劉小寧（南京中國近代史遺址博物館，江蘇南京，210018）

臨時(shí)參議院成立

1911年武昌起義后，經(jīng)過各省代表會(huì)和代理參議院的過渡，民國南京臨時(shí)參議院于1912年1月28日正式成立。關(guān)于臨時(shí)參議院設(shè)立的必要性，孫中山有過一番見解。他在答復(fù)國民協(xié)會(huì)的函中稱：“方今虜氛未靖，戰(zhàn)禍方延，執(zhí)行政務(wù)，首貴敏速。若組織民選議事機(jī)關(guān)，必先定選舉制度，及組織選舉機(jī)關(guān)。而各地秩序未復(fù)，至速非數(shù)月之久不能成立。參議院由各省都督派員組織，本一時(shí)權(quán)宜辦法，而在此過渡時(shí)代，力取簡易，不遑他計(jì)也……”

1月28日上午11 時(shí)，中華民國臨時(shí)參議院成立大會(huì)在南京原江蘇咨議局大樓正式舉行。出席會(huì)議的共有17 省派出的參議員38 人。臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山及一些部的總長、次長出席了成立大會(huì)。孫中山發(fā)表的祝詞稱：……參議院所議者，國家無窮之基；所創(chuàng)者，亙古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其禍。北虜未滅，戰(zhàn)云方急，立法事業(yè)，在在與戎機(jī)相待為用。孫中山明確將參議院定性為民意和立法機(jī)關(guān)。

1月28日，參議院再次以“票選”的方式選舉議長、副議長，在到會(huì)的所有參議員中以“記名投票法”互選，以“得票滿投票總數(shù)之半數(shù)者為當(dāng)選”。參議院議長還須具備以下不成文的條件，即“有革命工作的經(jīng)歷”，“對(duì)于民國的建立著有功績”，“對(duì)于民國今后的軍政事務(wù)能夠發(fā)揮作用”。而孫中山還囑意須有同盟會(huì)員的資歷。

選舉結(jié)果，林森因“德高望重”，以絕對(duì)多數(shù)當(dāng)選為參議院議長。得票位居第二的，是江蘇省參議員陳陶遺，當(dāng)選為副議長。

選舉完畢，大總統(tǒng)孫中山到會(huì)向議長林森、副議長陳陶遺，以及各位議員頒發(fā)了委任狀。立法機(jī)關(guān)采用選舉方式選舉議長，國家元首向立法機(jī)關(guān)首長發(fā)委任狀，這在中國都是第一次。

臨時(shí)參議院自成立至北遷，審議、議決了大總統(tǒng)及各部交議的大量事項(xiàng)，如《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》、《南京府官制草案》、《文官考試與外交官及領(lǐng)事官考試令草案》等。特別是“清帝退位后的優(yōu)待條款”，臨時(shí)參議院在林森的主持下，對(duì)于這一問題在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行了多次討論。此條款原為袁世凱所擬并交南北議和代表伍廷芳。孫中山與臨時(shí)政府代表在總統(tǒng)府密議后，再交參議院討論議決，并派專人到參議院進(jìn)行說明。2月5日，參議院對(duì)尊號(hào)、歲費(fèi)、住地、陵寢、崇陵工程、宮中執(zhí)事人員、清帝財(cái)產(chǎn)、禁衛(wèi)軍等項(xiàng)，作了較大的修改，并刪去了“大清皇帝有大禮典，國民得以稱慶”的內(nèi)容，將“大清皇帝”字樣，全部改為“清帝”等等，然后由參議員進(jìn)行公決，最終獲得了通過。參議院并將修正案咨復(fù)了孫中山及議和代表。

議案通過后，由南北議和的南京臨時(shí)政府代表伍廷芳將議決結(jié)果報(bào)給在北京的袁世凱。袁世凱則與孫中山及參議院反復(fù)討價(jià)還價(jià)要求修改。但林森及絕大多數(shù)參議員不同意作大的變動(dòng)，只進(jìn)行了一些小的調(diào)整。最后，基本按參議院原議付諸實(shí)施。清帝退位后，袁世凱將退位詔書送交孫中山等以及參議院。

