幾個階段?，F(xiàn)代非均衡學(xué)派認為，市場的總交易量等于總需求和總供給量中的最小量，也就是說市場完全依賴價格機制進行調(diào)節(jié)從而達到瓦爾拉均衡的可能性非常小，而只有通過價格機制和政府機制的共同調(diào)節(jié)才能達到均衡①關(guān)于瓦爾拉均衡、凱恩斯均衡和現(xiàn)代非均衡理論的詳細論述，具體可參見參考文獻:吳超林（2001b）［10］。。因此，可以說市場經(jīng)濟并不完全是一種均衡下的經(jīng)濟狀態(tài)，吳超林［5］將我國改革開放以來的市場經(jīng)濟形態(tài)大致分成了兩個階段，1997年之前屬于總需求大于總供給階段，1997年之后屬于總需求小于總供給階段。可以說，非均衡狀態(tài)才是經(jīng)濟中的一種常態(tài)。所以，與基于市場失靈外在地要求政府干預(yù)經(jīng)濟的微觀規(guī)制安排不同，宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟內(nèi)在機制充分發(fā)揮作用并導(dǎo)致經(jīng)濟總量嚴重非均衡基礎(chǔ)上形成的政府安排。宏觀調(diào)控主要采用的是間接手段，對經(jīng)濟運行狀態(tài)和經(jīng)濟關(guān)系進行干預(yù)和調(diào)整，以使經(jīng)濟總體運行按照既定的目標進行。

糧食宏觀調(diào)控是對糧食生產(chǎn)和流通的宏觀調(diào)節(jié)和控制，它不同于過去的統(tǒng)購統(tǒng)銷，也不同于糧食的計劃管理，而是彌補市場缺陷的一種表現(xiàn)形式。政府通過這種方式，促進糧食生產(chǎn)、控制糧食流通、實現(xiàn)糧食供給和需求的基本平衡、維持糧食價格的基本穩(wěn)定、保障國家糧食安全、促進糧食生產(chǎn)的低碳發(fā)展。

圖1 糧食宏觀調(diào)控的目標

糧食宏觀調(diào)控的目標可以從縱向和橫向兩個維度來論述（具體見圖1）:從縱向的時間維度來看，目標包括近期目標、長遠目標和根本目標（最終目標），近期目標是確保市場糧食的足量供應(yīng)，避免糧食價格的劇烈波動;長遠目標是保護耕地面積、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保證國家糧食安全;根本目標是保持我國糧食供求總量的基本平衡、穩(wěn)定糧價、促進經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收。從橫向的維度來看，目標包括四個方面:保障供應(yīng)、穩(wěn)定價格、質(zhì)量安全和低碳發(fā)展。保障供應(yīng)是指保證糧食供求的基本均衡;穩(wěn)定價格是指通過政策調(diào)控使糧食價格在合理區(qū)間內(nèi)運行;質(zhì)量安全是要求糧食的質(zhì)量達到國際標準以上，主要是針對目前我國頻繁出現(xiàn)的食品質(zhì)量問題而言的;低碳發(fā)展是對糧食生產(chǎn)和銷售中一個更高的要求，也就是盡量減少糧食生產(chǎn)和銷售的整個鏈條中的能源消耗和碳排放，從而達到低碳環(huán)保的目的。從公平和效率視角來看，糧食宏觀調(diào)控目標可分為公平目標和效率目標。其中，效率目標包括供求平衡，公平目標包括價格穩(wěn)定、利益均衡、質(zhì)量安全和低碳發(fā)展。

三、我國糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的架構(gòu)