而大總統(tǒng)孫中山所經(jīng)辦或參與的重大事項(xiàng)，都是嚴(yán)格按照共和國國家政體的程序，即《臨時(shí)政府組織大綱》的相關(guān)規(guī)定，以及以后通過的《臨時(shí)約法》、《參議院法》關(guān)于大總統(tǒng)的權(quán)限、參議院的職責(zé)范圍辦理，如宣誓就職、辭職、解職等。孫中山就職后，向參議院交議“改用陽歷”、以“中華民國紀(jì)元”、國務(wù)員名單、選舉副總統(tǒng)等事項(xiàng)，并親赴參議院成立大會(huì)致詞，咨請(qǐng)參議院議決法制局職制，咨參議院陳述北伐方略，咨復(fù)參議院關(guān)于漢冶萍借款事項(xiàng)，咨請(qǐng)參議院建議設(shè)立稽勛局，咨參議院尅日議復(fù)財(cái)政部借款救濟(jì)皖災(zāi)案，咨參議院議決袁世凱擬派唐紹儀為國務(wù)總理，咨參議院請(qǐng)核議暫行民、刑各法律，命法制局將國務(wù)院官職令草案擬定后交參議院議決，咨請(qǐng)參議院議決財(cái)政部擬定之金庫則例、法制局?jǐn)M定之法官考試委員官職令及考試令草案、內(nèi)務(wù)部呈暫行傳染病預(yù)防法草案等，無一例外地通過參議院，基本沒有越權(quán)或?qū)Ｉ们槭掳l(fā)生。孫中山身體力行，為共和制國家的運(yùn)行，開了一個(gè)好頭，做出了表率，起到了重要的推動(dòng)作用。

由于臨時(shí)政府已經(jīng)成立，參議院的行政職能已經(jīng)移交給政府部門，其基本職能大致為立法、議決重大事項(xiàng)（包括人事任免）、依據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》對(duì)政府部門及大總統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督、制衡等。

《臨時(shí)約法》確立“三權(quán)分立”原則

中華民國臨時(shí)參議院自1912年1月28日成立到4月8日北遷，由林森主持臨時(shí)參議院事務(wù)長達(dá)2 個(gè)月零10 天。在這段時(shí)間里，參議院通過立法的形式，議決了大量法律條文和議案，其中最重要的就是制定并通過了一部《中華民國臨時(shí)約法》（以下簡稱《臨時(shí)約法》）。

《臨時(shí)約法》的產(chǎn)生，還發(fā)生過一個(gè)波折。臨時(shí)參議院成立后，大總統(tǒng)孫中山于1月31日咨請(qǐng)參議院議決《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》。這個(gè)草案是由孫中山指派總統(tǒng)府法制局?jǐn)M定的，由法制局長宋教仁負(fù)責(zé)起草。孫中山打算以此來取代《臨時(shí)政府組織大綱》。咨文稱：臨時(shí)政府現(xiàn)已成立，而民國組織之法尚未制定……茲據(jù)法制局局長宋教仁呈擬中華民國臨時(shí)組織法草案五十五條前來，合并咨送貴院。

1月31日，參議院對(duì)這份文件進(jìn)行討論后認(rèn)為，參議院作為國家最高立法機(jī)關(guān)，其國家基本法制定權(quán)應(yīng)在參議院，“顧慮此風(fēng)一開，有損立法權(quán)獨(dú)立行使”，這樣做顯然不符合法律程序。雖然是孫大總統(tǒng)咨送參議院的文件，但參議院還是決定將原案退回總統(tǒng)府。孫中山接到參議院的回復(fù)后，立即改變初衷，決定由參議院組成起草委員會(huì)另行擬定。

2月7日，參議院成立了起草委員會(huì)另行起草，參議院議長林森和議員們幾乎是日夜開會(huì)，加快了起草的速度。之后，林森與孫中山以及總統(tǒng)府法制局商議，以參議院的名義向大總統(tǒng)孫中山建議，擬將該文件更名為《中華民國臨時(shí)約法》。孫中山表示首肯。

起草完成后，參議院于3月8日完成了“三讀”程序，全案通過，并咨送大總統(tǒng)孫中山。3月11日，《臨時(shí)約法》由孫中山簽署命令正式公布施行，《臨時(shí)政府組織大綱》同時(shí)廢止。

《臨時(shí)約法》是近代中國的第一部具有共和國憲法性質(zhì)的法律，也是第一部由民意代表機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）制定的國家基本法?！杜R時(shí)約法》分七章，共56條，其中有以下條文：“中華民國國家之主權(quán)，屬于國民全體（系孫中山親自提出）；中華民國以參議院（立法）、臨時(shí)大總統(tǒng)、國務(wù)員（行政）、法院（司法）先例其統(tǒng)治權(quán)”；《臨時(shí)約法》還規(guī)定：“臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)由參議員選舉之”；“國務(wù)總理及各部總長均稱為國務(wù)員。參議員可對(duì)總統(tǒng)、國務(wù)員提出彈劾，并由最高法院組成特別法庭審判”。還規(guī)定“法院以臨時(shí)大總統(tǒng)及司法總長分別任命之法官組成，法官獨(dú)立審判，不受上級(jí)官廳之干涉”等，并對(duì)法官有進(jìn)行保護(hù)的措施，如“法官在任中，不得減俸和轉(zhuǎn)職；非依法律受刑罰宣告或應(yīng)免職之懲戒處分，不得解職”等條款。《臨時(shí)約法》以國家根本大法的形式，明確規(guī)定了立法、行政、司法三權(quán)分立及責(zé)任內(nèi)閣的共和制政權(quán)的架構(gòu)，也從法律文字的角度，完成了三權(quán)分立的共和政權(quán)運(yùn)行的模式。

《臨時(shí)約法》將南京臨時(shí)政府成立時(shí)規(guī)定的總統(tǒng)負(fù)責(zé)制，改成了內(nèi)閣責(zé)任制。雖然這僅是兩字之差，卻有深刻的含義?！杜R時(shí)約法》制定的條文，規(guī)定大總統(tǒng)提出法律案，公布法律，發(fā)布命令，均須內(nèi)閣總理副署后方能生效。這樣，總理的權(quán)力擴(kuò)大了，總統(tǒng)的權(quán)力則被限制了。這實(shí)際上是對(duì)袁世凱的一種鉗制。

《臨時(shí)約法》中關(guān)于參議院職責(zé)的條文，共有12 條。這12 項(xiàng)規(guī)定，使參議院的職權(quán)得到空前地增強(qiáng)，而在《臨時(shí)約法》第四章“臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)”一節(jié)中，還特別強(qiáng)調(diào)“臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)由參議院選舉之”。一看便知，《臨時(shí)約法》利用一切手段，試圖對(duì)新總統(tǒng)實(shí)行嚴(yán)格的法律約束機(jī)制。這就是孫中山制定《臨時(shí)約法》的初衷。以后，參議院在運(yùn)行的兩個(gè)多月時(shí)間里，通過立法機(jī)構(gòu)和法律條文，對(duì)袁世凱和立憲派人士進(jìn)行了有效的制約。

在臨時(shí)參議院解散前，還決定了一個(gè)重大事項(xiàng)，即于4月1日以孫大總統(tǒng)名義，由內(nèi)務(wù)總長程德全副署，公布了《參議院法》，刊載在《臨時(shí)政府公報(bào)》第55 號(hào)上?！秴⒆h院法》共18 章，對(duì)參議員資格，議長副議長的職權(quán)，選舉、彈劾等，以及待遇、瀆職、懲處等，都有明確的規(guī)定，如“議長維持參議院秩序，整理議事，對(duì)于院外，代理參議院；議長得任免秘書長及其下各職員，并指揮監(jiān)督之；議長副議長有違法徇私情節(jié)，以參議員十人以上提出，經(jīng)審查可以解職；參議員不能是現(xiàn)役軍人，不得是行政職員，不吸食鴉片者等。如違法瀆職，有損參議院信譽(yù)及國家利益，將自動(dòng)開除其資格等。