糧食宏觀調(diào)控是一個系統(tǒng)工程，該系統(tǒng)是否成功運行與相應(yīng)的政策環(huán)境、調(diào)控手段和調(diào)控時機有關(guān)系，并且系統(tǒng)中各不同的政策產(chǎn)生的作用是不同的，多個政策是否能形成調(diào)控的合力還是互相存在著一定的抵消作用?許多關(guān)于糧食宏觀調(diào)控政策研究，只關(guān)注個別政策是否存在好的效果，而對于總體政策效果研究則不夠（例如:周應(yīng)恒，2009;［6］何蒲明等，2010;［7］王世海，2011;［8］都是從單個糧食政策對糧食市場均衡或者農(nóng)民收入提高等角度來進行的研究）。因此，本研究中將糧食宏觀調(diào)控看成一個大的系統(tǒng)，對整個系統(tǒng)產(chǎn)生的政策效果進行評價，并對系統(tǒng)內(nèi)部各經(jīng)濟主體行為進行分析，研究方法更為科學(xué)，得出的結(jié)論當然更加可靠。

本文設(shè)計的糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)由四部分內(nèi)容組成:經(jīng)濟主體構(gòu)成、調(diào)控手段、運行環(huán)境與運行機制。通過系統(tǒng)中這些主要內(nèi)容的分析，架構(gòu)起一個完整的調(diào)控系統(tǒng)（見圖2）。

（一）糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的經(jīng)濟主體構(gòu)成

糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的經(jīng)濟主體包括兩個部分:

一是調(diào)控的主體是中央政府，省級政府和市、縣政府起到一定的輔助作用。

二是調(diào)控的客體是糧食市場。包括糧食的生產(chǎn)者（農(nóng)民）、糧食的加工者（加工企業(yè)）、糧食交易的經(jīng)營者（流通企業(yè)）和糧食的消費者（市民）。

圖2 我國糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)架構(gòu)示意圖

（二）糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的運行環(huán)境

環(huán)境指的是存在于系統(tǒng)之外的物質(zhì)的、經(jīng)濟的、信息的和人際的相關(guān)因素的總稱［9］。環(huán)境和系統(tǒng)之間存在著相互依存的密切關(guān)系，因此，糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的運行也必然會受到諸多政治、經(jīng)濟等外部因素的影響和制約。這里對糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的環(huán)境分析借鑒了戰(zhàn)略管理中環(huán)境分析理論的PEST分析方法①PEST分析法是戰(zhàn)略外部環(huán)境分析的基本工具，主要針對一個組織或者系統(tǒng)的外部宏觀環(huán)境的分析。其中，P是政治（Politics），E 是經(jīng)濟（Economy），S是社會（Society），T是技術(shù)（Technology），分析中通過這4個方面的因素把握宏觀環(huán)境，并評價因素對系統(tǒng)主體行為以及對系統(tǒng)目標的影響并進行了改進，變成了PESLI方法，也就是，將環(huán)境因素劃分為政治因素（Politics）、經(jīng)濟因素（Economy）、社會因素（Society）、法律制度因素（Legal and System）和國際貿(mào)易因素（International Trade）五個方面。

（三）糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的主要調(diào)控手段

1.經(jīng)濟手段

包括財政手段和金融手段。其中，財政手段是指政府在宏觀調(diào)控中使用的各種具體的財政政策，如減免農(nóng)業(yè)稅收、糧食生產(chǎn)補貼、最低收購價格等政策。金融手段指的是政府中央銀行通過金融系統(tǒng)和金融市場行為，調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動中的貨幣供應(yīng)量、利率和投資規(guī)模等，進而實現(xiàn)既定的政策目標［10］。我國糧食宏觀調(diào)控采用的金融手段主要是以糧食政策性信貸等方式，提供糧食儲備資金和糧食倉儲設(shè)施貸款以及其他支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貸款等。我國糧食宏觀調(diào)控的金融手段主要是依靠中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為載體來完成的［11］。

2.法律手段

法律手段是政府以國家立法為手段，通過經(jīng)濟主體和經(jīng)濟司法來規(guī)范市場主體的經(jīng)濟行為，創(chuàng)造良好的市場條件，來保障經(jīng)濟的規(guī)范有序進行。法律手段具有強制性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性的特點。法律手段是一種間接手段。改革開放以來，我國政府相繼頒布了一系列的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》等。這些法律法規(guī)為保護農(nóng)民利益、維護糧食市場穩(wěn)定、保障國家糧食安全方面發(fā)揮了重要作用。當然，也要看到我國糧食法律體系還不健全，有待進一步完善。