《參議院法》第十五條對(duì)議長議員的待遇都作出了明確的規(guī)定，如議長林森不享受歲費(fèi)，只享受公費(fèi)和津貼。林森作為參議員，公費(fèi)為200 元，議長津貼100 元。其回原籍探親的旅費(fèi)，另由參議院付給150 元。參議員屬服務(wù)性質(zhì)，無薪給，但有公費(fèi)和旅費(fèi)等。

為了保證參議院工作的合法、公正和民主，同時(shí)公布了《參議院旁聽規(guī)則》三章十六條，有幾種人可以參與旁聽，即官署官員、省議會(huì)議員、外國人、中國公民、記者等?！秴⒆h院法》是中國第一部立法、民意機(jī)關(guān)的組織與議事法規(guī)，

《臨時(shí)約法》的頒行，是中國歷史上的一個(gè)重大事件，它從法律上宣告了中國封建制度的結(jié)束，以及民主共和制度的誕生，是中國政治制度走向近代化的重要標(biāo)志。中國的共和體制也開始了正常的運(yùn)行。

多次獨(dú)立行使權(quán)力

孫中山回國后，12月27日各省代表會(huì)（即臨時(shí)參議院的前身）派代表專程赴上海，與孫中山商討組建臨時(shí)政府以及國體問題。孫中山曾對(duì)代表們說，“如袁（世凱）真能擁護(hù)共和，那我就讓位給他，不過總統(tǒng)就是總統(tǒng)，不要臨時(shí)二字?！?/p>

同一天，各省代表會(huì)在南京開會(huì)，馬君武報(bào)告了在上海與孫中山商談的情況，并將孫中山的意見陳述。當(dāng)下，有的代表不同意孫中山去掉“臨時(shí)”二字的意見，認(rèn)為“各省有未獨(dú)立者，正式憲法尚未制定，正式總統(tǒng)亦無從產(chǎn)生，仍須冠以臨時(shí)字樣……”由此，在29日選舉大總統(tǒng)時(shí)，仍然使用的是“臨時(shí)”二字。各省代表會(huì)并沒有采納孫中山的意見。

對(duì)孫中山“改用陽歷”的意見，代表們當(dāng)時(shí)就表示，“此事關(guān)系重大，因中國用陰歷，已有數(shù)千年的歷史習(xí)慣，似應(yīng)慎重”。但孫中山堅(jiān)持已見，稱“從前換朝代，必改正朔，易服色，現(xiàn)在推倒專制政體，改建共和，與從前換朝代不同，必須學(xué)習(xí)西洋，與世界文明各國從同，改用陽歷一事，是我們革命成功第一件最重大的改革，必須辦到”；“如諸君舉我為大總統(tǒng)，我就打算在那天就職，同時(shí)宣布中國改用陽歷，是日為中華民國元旦”。這一意見，在南京也遭到一些代表的反對(duì)。后馬君武強(qiáng)調(diào)“中山先生于此事持之甚堅(jiān)”，甚望同人勉予贊同，始獲通過。1月2日，孫中山以臨時(shí)大總統(tǒng)名義向全國發(fā)布改歷通電：“中華民國改用陽歷，黃帝紀(jì)元四千六百零九年十一月十三日為中華民國元旦”。

關(guān)于國旗的確定，南京臨時(shí)政府成立后，1912年1月11日參議院召開會(huì)議，議決以五色旗為中華民國的國旗，并請(qǐng)大總統(tǒng)孫中山頒布各省。孫中山對(duì)此表示異議，并復(fù)函據(jù)理力爭，堅(jiān)決主張以青天白日旗為民國國旗。孫中山以臨時(shí)大總統(tǒng)名義，提請(qǐng)參議院對(duì)這一議決加以復(fù)議。孫中山認(rèn)為：“參議院決定以五色旗為民國國旗，本總統(tǒng)認(rèn)為不可立即頒行。首先，清朝的舊制，海軍以五色為一、二品大官之旗，今廢清朝的國旗而沿用其官旗，未免失體；二、五色旗用意在于五大民族，然而分配代色，取義也不準(zhǔn)確，如以黃色代滿。既然稱五族平等，而五色上下排列，仍有階級(jí)之分；第三，天日之旗（即青天白日旗），為漢族共和黨（指當(dāng)時(shí)國內(nèi)唯一主張共和制度的政黨，即同盟會(huì)的前身興中會(huì)）人用之于南方起義，達(dá)數(shù)十年之久。再則，青天白日，取象宏美，中國為遠(yuǎn)東大國，日出東方，為恒星最大者，且青天白日，以示光明正照、自由平等之義，加以紅色為底，亦為紅藍(lán)白三色，與世界革命黨人的三色旗呼應(yīng)。故本總統(tǒng)希望暫勿頒行，等到民選國會(huì)成立之后再正式?jīng)Q定?！迸R時(shí)參議院立即對(duì)孫中山的提議進(jìn)行了復(fù)議。不少代表認(rèn)為，青白旗僅是同盟會(huì)一個(gè)政黨的旗幟，不能代表全國的意見；五色旗已經(jīng)由革命軍廣泛采用，歷史意義重大。因此，否決了孫中山的意見。之后，正式作出決定：五色旗為中華民國國旗，青天白日旗為海軍軍旗，十八星旗為陸軍軍旗。這次會(huì)議之后，民國國旗已成定論。

對(duì)于首都的確定，2月14日，孫中山將辭職咨文送交參議院。接著，議員們就咨文中關(guān)于定都之事進(jìn)行議決，用記名投票的方式進(jìn)行表決。28 票中，20票主北京，5 票主南京，2 票主武昌，1 票主天津。結(jié)果否決了大總統(tǒng)孫中山的提議。據(jù)胡漢民回憶，“定都南京之議，參議院不同意，謂不足以控制東北，太炎、鈍初反對(duì)最力，以為遷都南京，即放棄滿蒙……”到會(huì)的孫中山立即對(duì)決議中“首都設(shè)北京”這一條提出了強(qiáng)烈的反對(duì)意見，并以臨時(shí)大總統(tǒng)的名義，向參議院提出復(fù)議這一結(jié)果。議長林森根據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》的規(guī)定，宣布在次日進(jìn)行復(fù)議。經(jīng)孫中山和黃興等人連夜做工作，要求同盟會(huì)員參議員在次日復(fù)議時(shí)無條件按照同盟會(huì)總理孫中山的意愿進(jìn)行投票。胡漢民稱,“克強(qiáng)亦謂黨內(nèi)不應(yīng)有異議。先生遂召集院中同志黃復(fù)生、李伯申（即李肇甫）、鄧家彥等，為評(píng)其言得失，則皆唯唯。依參議院法，須政府再交議院，始能推翻原案……”15日，在臨時(shí)大總統(tǒng)的復(fù)議咨文送到參議院后，立即進(jìn)行了表決。結(jié)果，在出席的27 名參議員中，有19 人投票定都南京，6 票主張定都北京，2 票主張定都武昌。由此，參議院通過決議，仍以南京為民國首都所在地，糾正了前次投票結(jié)果。參議院即咨復(fù)孫中山，告知臨時(shí)政府地點(diǎn)仍設(shè)南京。

《臨時(shí)約法》公布后，中華民國的政治體制已將原來的總統(tǒng)制改成了責(zé)任內(nèi)閣制，并設(shè)立了國務(wù)院。國務(wù)總理為行政長官，各部部長均稱國務(wù)員。3月15日，袁世凱以臨時(shí)大總統(tǒng)名義，將擬定的國務(wù)員（總長）名單咨送南京臨時(shí)參議院議決。此次共設(shè)立了外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、教育、陸軍、海軍、司法、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通、郵電等12 個(gè)部。參議院接到咨文后，認(rèn)為與臨時(shí)政府的《各部官制通則》規(guī)定的10 個(gè)部不符。在征求議長林森的同意后，參議院決定不予討論，并退回袁世凱，要他重新提名。

3月28日，國務(wù)總理唐紹儀抵達(dá)南京，就名單問題與參議院進(jìn)行協(xié)商。但議長林森等人仍堅(jiān)持原議，仍設(shè)10 個(gè)部，將工業(yè)部、商業(yè)部合并為工商部，郵電部并入了交通部。最后定下了10 名總長的人選名單。