3.行政手段

行政手段指的是以國家權(quán)力為依托，以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，依靠行政組織體系和行政責任制度，通過行政命令等形式來實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟管理目標。行政手段具有縱向性和強制性的特點，屬于直接調(diào)控手段。

（四）糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的運行機制

糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)要想達到最優(yōu)，需要做到兩點:一是完成糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)的各項目標，也就是前面提到的供求平衡、價格穩(wěn)定、質(zhì)量安全和低碳發(fā)展;二是系統(tǒng)運行成本最小化（這個成本計量不太容易，這里為了便于表達，分別用供求平衡成本、穩(wěn)定價格成本、保障質(zhì)量安全成本和實現(xiàn)低碳發(fā)展成本來表示）。

宏觀調(diào)控是一個系統(tǒng)，要想使一個系統(tǒng)達到一個效用最大化，應(yīng)該達到以下一個方程:

其中，C、C1、C2、C3、C4分別代表的是總調(diào)控成本、供求平衡成本、穩(wěn)定價格成本、保障質(zhì)量安全成本和實現(xiàn)低碳發(fā)展成本。

公式（2）中，四個方面的目標分別如下:

供求平衡:不僅包括我國糧食的總體供求平衡，還包括我國各地區(qū)間的平衡以及各種糧食產(chǎn)品的品種互補平衡①例如:糧食的各品種按照用途來說分成幾大類，每一類必須要達到一個供求平衡的目標，如供人們食用的分為一類，作為油脂加工的作為一類，作為飼料的作為一類。但是各種糧食品種之間存在互補關(guān)系，例如小麥和稻米存在互補性，玉米和高粱存在互補性，玉米和大豆也存在一定的互補性。。

價格穩(wěn)定:合理價格的標準有兩個，一個是不能“谷賤傷農(nóng)”，使糧食價格給農(nóng)民帶來的收益與社會工資水平形成一個均衡;另一個是不能“米貴傷民”，要把糧食價格控制在一個均衡價格之下。綜合來看，根據(jù)這兩個價格，可以得到一個滿足農(nóng)民收入期望和城市居民支出能力的一個“合理價格帶”。

質(zhì)量安全:糧食質(zhì)量的安全主要考慮國家標準與國際標準的差距。

低碳發(fā)展:強調(diào)糧食生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥的少投入。

四、結(jié)論

公平和效率問題是經(jīng)濟學(xué)研究中一個古老而又新穎的話題，說是古老，是因為它伴隨著經(jīng)濟學(xué)的誕生就存在了;說是新穎，是因為直到今天，它還是專家學(xué)者爭論不休的話題。筆者看來，宏觀調(diào)控作為政府調(diào)控市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的“市場失靈”和福利流失問題的一個必然選擇，是重要的也是急迫的研究課題。

作為國家重要戰(zhàn)略儲備的糧食，政府對糧食市場的調(diào)控在全世界都是一個重大的課題。政府通過各種經(jīng)濟、法律甚至是行政手段來對糧食生產(chǎn)、加工、銷售等整個市場鏈條進行控制，希望通過這些手段來實現(xiàn)糧食市場的供求均衡、穩(wěn)定糧食價格、保障質(zhì)量安全和實現(xiàn)低碳發(fā)展。當然，這四個目標是從近而遠，逐步實現(xiàn)的內(nèi)容。

本文構(gòu)建起來的糧食宏觀調(diào)控系統(tǒng)主要由四部分內(nèi)容組成，分別是經(jīng)濟主體構(gòu)成、調(diào)控手段、運行環(huán)境和運行機制。經(jīng)濟主體主要包括作為調(diào)控主體的中央政府和作為調(diào)控客體的地方政府、糧食加工企業(yè)、糧食銷售企業(yè)、農(nóng)民和消費者等;調(diào)控手段包括經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段等;運行環(huán)境包括政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、法律制度環(huán)境和國際貿(mào)易環(huán)境等;運行機制則是調(diào)控的目標約束和成本最小化的統(tǒng)一體，也是一個最優(yōu)化問題。

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