3月29日，臨時(shí)參議院由議長林森主持召開會(huì)議，討論各部總長名單。會(huì)議開始后，孫中山（第一任臨時(shí)大總統(tǒng)）、唐紹儀（首任國務(wù)總理）以及南京臨時(shí)政府的總長、次長們，都退席回避。會(huì)上先進(jìn)行討論，然后投票表決。到會(huì)議員共38 人（有媒體報(bào)道為39 人）。表決結(jié)果為：外交總長陸征祥38 票，內(nèi)務(wù)總長趙秉鈞30 票，陸軍總長段祺瑞29 票，海軍總長劉冠雄35 票，司法總長王寵惠38票，教育總長蔡元培31 票，財(cái)政總長熊希齡30 票，農(nóng)林總長宋教仁34 票，工商總長陳其美24 票，交通總長梁如浩17票（因其不過半數(shù)被否決）。次日，在北京的袁世凱接到南京臨時(shí)參議院的報(bào)告后，按照參議院議決的結(jié)果發(fā)布了任命狀，交通總長改由總理唐紹儀兼任。

應(yīng)袁世凱的要求，4月2日下午4時(shí)，參議院召開臨時(shí)會(huì)議，出席參議員共27 人。林森向會(huì)議宣布了袁世凱的電報(bào)咨文后，決定仍以記名投票的方式來決定定都事項(xiàng)。在這樣的局勢(shì)下，投票結(jié)果已在意料之中。結(jié)果，主張立即遷北京的20 票，反對(duì)者6 票，1 票棄權(quán)。否決了2月15日孫中山要求復(fù)議的“首都設(shè)南京”的投票結(jié)果。棄權(quán)者為湖南參議員彭允彝，他堅(jiān)持此項(xiàng)議案要依照《臨時(shí)約法》第二十三條的規(guī)定，須有議員三分之二通過，否則得進(jìn)行復(fù)議。這次表決只是個(gè)形式而已。林森表示此項(xiàng)議案只能是從多數(shù)而定。于是議案獲得通過，臨時(shí)政府不日遷往北京。4月5日，參議院議決本院遷北京，并將于4月29日開院，5月9日開始實(shí)行兩院制。這是臨時(shí)參議院在南京議決的最后一項(xiàng)議案。

4月1日下午2 時(shí)，孫中山以各國務(wù)員已確定，南北統(tǒng)一宣告完成，遂親臨參議院，向各位議員行解職禮。

孫中山致詞畢，即將臨時(shí)大總統(tǒng)印交還參議院。議長林森、副議長王正廷（后任）命參議院全院委員長李肇甫接受大總統(tǒng)印信。臨時(shí)大總統(tǒng)解職的程序至此完成。

4月3日，孫中山離開南京。鑒于臨時(shí)政府已決定遷往北京，4月5日，臨時(shí)參議院開會(huì)議決，臨時(shí)參議院亦遷往北京辦公。同日，參議院發(fā)出通電稱：“本院已議決遷往北京，自本月初八日始，休會(huì)十五天。于本月二十一日齊集北京”。會(huì)后，參議院將該事項(xiàng)向大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各省都督、各省議會(huì)、咨議局、各報(bào)館發(fā)了通電。4月6日，臨時(shí)參議院將在院的各省參議員49 人名單，由總理唐紹儀咨送臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱。

南京臨時(shí)參議院正常工作兩個(gè)多月，作為共和制國家的一個(gè)民意代表機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，按照《臨時(shí)政府組織大綱》和《臨時(shí)約法》的規(guī)定，依據(jù)民主原則獨(dú)立地開展了工作，顯示出了應(yīng)有的合法性和權(quán)威性。對(duì)孫中山和袁世凱以及各部、各省都督府提交的議案或建議，都有過否決的記錄；對(duì)政府成員也曾進(jìn)行過彈劾；而臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山對(duì)參議院的議決結(jié)果，或是服從，或要求按照法律規(guī)定及程序進(jìn)行復(fù)議。這在近代中國的政治生活中是從未有過的事，與“朕即國家”的封建專制制度相比，無疑是社會(huì)的巨大進(jìn)步。